美國環境影響評價聽證制度及對我國的啟示

彭光明 宋占新

中圖分類號:DF31 文獻標識碼:A

內容摘要:聽證會作為公眾參與的主要形式,在美國環境影響評價制度中發揮著重要作用。美國的環評聽證制度較為完善,表現于其行政聽證程序的立法詳細、具有較強的可操作性。反觀我國的環評聽證立法急待完善之處諸多,直接影響著公眾參與環評的有效性。本文緊扣美國相關立法,全面探析美國環評聽證制度,并詳細剖析我國完善相關立法的可借鑒之處。

關鍵詞:美國 環境影響評價 聽證會 中國

聽證會是公眾參與的一個主要形式,為公眾口頭表達意見和提交證據提供了正式的機會。美國環境影響評價中的聽證制度(以下簡稱環評聽證)淵源于美國《國家環境政策法》,該法第102條(c)規定舉行公眾聽證獲取公眾評議是編制環境影響評價報告的必經程序和內容;之后,美國環境質量委員會根據《國家環境政策法》于1978年發布了“國家環境政策法實施條例”(以下簡稱《條例》),該條例使公眾聽證在環評中更具可操作性;另外,美國的《聯邦行政程序法》也是環評聽證的重要依據。

公眾聽證對美國環評程序的影響力

在美國,有正式聽證和非正式聽證之分。在正式聽證中,是指行政機關有義務根據聽證記錄或充分考慮聽證記錄做出行政決定。如果環境法律中沒有規定聽證,或者只規定環境行政主管部門作出決定時必須舉行聽證,沒有規定必須根據聽證記錄作出裁決,這種聽證則是非正式的聽證。公眾可通過隨后取證的聽證會對政府的決策進行評論和建議。雖然在美國環評領域,公眾的評論和建議對政府決策的影響不是必然的,而僅僅以可能性的形式存在,但是它對保證利益群體的利益,控制行政權力的濫用發揮著重要作用。

美國有關環評聽證的具體制度

(一)信息公開制度

美國《國家環境政策法》第102條規定:明確規定環境影響報告書及所征詢的相關機關的意見,應按照《情報自由法》的規定對外公開。

統一的信息公開渠道?！稐l例》規定:有關的各種文件信息必須在《聯邦登記》上公開,所以《聯邦登記》是聯邦政府公開環評文件的一個媒介。

政府的通告義務?！稐l例》要求聯邦或者州機關在環評程序中不時地發布公告,使公眾明了政府環評的各階段進展情況和獲知每一個參與的機會、途徑。公告包括范圍界定會議公告、初步決定公告、意思通告、可獲得環境影響報告書草案的通告、可獲得最后的環境影響報告書的通告,以及作出決定記錄的公告等。

公開信息的范圍?！稐l例》規定了行政部門免除公開文件的情形。對于免除公開文件的界定依據美國《情報自由法》和10 CFR 1004.10(b)的規定。但并不是凡涉及免除公開信息的文件都可不公開?！稐l例》規定一切可能的情況下,政府應從文件中分離免除公開的信息,將其它部分進行公開,否則撤回整個文件,不予公布。

(二)聽證主持人制度

美國聽證實行行政法官制,行政法官是美國行政機關中行使準司法型聽證權的一種特殊行政人員,由行政法官辦公室任命,主持個案聽證,并不受聽證所在機關的影響。行政法官除了具有組織聽證權利外,還具有美國《聯邦行政程序法》第556條第3款(8)項所賦予的做出初裁決定或建議性裁決的權利。除此之外,聽證主持人應“不偏不倚”的執行職務,否則應予回避。當事人也可依據該法第556 條(b)款規定申請聽證主持人回避,這一規定包括三方面的程序要求: 一是申請回避必須用宣誓書形式并說明理由;二是當事人應當及時申請回避,否則將視為放棄申請回避;三是行政機關應對申請作出裁決。

(三)預備聽證會

預備聽證會是聽證主持人在聽證前舉行的預備會議,通過議定將要進行的聽證程序的有關事宜,總結、歸納爭論點,給當事人提出有關文書、證據及協商的機會,從而簡化爭端甚至避免不必要的時間和財政上的浪費等。在實踐中,當事各方信息的交換是預備聽證的重要內容。依據《聯邦證據規則》第408條,聽證主持人簽發指令,要求當事各方交換各自信息,并交由聽證會存檔,否則不予采用,但有關協商解決的信息除外。各方應交換的信息具體包括參加聽證的專家或其它證人的姓名,專家證言的簡要概述或者無證人出席的聲明;在聽證中作為證據引入的所有文件的復本和證物。除此之外,預備聽證會的主要內容還包括確定當事各方已達成共識的事實和仍存在沖突的事宜,聽證主持人就此提出修正訴求的建議,確定專家和其它證人的數量,以及確定聽證會的時間、地點和其它事宜。

