日本存款保險法律制度的實踐及其評價

黃 韜

內容提要：自1971年通過《存款保險法》確立了存款保險法律制度以來，日本存款保險公司的活動經歷了三個階段，即實際上休眠的階段、從紙面走向實踐的階段以及支持金融穩定的階段，并隨著日本金融自由化的改革而不斷強化其職能。中國的金融市場有著與日本類似的發展方向和改革路徑，因此日本在存款保險法律制度實施過程中的經驗和教訓值得研究和借鑒。

關鍵詞：存款保險法律制度存款保險公司金融穩定金融安全網

存款保險制度，是一種分擔金融風險的制度安排機制。它的主要內容是：在某一國家或地區的政府主導下建立一個存款保險機構，并規定(通常是強制要求)以符合條件的各類存款性金融機構(主要是吸收公眾存款的商業銀行)作為投保人，投保人按其持有的存款數額、依照法定的保險費率向該存款保險機構繳納保險費用于建立存款保險基金；當投保的金融機構發生經營危機或面臨破產時，存款保險機構憑借這一保險基金向其提供財務救助或直接向存款人全額或者限額償付存款，以保護存款人利益，防止出現“擠兌”現象，盡可能阻斷風險傳播的路徑，從而實現降低金融市場系統性風險、穩定金融秩序的目標。

一般認為，存款保險制度和中央銀行的最后貸款人制度以及金融監管當局對商業銀行的審慎監管制度等一道，共同構筑了一個國家或地區的金融安全網。從金融監管機構的角度來看，建立存款保險制度是在歷經金融危機和銀行遭遇“擠兌”后的一種政策選擇。自1933年美國通過立法建立全國性存款保險制度以來，世界上許多國家和地區紛紛開始設計并建立自己的存款保險制度。根據國際存款保險協會(IADI)的統計，截至2006年10月，全球已經有95個經濟體明確規定了存款保險制度，另有包括中國在內的23個國家正在研究、計劃或準備實施這一制度。需要說明的是，存款保險制度和存款保險法律制度并不是完全等同的概念。在現實中，不少國家或地區存在著事實上的存款保險制度，即隱性的存款保險制度，卻沒有系統的成文法律支持，中國即是如此，而另一些國家則是在法律上正式確立了存款保險制度，如1933年后的美國和1971年后的日本。

從20世紀70年代起，日本的金融體制開始從國家高度管制和干預的“護送船隊”模式向“自由、公正、國際化”的現代金融模式的轉變。在這個過程中，日本的存款保險法律制度得到了不斷修訂和完善，相關的實踐活動也為其他國家的金融理論研究者和實務工作者提供了豐富的經驗和教訓。本文試圖回溯日本存款保險法律制度的沿革，并剖析評價其中的成就和不足，以更好地預見中國在金融市場轉型過程中建設存款保險法律制度可能面臨的問題以及相應的對策方案。

一日本存款保險法律制度的建立

在日本，關于建立存款保險法律制度的最初意識和動議，可以追溯至1926年部分眾議院議員向大藏省銀行局局長提出的建議，但因金融監管當局反對建立強制性的存款保險制度而沒能實現。進入20世紀50年代，日本發生了多次銀行危機，建立存款保險法律制度再度被提上了議事日程，但最終也不了了之。直到1971年，日本大藏省才出臺《存款保險法》，并提交國會獲得批準。同年7月1日，日本存款保險公司(DICJ)成立，初始資本金為4.5億日元，日本政府、日本銀行和民間金融機構各出資三分之一。至此，日本又對存款保險法律制度正式確立。

之后的30余年時間里，日本又對存款保險法律制度進行了較大幅度的改革。日本國會在1974年、1982年、1986年、1996年、1998年、2001年、2002年、2003年、2005年以及2006年共計十次對《存款保險法》進行修訂，以適應日本金融業發展和金融體制改革的需要。特別是1986年、1998年和2001年的三次修訂，對《存款保險法》的內容進行了較大幅度的調整，日本的存款保險法律制度發生了較大規模的變動，也影響了其具體實踐。大致來說，近40年來日本存款保險法律制度的變遷可以分為三個階段。

