國企改革過的是哪條河

吳木鑾

除了越來越多國有企業進入世界500強的名單外，國企復興并沒有對中國的市場競爭環境產生正面影響。2005年開始中國頻繁發生的油荒，事實上呈現了國有經濟如何在政府規章的支持下不斷擴大市場份額，而私營經濟相對萎縮的現象。

在上世紀90年代，學界的共識是中國的國有企業正在衰落，私營經濟逐步增強，中國正在邁向一個以私營經濟為主導的市場經濟。但近兩年，人們開始用全新的視角來審視中國國有企業的地位和業績。2008年英國《金融時報》以chinas champions為題，報道了中國國企復興的故事。文章開頭就說，10年前，中國的國有企業就像埋在地下的定時炸彈一樣，人們擔心它會隨時爆炸，摧毀中國的經濟和未來。但是，10年后的今天，以央企為代表的國企團隊的力量已經令全球的商人望而生畏。

而在財富世界500強企業的排行中，1992年，中國只有2家上榜，2003年是12家，而2008年是26家，他們中絕大部分是國有企業。就不說中國石化和石油這樣的重量型選手，據傳連公眾知名度并不高的上海電氣也正在取代日本三菱和丸紅，成為亞洲最強的火力發電設備提供商，中國船舶工業公司也正在趕超日本和韓國船舶巨頭的霸主地位。

1998年，國有工業企業比私營工業企業總利潤多457.89億元；而在2006年，國有工業企業比私營工業足足多5294.41億元，是1998年的10倍多。反過來，2006年國有工業企業的就業人數比私營企業少了167萬人。因此，論人均利潤，國企遠遠把私企甩在后面。更有意思的是，2007年，150多家央企的利潤加總超過萬億人民幣，而同期我國的財政總收入也只不過區區5萬多億。國企的復興已是不爭的事實。

國企如何改革?

一直以來，對國有企業的改革、中國的轉型等等，有兩派截然不同的觀點。

一派的觀點可以追溯到亞當·斯密，他認為一國應該利用其資源稟賦發展成本最低的產品。林毅夫等人的觀點類似于斯密，他們認為，中國之所以發展國有企業而不是私營企業，是國家發展重工業的需要。但是，在一個資本缺乏、人力相對充足的國度里發展重工業、國有經濟，有不當決策的風險。另外，資源稟賦是一個動態變化的過程。今天的中國是資本豐富還是人力資源豐富，仁者見仁，智者見智。因此，我國事實上不應扶持某個特定的產業，也不該扶持特定的國有企業，而應讓市場去“扶持”資源稟賦比較豐富的產業。

回到國企改革上，許多學者的觀點是與其“抓大放小”，不如去“放大扶小”。世界銀行也持同樣的觀點。他們認為，應該肢解和私有化大型國有企業，否則大型國有企業的壯大可能給中小企業的成長帶來抵制作用。很有意思的是，厲以寧在上世紀80年代的公共辯論中就已經指出，國有企業的經營領域應受到嚴格限制。

但是，另一派學者持完全不同的觀點，他們認為，國家應該有意識地扶持一些有競爭力的企業，這樣才可以提升國家的競爭力。這一派的代表人物是劍橋大學的諾蘭(Peter Nolan)，諾蘭也舉了亞洲國家發展的例子：韓國在二戰后是典型的資本匱乏國，而人力資源相對豐盛一些。但是韓國崛起就是走一條資本密集型產業的道路。韓國政府給一些大型企業集團各種補貼和優惠，特別是極其低廉的信貸，限制外國企業進人韓國市場，從而創造了一些有競爭力的巨型企業。循著第二派的觀點，中國應該繼續扭曲價格信號，特別是信貸市場的價格信號，給目標企業提供低廉的原材料等等。

現實層面，中國實踐的是第二派的思路。1998年，就有官員稱，“只有擁有一些舉足輕重的企業，這個國家在國際經濟領域才有發言權。如美國，他們有通用公司、波音公司等，日本有6個大型企業集團，而韓國有10個大型商業企業集團。而我們下一世紀的經濟地位在某種程度上就靠我國的大型企業集團的競爭力?！?/p>

之所以出現這樣的路徑選擇，一是財稅方面的考慮，當時國有企業收入占政府預算外資金收入比重很大，因此，如果將大型國有企業私有化，可能遭地方政府的抵制。世界銀行的觀點是，上世紀90年代中國的地方政府高度依賴預算外收入。從1988年到1992年，國有企業和主管部門收入這一項始終占預算外總收入的3／4左右。而且，當一個地方的GDP與政府官員的政績幾乎劃上等號以后，企業的去向就不是企業自身的事情。在這種情況下，地方政府缺乏推行大型國企私有化的動力。

