財政審計的發展趨勢與戰略構想

陜西省審計學會課題組

一、財政審計存在的問題分析

1財政審計的獨立性較弱。突出表現：監督者與被監督者同時隸屬于政府部門，具有濃厚的內部審計色彩，獨立性立場難以很好維持。當審計出來的問題影響到本級政府或其所管轄部門的利益或聲譽時，難免會出現以權壓審、干預審計機關獨立執法的現象，審計執法障礙和阻力較大，不能完全到位。

2法制不夠健全。一是規范審計工作的相關法律法規不健全。我國《審計法》等相關法律法規多側重于程序法范疇，對審計的具體工作行為進行了明確規定，但就行政執法內容等方面的規定不完善。二是審計依據性法規不完善。在實施審計過程中，往往由于相應的法規不完善、不明確，造成審計定性和處理處罰依據模棱兩可，給審計工作帶來一定的困難，在某種程度上，削弱了財政預算審計的控制力和執行力。

3執行規程的匱乏。我國目前的審計準則主要體現在《審計法》、《中國審計規范》和《國家審計基本準則》上，與國際準則進行比較，還存在以下問題：一是體系不完整，僅有審計人員資格和審計操作總體要求方面的規范，缺乏審計方法和審計程序等具體審計規范，整體操作性不足，無法涵蓋審計全程；二是有些審計規范的內容，與國內外審計的一般審計準則相比仍不完善，在一定程度上缺乏可操作性；三是對國家審計的執業要求缺乏具體的衡量標準，不利于明確審計人員的責任，加強審計質量控制、減少審計風險?？傊?，我國的財政預算執行審計的規范性法律制度和規程滯后，圍繞建立公共財政為中心的改革措施，政府和審計機關并未出臺和制定與之相適應、相配套的審計監督辦法，制約著財政審計的深入發展。

4難以擺脫傳統思維定勢。近年來，財政審計還沒有完全跟上財政改革的步伐，缺乏整體意識、全局意識和服務意識，審計工作仍然側重于真實性、合法性審計，效率、效益審計的理念尚未貫穿到審計的全過程。有的審計重點還沒有及時轉移到以支出審計為主上來，支出審計的深度和廣度還需要進一步加強：有的只關注執行結果的真實、合法性，忽視執行過程中預算編制及調整的科學合理性、資金撥付的及時安全性，使用管理的效率效果性；效益審計工作范圍小、層次低、無法體現出效益審計的成果；審計人員缺乏宏觀意識，不善于、也不習慣從微觀的審計中去發現那些具有共性、帶有傾向性的問題，并通過剖析和提煉，從政策、制度、體制上進行反映，而是習慣于就事論事，滿足于對個性問題的揭露和查處。

5監督范圍的局限。從理論上講，地方財政預算執行審計應當包括本級財政的全部收入和支出兩大方面。但在實際操作中，往往收入方面的資料不全面，主要是地方財政收入中有一塊增值稅25％部分的收入審計不能涉及。因為增值稅的征管由國稅部門負責，而地方審計機關不能對同級國稅機關進行審計，國稅的征收入庫、減免退庫以及提退代征手續費等情況，審計無法核實，成為同級審的審計盲區。這一矛盾，使地方財政預算執行審計出現審計資料不全面和審計結果不完整的問題。

6府與財政行為邊界的模糊?！胺衷畛燥垺钡呢斦w制形成了一級政府一級財政，各級預算由本級政府組織執行，具體工作由本級財政部門負責的局面。它的優點是強化了地方組織財政收支和調動地方自主理財的積極性，但也造成地方政府對地方財政收支的深度介入，由于財政部門的行為大多受益于政府，因而審計機關對本級財政的審計實質就是審計地方政府，審計實踐中政府行為和財政行為的邊界難以確認，審計的獨立監督無法落實。審計執行與處理必然弱化。

7信息披露的走樣。按照審計程序要求，財政同級審所形成的報告，一般要尊重財稅部門的意見，還要經同級政府行政首長認可，以致于一些地方出現報政府的審計結果報告與向人大做的審計工作報告“兩張皮”的現象。在審計實踐中，財政審計信息披露的程序和質量、數量，往往也由不得審計機關。因為同級審中發現地方財政行為不規范或違紀問題，往往與本級政府的財政意志、政府行為、地方利益有關。

