“林改”暴露深層問題

鐘岷源

2009年，我國的集體林權制度改革將以更加迅猛之勢席卷全國鄉村。

目前，全國已有27個省區市成立了集體林權制度改革領導和工作機構，16個省區市制定了政策性文件，福建、江西、遼寧等省基本完成主體改革任務，正在推進配套改革。云南、安徽、河北、湖北4省主體改革全面推開。湖南、河南、貴州、海南等8省市在總結試點經驗之后，也在整體鋪開。其他省區正在進行前期準備。至去年底，全國承包到戶的林地約6.6億畝，占集體林業用地的27.5％。

這場被稱為“第三次土地改革”的制度性改革，2003年在福建、江西等省份試點的基礎上，按照國家的布局，“十一五”期間在全國全力推進。去年7月14日，中共中央、國務院為此發布了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，此份作為指導本次林業改革的綱領性文件，將改革本身定性為“中國農村改革的又一重大突破”。

改革與4億多農民的利益息息相關。改革的重點是從明晰產權人手，重塑林業微觀經營主體，建立以林農為主體的微觀市場經營主體，放活山林經營權，落實林業經營者對林木的處置權，確保林地經營者的收益權。

放眼中國的這場林業改革，客觀地說，目前的實踐已有成果，初步顯示了林權改革所蘊含的巨大生產力和誘人前景。然而，就像所有的改革一樣，林權改革在其實施的過程中，也出現了“前進路上”值得注意的一些深層問題。廈門大學公共事務學院朱冬亮教授就認為：“林權改革之后，原本潛在的巨大林業經濟價值迅速變為實際的經濟利益，如果分配不公，給某些人的違規操作提供了可乘之機，就極易引發林農群體性事件，有的地方已經露出端倪?！?/p>

“后遺癥”

林權改革的目的之一是“建立林權流轉平臺，農民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現”?？稍趯嶋H操作中，林權流轉是一個非常復雜的問題，其中涉及山林的評估、林權貸款等后續問題。倘若這些問題處理不好，將直接影響林權改革績效的正常發揮，帶來許多難以解決的“后遺癥”。

林改之后，我國的林地和林木的流轉交易日趨活躍，一定程度上激活了林業生產要素，但在一些地方，有些人利用手中掌握的權力資源或以其他方式，以促進林權流轉之名行林地兼并之實，風險不容低估。在一些省區，雖然林權改革剛剛完成，但是林權的流轉卻異常頻繁，有些人(包括政府工作人員)以此迅速發家致富。雖然這里面有些是正常的市場行為，但其間也夾帶部分集體林業資產的迅速流失，成為私人資產。而且林權兼并現象發展速度之快令人吃驚。

與此同時，林地的征用過程也出現損傷農民利益的現象。在現行林地制度下，被征地農民作為林地的使用方，被排除在林地征用之外，難以參與談判，其利益只能由村官以林地所有權人代表的身份來代表。而村官與村民的利益并不完全相同，容易出現腐敗行為。所以，征用集體所有的林地，承包農民也要參與談判。征用方要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用，以免農民成為新的失地者。

由于集體林改是一個政策陸很強的制度變革，以普通村民和村干部的閱歷和知識積累，他們難于在短時期內知曉國家集體林改政策的具體內容，也很難完全理解和把握國家實施集體林改的真正意圖。再加上很多村民代表未經民主訓練，沒有“參政議政”經歷，參與村級公共事務能力較低，缺乏職責意識。這種客觀局限性決定了他們很可能會犯群體性錯誤，出現群體陸決策失誤，從而給村集體和全體村民帶來不可彌補的損失。

據悉，在福建和江西的村級林改實踐中，村民代表出現群體性決策錯誤的最典型的一種表現就是，各村的村民代表大都同意把本村的山林以招投標形式轉讓，這種做法雖然可以保證村集體獲得一次性收益，但卻極大地損害了村集體和村民的長遠利益，也無益于村集體經濟的可持續發展。

