談公共危機治理中非營利組織和政府的合作

甘先明 鐵腳拉樂

摘要要實現更好的公共危機治理,市場、政府、非盈利組織三者都是必不可少的。必須將三者的作用聯合起來,加強非營利組織在危機治理中的參與才能更好地實現公共危機治理的目標。

關鍵詞非營利組織危機治理政府

中圖分類號:D63文獻標識碼:A

1 公共危機治理中非營利組織和政府合作的現狀及問題

(1)在公共危機的預測預防中,非營利組織缺乏與政府的溝通,沒有平等的機會參與政策選擇。面對公共危機,非營利組織想要發揮作用就必需政府提供必要的政策環境和一定程度上人財物的支持。由于非盈利組織一直處于政府的管理之下,缺乏足夠的參與政策選擇的機會,造成許多政策無法保證非營利組織的作用在危機治理中的發揮,甚至限制了非營利組織的作用。較高的“準入制度”就限制了很多距離公共危機事發地點較近的基層民眾自發組織的非營利組織的成立,以致發揮不到應有的作用。而這些組織地處公共危機的發生地點,對危機的實際情況有更加切實的了解,能對危機治理產生很實際的積極影響。

(2)在公共危機的控制和處理中,非營利組織很大程度上依賴政府,缺乏獨立性。非營利組織對政府的依賴主要體現在資金來源方面依賴政府部門。我國的非營利組織的資金來源主要依靠政府的撥款和補貼,社會捐贈和自己的營業收入很少。在應對公共危機的時候,往往需要更多的資金投入,導致非營利組織對政府的依賴更加嚴重。有的非營利組織甚至因為得不到政府的撥款或者補貼而無法正常運轉。

(3)在公共危機治理的整個過程中,政府對非營利組織的雙重管制政策,限制了其在公共危機治理中作用的發揮。雙重管理體制,始于1989年國務院頒布《社會團體登記管理條例》并在1998年修改后的《社會團體登記管理條例》和新頒布的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》中得到強化。對這一體制更為準確的描述應該是“歸口登記,雙重負責,分級管理”。根據《社會團體登記管理條例》第3條的規定:“成立社會團體,應當經其業務主管單位審查同意,并依照本條例的規定進行登記?！边@就要求要合法登記的社團,必須首先找到一個業務主管部門。該業務主管部門也一定要是一個官方組織。只有當業務主管部門同意后,才能獲得合法身份。在成為非營利組織的業務主管部門后,該官方組織可以申請不再做業務主管部門。而要是該非營利組織再也找不到一個官方組織作為自己的業務主管部門,也只能被撤銷。

2 在公共危機治理中建立非營利組織與政府“合作伙伴”關系的路徑選擇

(1)采取多方面措施鼓勵非營利組織增強公共危機治理中的獨立性。非營利組織參與公共危機管理在一定程度上減輕了政府的負擔。因此,政府應該在政策上,尤其是稅收上對非營利組織給予扶持和幫助,以鼓勵企業和個人捐贈,增減非營利組織的資金來源,從而減少對政府部門的依賴。一個非常重要的方面就是要完善法律法規,制定為企業和個人捐贈減免稅的政策。另一個重要方面是加強對非營利組織的人力資源管理監督,實行對領導者的考核制度,防止不勝任的領導者誤導非營利組織的行動方向,從而保證非營利組織在人事任免上的獨立性,減少政府部門對非營利組織的控制。

(2)完善公共危機管理中政府與非營利組織的溝通協調機制,建立與政府之間廣泛的合作伙伴關系。政府部門在危機治理中起著十分重要的領導指揮作用,而非營利組織應根據政府部門的要求,協助其安排開展相關治理活動。在危機治理的整個預測、預防、控制、處理過程中,建立非營利組織與政府的協調機制,一方面可以有助于解決非營利組織資源不足的難題,有利于讓非營利組織在公共危機治理中獲得更多的參與決策的機會。另一方面有利于政府更加及時獲得基層信息,更快得做出反應。分布范圍廣泛的非營利組織比較接近基層,不但能在最短的時間內獲得關于危機發生的信息,而且能更好的了解民眾在危機后的需求,從而向政府傳達民眾的需求,以達到更好危機治理效果。

(3)改革政府對非營利組織的管理體制,創新“準入制度”,為非營利組織提供個更好的發展環境。對非營利組織實行雙重管理給其發張造成了嚴重影響,這樣的管理體制也不符合當前“小政府,大社會”的目標模式。應該把雙重管理改為一個部門集中統一管理,取消業務主管的有關規定,并簡化非營利組織的合法登記程序,這樣就給了更多非營利組織獲得合法地位的權利,也讓更多的非營利組織擁有在公共個危機治理中與政府成為“合作伙伴”的機會。在準入制度方面,應該放低準入門檻,區別對待不同時間的不同非營利組織。在某些十分危急的時候,根據需要,可以允許成立臨時的非營利組織,降低在合法資金和人員數量上的標準,給予其合法地位,讓他們在公共危機治理最需要的時候發揮作用。在危機治理進入平和時期的時候則取消。這樣既能發揮非營利組織的作用,也不會增加政府們的管理很財政壓力,走“長期合作”與“臨時合作”相結合的公共危機治理道路。