8知識和技術儲備的不足。財政審計對審計人員的素質和能力的內在要求高，而當前基層審計機關審計人員少與審計任務重的矛盾比較突出，審計人員的知識儲備明顯不足，難以滿足財政審計的需要。政府審計部門的審計方式方法和技術手段的陳舊及局限，影響了財政審計質量的提高。

二、財政審計的發展趨勢

1“公共財政”呼喚“公共審計”。公共財政目標的建立和公共財政的改革規則的明確并不意味著必然會產出良好的結果，其原因既有客觀上的局限性，也有來自信息不對稱、利益誘惑和利益沖突。保證公共財政目標的實現和對改革規則的遵循就成為當務之急。作為永恒主題的財政審計在此階段就會以公共審計的身份走向前臺。其理由，一是財政審計的客體財政資金來源于納稅人，即來源于社會公眾，具有明顯的公眾性。隨著公共財政的建立，財政資金的很大一部分資金是用于公共事業，受惠的是社會大眾，更具有公共性。二是財政審計的主體政府審計既對政府負責，也對公眾負責，財政審計更加關心民生、關心社會公眾關注的熱點問題。民本主義的元素越來越融入財政審計理念之中。三是從審計結果的轉化利用看，將來的審計報告不僅是審計機關的內部報告，而且要面對社會公眾。

2“陽光財政”打造“陽光審計”。黨的十七大報告中指出：“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行?！∪M織法制和程序規則。保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力?！弊鳛樾惺箤徲嫳O督權力的國家審計機關，怎樣提高審計透明度，讓權力在陽光下運行，努力建設行為規范、公正透明、勤政高效、清正廉潔、人民滿意的審計機關，這是國家審計面臨的一個新課題?！瓣柟庳斦奔簇斦邎绦?、財政管理活動、資金支出等的公開透明化?！瓣柟庳斦钡母母锱c實施，進一步推進了審計公開機制的建立和完善。

3“綠色財政”期待“綠色審計”?？沙掷m發展是全球普遍面臨的問題，我國政府已簽訂了“京都約定書”，并以負責任的態度承諾自己在可持續發展上所承擔的義務。承擔這一義務的財政內涵是“將環境因素納入稅制體系的一種租稅設計，在確認并消除現存具有扭曲性并可能對環境造成負面影響的直接稅、間接稅及補貼的前提下，提升現存租稅對環境的友好性、或對污染產品課征新的生態稅，以強化綠色稅收體系”，也稱“綠色財政”。隨著綠色財政改革的深入發展，“綠色審計”將應運而生。綠色審計是針對全球自然資源短缺、生態環境污染嚴重的現狀，傳統的微觀會計核算和宏觀國民經濟核算均未將生態平衡和資源環保納入核算而出現的會計核算虛假等問題，而進行的綠色核算公允性、真實性、合法性的認證和監督，其審計范圍將涵蓋環境政策法規執行審計；環保資金籌集、管理和使用審計；環保資金績效審計；環保投資項目和建設項目審計等。

4“民生財政”強調“民本審計”?！懊裆斦睂?/p>

質上就是財政政策、財政支出傾斜于民眾利益和民生建設，客觀上要求財政審計關注人民群眾福祉，關注公眾利益，強化“民本審計”。具體將主要體現在以下方面：社會保障的審計應當在促進和諧社會建設過程中有為有位；涉農和環保資源的審計；公共財政支出和公共投資建設的審計；勞動就業的審計等。

5“績效財政”要求“績效審計”。預算編制制度改革的方向是建立科學的支出標準和預算定額，并以此為基礎編制部門預算。預算編制制度的改革是我國財政管理制度的一項根本性變革，它在規范政府、財政和部門行為的同時，必將使預算的法制性、約束性大大增強。與這種變化情況相適應，財政審計將會把重要的精力放在預算編制的合理性及有效性上來，從公平、公正、合理的角度，關注預算管理中的問題，關注支出標準和預算定額的制定是否科學，各項支出是否建立了完整的評估機制等。

三、財政審計的戰略構想

1更加關注安全性。政府審計是社會經濟運行的“免疫系統”，具有保護、防御、抵制等功能。政府審計的重要職責之一就是維護國家經濟安全，主要包括財政安全、金融安全、國有資產安全、民生安全、農業資源與生態環境安全和信息安全等。財政安全處于經濟安全的首位。而財政審計的首要任務就是要維護國家財政安全，強化財政管理，規范財政行為。