二是意識形態上的擔心。當時波蘭的改革路徑特別典型：政策的設計者薩克斯(現為聯合國秘書長潘基文的特別顧問)主張先將大國企私有化，然后再解決中小型企業的問題。但是，私有化大國企可能帶來的國有經濟比重嚴重下降與中國現存意識形態有很強的沖突，因為按照馬克思主義理論，經濟上的主導地位是政治主導地位的基礎。因此，在1997年中國共產黨十五大報告中，江澤民提出，“國有經濟起主導作用，主要體現在控制力上。國有經濟比重減少一些，不會影響我國的社會主義性質。要從戰略上調整國有經濟布局。對關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，國有經濟必須占支配地位。在其它領域，可以通過資產重組和結構調整，以加強重點，提高國有資產的整體質量?！?/p>

“抓大”的推手

許多人可能會發出疑問，為何同為轉型國家，以波蘭為代表的東歐國家的國企今日威風不再，而中國的國有企業卻強大得令世人畏懼。這背后是否有一些關鍵的政策起作用，而這個政策當時的推手是什么?

可以很明確地說，這個政策就是國有企業改革的“抓大放小”。之所以許多學者對中國國有企業改革的前景有些誤判，就在于過分放大了“放小”，而忽略了“抓大”。而誰是將來“抓大”的對象，直到1999年才開始明確。這個標準事實上非常重要和敏感。原因就在于這份名單不僅決定了國企老板的各種政治待遇，還決定了相當長時間內中國國家與大企業關系的走向。這對中國市場經濟改革的走向影響至深。

1999年，江澤民主持召開了五場國有企業的改革座談會，地點在成都、武漢、西安、青島、大連。參會的有國有企業負責人，地方行政長官，多位中共中央常委也與會。在這期間，國務院發展研究中心在陳清泰和吳敬璉的協調下，組成了一個15人的“國有企業改革與發展”的課題組。

當年9月，中共中央專門出臺一份題為《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，這被認為是國有企業改革迄今為止最重要的一份文件。該文件提出，“國有經濟需要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業?！?/p>

這可為今后擴張性解釋“抓大”政策埋下伏筆。對1999年文件的“抓大”標準，錢穎一和吳敬璉認為是政治妥協的結果。他們認

為，最有爭議的地方在于將“支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業”列入名單，這可為后來決策者提供一個借口延緩私有化的改革。

最新一份關于“抓大”標準的文件出現于2006年12月。當時，國務院辦公廳轉發國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組指導意見的通知》(國辦發[2006]97號)。海外一些學者稱這份文件為21世紀中國國企改革路徑圖。之后，國資委主任李榮融對文件有很詳細的解釋。對于關系國家安全和國民經濟命脈的關鍵領域(軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、航空運輸、航運)，國有經濟在這一領域要保持絕對控制力。對基礎性和支柱產業領域(裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設計、科技)等，國有經濟將對其中的重要骨干企業保持較強控制力。而對于商貿流通、投資、醫藥、建材、農業、地質勘察等行業，國有經濟要保持必要影響力。

有油的油荒

政策有了，入隊的標準也解決了，但是接下去的影響是什么?除了越來越多國有企業進入世界500強的名單外，是否國企復興會對中國的市場競爭環境產生正面影響?有人認為，中央企業的財富，大部分也補充了國庫，提高了國家支持不發達地區的能力。同時，國有企業做強后可能會服務于私營經濟，最終實現共贏的局面。筆者的答案是，至少從局部來看，是不會的。

2005年開始中國頻繁發生油荒就是明證。在油荒的背后事實上呈現了國有經濟如何在政府規章的支持下不斷擴大市場份額，而私營經濟相對萎縮的現象。

根據人世的協議，2004年12月11日、2006年12月11日，成品油零售市場和批發市場分別對外開放。許多人的假定是，外資和私營企業所占的份額將逐步增大，但事實是反著來的。成品油批發市場的門是敞開的，但是門檻太高。私營企業要獲得成品油批發資格非常之難。因此，私營加油站油源要依賴于國有成品油批發企業的供應。