在集體林改的村級決策過程中，很多村民代表容易受到村干部和外來資本的利益誘惑，后者只要給他們一點利益甜頭，就會放棄自己的原則立場。外來資本公司只要請村民代表吃一餐飯或送上禮物，他們就會覺得受到尊重而被感動。在集體林改的村級實施過程中，許多的村民無法做到真正維護自己的長遠利益。

2004年，福建某村在新集體林改實施過程中出現的招投標流轉山林的例子就很好地證明了這點。這個村的村民代表經過集體研究表決，決定把本村2556畝山場集中捆綁起來，實際只按照2385畝有林地計算，通過公開招投標的形式轉讓給一個當地的林地經營大戶。當時這些山場的平均每畝標底價為400元，實際“中標”轉讓價為411元，總價為98萬多元。如果這些山場留到2008年，每畝平均價至少可以達到1500～2000元?？們r將升值到357.7萬～477萬元。短短4年時間，該村損失至少在260萬元以上。按照村民代表的經驗判斷，當時外來資本開出來的林地林木價格已經很不錯，因此，該村的村民代表同意把本村的集體山場捆綁拍賣，把村集體林木資產變現，這種短視行為導致了群體性決策失誤，其最終結果就是造成廣大村民因之失山失地，未能分享林地林木增值的收益，這已成為林地流轉后亟待解決的問題。

利益主體的矛盾

在林改的操作上，國家強調要把山林所有權、經營權、處置權、收益權作為一個有機整體推進，但在實踐中，諸多因素制約國家的林改目標。由于土地問題的重要性，土地產權往往被分割為所有權、經營權、收益權、處分權，國家、集體和林農分別在這“四權”中形成不同的利益主體。

在林權改革中，可以把參與方簡化為國家、擁有林地所有權的集體(通常以鎮、村、組等基層政權的形式出現)和承包林地的農民。參與方的利益互動關系林權改革參與三方的根本利益是一致的，但又存在矛盾。如果各方在現有條件下都能獲得利益的最大化，林地制度就是最有效率的。需要指出的是，在三個參與方中，由于社會和自身原因，農民的社會地位最低，擁有的談判籌碼最少，農民的利益最有可能被侵蝕。

盡管許多媒體宣傳農民耕山務林有很高的積極性，但調查發現卻非普遍現象。農民尤其是山區農民，因地處偏遠、信息閉塞，對國家的支農惠農政策了解不夠，對市場信息和林業發展形勢知道不多，對林業的潛力和林地的價值認識不足，感受不到集體林資產的價值。市場競爭中更是難以做出正確的決策，造成了對集體林權歸屬感的缺乏，以及要求改革的呼聲不高的現象。這種情況下，有些地方讓農民稀里糊涂地“舉手”，以所謂的民主決策來反對進一步推進改革，并為不規范林權流轉的受讓人提供各種農民所享受不到的優惠政策和超值免費服務，不僅損害了農民的合法權益，也扭曲了國家惠農政策的初衷。

事實上，林農無競爭力，也導致效率與公平失衡。林改政策的基本導向是鼓勵外來社會資本進入村莊，通過競標、承包等方式獲得山場。由于普通個體農民家庭所持有的原始資本非常有限，和外來的非農村商業資本相比，他們的資本不僅量小，而且非常分散。動輒數萬的投標抵押金或者定金，使農民在山場的招投標競爭中難以在同一平臺上和外來資本進行競爭，導致普通個體農民經過資本市場的排斥之后，基本上難以獲得山場，而很多來自村外的投資者或者投機者“購買”了大片的林地。如果沒能解決好這個公平與效率問題，可能導致少地的林農生產生活產生一定的困難。

國家規定集體森林資源林權主體應該是農村集體經濟組織?，F實中，一般由村民委員會充當所有權主體代表，集體所有權的執行者是村委會，這種權利享有者與執行人的不一致，導致所有權的意志有時無法實現。關于林地的處置權，國家基于林業資源保護的初衷，制定復雜的采伐申請程序，對采伐內容和采伐指標做了嚴格的限制，林權人在處置林權的流轉、林木采伐、運輸時受到很大的制約。另一方面，國家在鄉村推動林改時，一些村集體在此次改革前已經簽訂了長期林地轉讓合同，導致一些林農在此次林改中仍然沒有得到林地的使用權。