二第一階段(1971－1990年)：處于休眠狀態的存款保險法律制度

在這一階段，日本的《存款保險法》經歷了三次修訂，存款保險的限額和保險費率都有所提高。DICJ成立之初，按照《存款保險法》的規定，存款保險額度的上限為100萬日元，存款保險費率為0.006％。1974年，存款保險的上限額被提高到300萬日元，1986年更增至1000萬日元；存款保險費率也先后在1982年和1986年被調升為0.008％和0.012％。

此外，1986年對《存款保險法》進行的修訂，還引入了兩項重要的制度。一是引入“暫時支付制度”，即在金融機構破產后、存款保險正式賠付之前，DICJ需要先向每一存款人支付上限為20萬日元的保險存款，以維持破產金融機構存款人的日常生活開支。二是增加“資金援助方式”，適用于破產金融機構向救濟金融機構轉讓業務，目的是使破產金融機構的經營活動得以繼續維持，以便更好地避免存款人擠兌，最大限度地減少處理破產金融機構的費用支出、減少破產金融機構的損失及其產生的社會負面影響。

盡管法律文本的框架已經建立并不斷調整完善，但這一階段的日本存款保險法律制度可以說只是處于備而不用的休眠狀態，DICJ并沒有成為金融業監管以及危機銀行處理過程中的主要角色。有數據表明，1971年DICJ成立之初，其全部工作人員只有12人，此后20年也從未超過20人。而且在這一時期，《存款保險法》的相關規定也都只是停留在紙面上，幾乎沒有發生任何現實操作。在此時的日本金融機制運營中，當金融監管當局面臨危機銀行需要處理時，還是以由有實力的大型金融機構接收并進行救助這種形式為主。也就是說，當金融機構破產時所能夠獲得的存款保險，雖然按照《存款保險法》的規定是一種限額范圍內的保護，但在現實中存款人無需承擔任何因銀行經營失敗所帶來的風險。

之所以造成這種現象，大致有如下三方面的原因。

第一，這一階段日本經濟的發展態勢依然良好。雖然經歷了石油危機，經濟高速增長不復存在，但作為世界第二大經濟強國，日本依然維持著優于其他西方國家的經濟增長。這種優越的宏觀環境，對于日本金融機構的持續經營和快速發展是十分有利的。

第二，日本政府對金融業實施了諸多的管制，以降低行業的競爭程度。例如，日本政府對金融業采取嚴格的準入限制、控制銀行網點的數量、實施利率管制、對金融服務市場進行切割和細分、保持外匯管制等措施，這種來自政府的反競爭干預使各家銀行能夠比較容易地獲得穩定的收益。

上述兩點說明，在這一時期的日本，金融機構出現危機的外部環境并不存在，存款保險法律制度存在的必要性不大。

第三，即使出現銀行面臨危機的情況，戰后傳統的“護送船隊”金融模式也要求日本政府予以援助和支持。也就是說，如果金融機構出現經營危機的話，其他經營狀況良好的金融機構出于相互利益關系的考慮或是執行來自政府方面的規制要求，將對危機機構進行接管或兼并以

實現救濟。在這種情況下，存款人的利益可以得到完全和優先的保障根本無需動用存款保險機制。

三第二階段(1991－2000年)：從紙面走向實踐的存款保險法律制度

20世紀80年代末90年代初，日本經濟泡沫破滅，長期受政府“呵護”的日本金融業所隱藏的種種問題隨之浮出水面。過度投資不動產、非法經營行為頻繁、不良債權比重不斷攀高等問題的暴露，嚴重動搖了日本國民對銀行業的信心，日本政府的“護送船隊”策略也開始逐步瓦解。隨著日本各家銀行收益的普遍下滑，以往通過大藏省“撮合”銀行之間合并以解決危機銀行經營困境的方式面臨著失效的窘境。