2更加注重公共性。圍繞公共財政的公共性，促進財政支出結構的優化。隨著社會主義市場經濟的發展，財政資金在投向上要逐步退出競爭性領域，主要用于滿足社會公共需要。因此，財政審計要加強對文化教育、醫療衛生、社會保障、基礎科學研究、公共安全、基礎公共設施等資金的審計，優化財政支出結構，提高財政資金的使用效益。同時，要關注財稅政策的有效性。

3更加注重公平性。公共財政的公平性是由公民的平等性決定的。由于地區間財力的不均衡造成了不同行政區域內的個人享有的公共服務水平高低不一。財政審計要圍繞公共財政的公平性，促進建立規范透明的財政轉移支付制度，推進基本公共服務均等化。要加強對財政轉移支付的審計力度，重點關注轉移支付中存在的問題，促進財政轉移支付結構的合理，實現不同區域的公民在醫療、基礎教育、社會保障，基礎公共設施建設等方面、享有均等化的水平。

4更加注重公開性。公共財政是“陽光財政”，取之于民，用之于民，公眾擁有知情權和監督權。要圍繞公共財政的公開性，促進預算的透明度。要進一步完善審計公告制度，有效發揮社會輿論監督作用。

5更加注重宏觀性。財政預算安排反映了政府行政活動的目的、方向、重點和范圍，是政府實施宏觀調控的重要手段。財政預算執行是完成預算安排的全過程，同時也是政府實施宏觀調控的平臺。預算執行本身的這種宏觀性，決定了財政審計必須要在高層次的經濟監督上發揮作用。

6更加注重民本性。財政審計要以人民群眾的利益為根本，把維護人民群眾的根本利益作為工作的著眼點和歸宿。適應構建和諧社會的要求，財政資金需要更多地投向公共服務領域，滿足人們的公共產品需求，促進人的全面發展。投入到教育、衛生、社會保障、環境保護、就業、住房補貼等方面的資金，與人民群眾的根本利益有著千絲萬縷的聯系，其預算執行的好壞，對人民群眾利益的實現有著極大地影響。要選擇那些關系人民群眾切身利益的支出項目，作為財政審計的重點，嚴格按照預算確定的用途、標準、時限、目的等，檢查預算單位資金使用的真實性、合法性和效益性。

7更加注重效益性?，F代公共行政管理把關注責任、關注績效放在突出位置，加快建立行政問責制度、建立健全政府績效評價制度，已經越來越成為各級政府首長的關注焦點和工作要求。隨著財政職能的轉變和收入的增長，今后財政資金主要是滿足社會公共產品(服務)、重點產業(領域)和社會保障的需要，這樣社會公眾就會更加關注財政資金的安全性和有效性，也就迫切需要對財政資金投向的正確性、使用的效益性和管理規范性進行審計監督與評價，因此，財政審計更應關注資金是否用在政府應當投資的領域，及其資金用得是否“物有所值”。

8更加注重科技性。財政審計要積極適應信息化建設的需要，進一步加大運用信息技術的力度，為提高財政審計的質量和效率提供有力的技術支持。在我國各行各業信息化建設不斷取得豐碩成果的情況下，預算執行數據電算化已經成為現實，財政財務會計核算軟件日趨成熟。預算執行電子數據和電子文檔的出現，徹底改變了傳統條件下財政審計面對的預算執行信息載體，進而對財政審計的模式提出了嚴峻挑戰。與此同時，預算執行電子數據的出現，也為我們進行大量數據的查詢、采集、整理、分析、對比提供了極大的便利，為審計人員分析財政收支結構、比重、趨勢等提供了有力的手段。

9更加注重風險性。財政審計要把觸角更多地伸向財政的風險領域、風險環節。隨著社會經濟的發展，財政收入的“蛋糕”越做越大，財政支出也會相應地增長。在一級預算單位財政收支行為得到基本規范的情況下，違法違紀現象有向所屬二、三級單位轉移的傾向。注重風險性，要求運用現代風險導向審計理論，根據掌握的預算管理信息，認真分析哪些領域、哪些環節是風險管理的重點，并在審計方案中加以明確。在審計過程中要圍繞財政風險點，順著資金的流向，向重點環節深查到底。