吊詭的是，國有石油巨頭自己也擁有成品油零售企業，他們與私營成品油零售企業形成競爭關系。在激勵和處罰措施缺位的情況下，國有石油巨頭是沒有動力提供油源給私營企業的，這種情形在油荒期間自然惡化。因此，從1998年到2006年，國有企業，而不是外資和私營企業，在成品油批發和零售中的比重急速上升。

油荒期間，私營加油站往往無油可供，而中國石化、中國石油全資的加油站油源大多還能得到保證。在油荒比較嚴重的2007年，國家發改委發出《關于做好成品油市場供應加強價格管理的通知》，文件很明確地要求兩大石油公司對系統內外成品油經營企業要一視同仁，不得對系統外企業停供、限供成品油，所有成品油經營企業特別是零售企業不得囤積惜售。同時，要求煉油企業合理安排檢修時間(在油荒期間煉油企業以檢修為名停產、減少市場供應)，增加市場供應。但是，事實上，之后油荒仍然持續。上述《金融時報》也調侃到，當國際油價上漲時，石油巨頭就以常規檢修為名停產，而一些小的煉油廠也跟風，這樣油荒就會加劇。最后留給政府的可選擇項只有一個：漲價。

在國有石油企業市場份額節節上升的同時，私營成品油零售企業也做了一些抗爭行為。他們組建了若干協會。第一，向國家領導人寫信要求改善私營成品油企業的處境。2004、2005、2007年，他們分別向國務院總理和副總理寫信。第二，向全國政協委員投訴，要求他們通過全國政協會議施壓。在2007年的全國政協會議上，國務院參事任玉嶺等提交了一份題為《關于解救石油流通領域民營企業生存危機的建議》的提案。提案建議，要在每年石油成品零售總量中，拿出固定份額交給私營成品油批發和零售企業進行經營，防止私營企業無油可供，使其走出困境。但這個建議立即被國有油企擋了回去。

按照國資委主任李榮融的解釋，石油是屬于國有資本應保持獨資或絕對控股的領域，盡管他也認為石化下游產品經營可以引入非公經濟和外資。問題是，如果成品油生產和批發仍然由國有資本控制，私營的成品油零售企業的經營就會受制于國有企業。因此，現行扶持國有大企業的政策沒調整，在可見的未來，油荒或者類似油荒的事情可能還會繼續，私營企業的市場環境仍難好轉。

中國過的是哪條河?

從國企復興這個單一維度來看，確實是有更多中國巨無霸出現在國際經濟領域的角斗場。但是，如果多個維度來看，私營企業、國有企業、外資企業、民眾等等放在一起，得出的結論可能又是不一樣。比較感性地看，許多人跟國有大企業打交道都是滿肚子的氣。國有大型航空公司的誤點早成家常便飯，通信企業新收費層出不窮。從成品油零售市場的案例來看，不僅私營企業的市場份額和利潤在下降，民眾的生活也受影響。

一些學者也認為，經濟增長的收益大多進了國有企業，而進入普通百姓的口袋還少了一些。另外，就如油荒事例所表明的，國企巨頭的力量已開始可以影響政府內部的決策?！白ゴ蟆钡倪^程中，事實上出現了國企“綁架”政府的現象。顯然，中國現在形成的市場經濟并不是自由市場經濟，也不是韓國式的強調國家干預、以私有企業為主的國家資本主義，而是強調國家干預、以國有企業為主的中國式“市場經濟”，這條路徑的選擇對中國的未來影響深遠。

更為遺憾的是，政府與企業保持適當的距離在改革30年中沒有得到解決，反而是隨著“抓大”政策實施而惡化。經濟史學家諾思等堅定地認為，一個重干預、政企不分的政府不利于市場經濟的發展，政企恰當的關系是18、19世紀西方國家經濟興起的重要因素。在免于政府的干預之后，企業可以充分地接受市場的信號，不斷自我壯大。企業的壯大最終也貢獻于整個社會：產品更加便宜，質量更好，而員工福利更好，社會更加穩定。而科爾奈等也曾認為，東歐國家及前蘇聯的經濟發展的弱點就是，政府官員過度干預企業，政治精英取代商業巨子、政企不分是這些經濟體最終垮臺的原因之一。因此，中國原地踏步的政企關系是到了該反思的時候了。

諾思還認為，一國的興衰取決于統治者如何滿足兩個可能互相沖突的目標：統治者利益最大化，降低交易成本以使整個社會的總產出最大。國企“抓大”表面上看僅是國企改革的一種戰術性考慮，背后卻體現了當上述兩個目標沖突時的戰略性抉擇。也許，一國的興衰、重大政策的成敗，也就只在這一念之間。