另外，所有權和使用權在理論上比較容易區分，實際操作難以界定，這在耕地的改革實踐中已多次證明。集體擁有林地所有權，而農民擁有承包經營權、林木的所有權、流轉權、抵押質押權和收益權。這些都要通過勘界、造冊、簽訂合同、發放權證等逐項落實，以免留下過多矛盾。

利益調整

就這次改革而言，福建省委書記盧展工在參加該省召開的“探索林改經驗總結會”時所說的一席話，讓人深思。他首先肯定了該省實施林改的成就，強調“各級黨委、政府能夠認真地把握、分析和解決問題，用3年時間就完成了1.16萬多個村、7500多萬畝林地產權明晰、林權證發放的改革任務完善了林權交易、林權證抵押貸款以及其他的一系列服務和配套建設，這是很了不起的成績，沒有辜負中央和省委的期望”。但他同時說出自己的體會，“給我印象很深的有兩次：一次是到基層調研時原先要住的賓館進不去，要轉到另外一個地方住，因為老百姓想就林改中產生的一些矛盾到賓館上訪；第二次是到山村看望下派的村支書，出來之后，被群眾堵住了，也是因為林改在明晰產權時把過去積累的很多矛盾暴露了出來。說明林改是深刻的，老百姓對林改是關心的。所以說，集體林權制度改革也是從根本上維護群眾利益、遏制不正之風、腐敗現象的一個很好的舉措?！?/p>

這也說明，集體林權制度改革不僅僅是一次農村林地制度的變革，更是一次利益的重要調整。正如國家林業局局長賈治邦所言：“這次集體林權制度改革，是革林業系統自身的命，另外，也是革基層組織，特別是村鎮組織的命?！?/p>

具體來說，一是林業部門收入受到強烈沖擊?！皟山稹?育林基金和維持簡單再生產費用)從20％減少到10％，對此依賴程度較高的林業部門受到很大沖擊，特別是基層林業部門。此外，林改政策還規定：除按規定標準征收的“兩金”和經物價部門核準的證件工本費、森林資源資產評估和交易服務收費外，其他涉林收費項目一律取消。二是村集體收入缺乏持續性。村集體相對林業部門而言，或許受到的沖擊要小一點，但是也十分明顯。固然有一小部分的村莊在林改之后化解了不少債務，甚至有一定的財力辦一些公益事業，但那主要針對的是村集體經濟本身就很不錯的村莊來講的。林改后，許多地方采取了將林地一賣了之的辦法，這種做法在林改初期或許會有較多收入，但山場賣光之后，有關收入便會枯竭。這種竭澤而漁的傚法，不利于村集體經濟收入的可持續發展。

另外，在林改的一些關鍵環節(如采伐和稅費政策的調整、森林資源流轉、森林資源資產評估、林權抵押貸款等)，缺乏完善的政策和法規作支撐，僅靠地方出臺的一些文件和改革舉措，難以有效推進改革進程。近幾年民營林業發展迅猛，而林業管理基礎性工作卻沒能跟上，導致出現一些管理盲區。

如最近出現較多的“托管造林”問題，到底由哪個部門管，林業部門還是工商部門，缺乏法律依據?，F實的情況，是林業部門只能把好“發證關”，而對于“托管造林”中產生的經濟糾紛、涉及非法集資、合同欺詐等問題，束手無策，因此，迫切需要國家出臺統一的材改指導意見，同時，對《森林法》等有關法律、法規進行修改，以消除林改的制度障礙。

最近出現較多的“托管造林”問題，到底由哪個部門管，林業部門還是工商部門，缺乏法律依據?，F實的情況，是林業部門只能把好“發證關”，而對于“托管造林”中產生的經濟糾紛、涉及非法集資、合同欺詐等問題，束手無策。