(四)聽證會的具體程序

美國環評聽證會的正式程序主要涉及三個階段:第一個階段:開始階段。具體內容應包括對聽證會目的的說明,有關聽證會通知的公示方式,對聽證會成員包括政府決策者、公共顧問、申請人、利益關系人和其它有關人員的介紹。第二階段:質辯階段。在聽證主持人的主持下,由行政機關的調查人員與當事人就環境影響的事實和法律問題展開質證和辯論的過程。在質證和辯論中,公眾當事人可以針對自己的主張自行或在主持人的要求下提出相關證據。第三階段:結束。主持人認為當事人的意見已經充分陳述,案件事實基本清楚,證據確鑿,可以宣布聽證結束。當事人或其它人都可在支付復印成本費之后獲得聽證筆錄復本。各方當事人在收到復本后,認為聽證筆錄未能反映實質事實的真實情況,可以提出口頭辯論書面申請,是否接受由主持人自由裁量決定,并做出安排?？陬^辯論內容應局限于聽證筆錄、聽證會前交換的信息和存檔文件中涉及關鍵事項和歸檔例外事項。

(五)延期聽證和再次聽證

在聽證通知發出后,聽證舉行前重要證據未齊備、申請聽證主持人回避、由于正當原因無法按時參加等特殊情況致使聽證無法按時進行,聽證主持人應做出延期聽證的決定。如果各當事方在聽證會結束后,發現新證據,特定的時間內可以向主持人提出再次聽證的動議(motion)。動議應明確新證據的實質內容、引證目的以及在原聽證會未引證的原因,并由聽證員歸檔。在聽證主持人規定的時間內其它各方應做出答辯,并歸檔。

我國環評聽證制度的借鑒

自2003年《環境影響評價法》原則規定公眾參與制度之后,2004年《環境保護許可聽證暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)出臺,確定了兩類建設項目和十類專項規劃必須允許公眾參與,為環境保護聽證提供了具體的行政依據。美國較為完善的環評聽證制度為我國相關制度的完善拓寬了思路,提供了參考。

(一)擴大公眾參與人的范圍

《環境影響評價法》沒有具體規定公眾參與的權利主體。本文認為,由于環評的對象所涉及的環境整體及其要素屬于公共物品,具有非排他性,因此不宜將公眾參與的權利主體限定為具有直接利害關系的個人和單位,也就是說,任何單位和個人均可基于保護環境公益之目的而要求聽證等公眾參與形式。

(二)參與時間應提早

將公眾參與的階段盡量前置于建設項目環評大綱的編制階段,并盡量使公眾了解此類項目存在的主要環境問題,從而便于在各個環節考慮到該項目對公眾產生的危害及公眾的意見,并采取有效的防治措施。環評編制單位應當認真考慮有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見,并應當在報送審查的環境影響報告書中附注對意見采納或者不采納的說明。另外,還應明確可能直接對公眾環境權益產生重大影響的規劃和建設項目,必須采取一次以上的聽證會形式,為公眾提供一個表達意愿的正式場合。

(三)賦予公眾享有聽證程序啟動權

《暫行辦法》僅將建設單位設定為聽證程序的啟動主體,這也同樣是不適當的。本文認為,應當賦予公眾啟動聽證程序的權利:只要公眾的聽證申請合理,環評機構或環保行政機構就應當舉行聽證會。

(四)健全公眾知情權制度

我國在環評過程中,應借鑒美國的做法,擴大政府公開信息的范圍,不宜公開的信息必須依法界定,規范可公開信息的公開途徑;加大信息公開的力度和效果,行政機關應將背景信息、建議活動時間表、冗長材料或技術材料用清晰簡練的語言總結,確保公眾能夠理解信息。

(五)建立聽證主持人制度

在現行的聽證中,聽證會是由建設單位或者其委托的環評機構組織并選定,僅要求“非本案調查人員”,不僅對保障公正聽證遠遠不夠,違反了職能分離原則。立法應借鑒美國的做法,明確規定聽證主持人獨立性、職能范圍、責任承擔以及回避制度。

(六)完善環評聽證程序

“程序的公正決定著實體的公正”?！董h境影響評價法》只提到“聽證會”一詞,并未對具體程序作詳細的規定?！稌盒修k法》是唯一對聽證會程序做出規定的行政規章,但是其效力位階較低,不能很好地發揮作用。因此,在《環境影響評價法》的修訂中或者制定《實施細則》的過程中,宜將聽證程序具體化為聽證前預備程序、聽證會進行程序、特殊的聽證程序(如聽證的延期或中止程序) ;同時,規定聽證的方式、步驟和時限。

參考文獻:

1.宋雅芳.行政程序法專題研究[M].法律出版社,2006

2.王名揚.美國行政法[M].中國法制出版社,1995