1991年底，東邦相互銀行陷入經營危機，按照傳統將由伊予銀行出面對其進行合并以實施救助，但是在實際操作時，伊予銀行表示無力消化東邦相互銀行的巨額不良債權。為此，DICJ在1992年7月為伊予銀行提供了80億日元的低息貸款，以保證其對東邦相互銀行進行兼并、實施破產處理。這是自1971年《存款保險法》生效以來DICJ第一次進行實際運作，宣告了日本的存款保險法律制度開始從紙面走向實踐。從此，在一系列救助危機銀行的過程中，DICJ開始通過撥款贈予、收購資產、貸款、承擔債務等方式來提供財務救助，發揮經常性作用。

在日本，整個20世紀90年代被稱為“失去的十年”。在這期間，金融機構的“不倒”神話破滅，1995年兵庫銀行和木津信用社的破產則宣告“護送船隊”模式下，通過大藏省利用合并方式來救助危機銀行的做法成為歷史，日本金融監管機構的工作重心開始轉向破產機構的事后處理。這就對存款保險法律制度在構筑日本金融業事后保障體系方面的作用提出了全新的要求。因此，存款保險制度相關法律的修訂和完善在這一階段顯得十分頻繁。

1996年，為配合“金融大爆炸”改革，日本從6月29日開始實施為期五年的全額存款保險制度，不再對保險賠付額度設立上限，同時調高存款保險費率，設置一般保險費率和特別保險費率，合計征收0.084％的保險費用，為原來費率的七倍。

1998年，日本再度修改《存款保險法》，強化DICJ的職能，包括：授權DICJ可向銀行注入公共資金或者購買其不良債權；授權DICJ可進行融資，并給予政府擔保；在DICJ下設立專門處置和經營不良債權的“債權整理回收機構”(RCC)以及接管問題銀行的“過渡銀行”(BBJ)；授權DICJ經過運營委員會的同意可購買銀行的優先股；授權DICJ可對破產金融機構的高層管理人員追究刑事責任和民事責任，等等。

2000年5月修訂后的《存款保險法》，更將受保險的存款范圍擴展到了記名銀行債券、公共基金存款、依照特別法成立的公司存款等領域，存款保險法律制度的營運范圍進一步擴大。

總之，雖然這一階段的日本存款保險法律制度有了很大的發展，但是其演進及實踐都帶有明顯的危機應對色彩，許多措施都帶有臨時性質，如實施全額保險、設置特別費率等。人們對這一階段日本存款保險制度的法律制定和實施狀況的評價可謂見仁見智，還需要從金融業的長遠發展來考量和評估。

四第三階段(2001年以后)：支持金融穩定恢復的存款保險法律制度

進入21世紀，經過日本政府和國民的不懈努力，日本泡沫經濟崩潰的負面影響在一定程度上得到了初步控制，銀行倒閉風潮也不那么猛烈了。與之相對應，日本存款保險法律制度開始逐步由危機應對模式向常態發展模式的方向調整。

在這一階段，日本的《存款保險法》不斷經歷著條文內容的修改。2001年4月修改的主要內容包括：要求金融機構維護存款人數據、提升數據處理能力，以便出現破產危機時能夠迅速地向DICJ提供相關數據，從而避免因個別金融機構的風險導致市場信心的喪失進而蔓延為系統性風險；制定破產金融機構業務全部或者部分轉讓及保護債權人利益的相關程序；授權首相可以指定DICJ為破產金融機構的財務管理人；擴大DICJ的財務救助范圍等。

存款保險費率的相關規定也進行了一系列的調整。2002年取消了特別保險費率，一般保險費率則按照特別存款和其他存款兩大類別分別征收，其中特別存款的保險費率是0.094％，其他存款的保險費率為0.08％。2003年又改為保險費率按照結算存款和一般存款兩大類別征收，前者的費率是0.09％，后者的費率是0.08％。2005年則將結算存款的保險費率調升為0.115％，而一般存款的保險費率也增至0.083％。到了2006年，法律規定的調整方向發生了改變，保險費率開始有所下調，其中結算存款的保險費率降為0.11％，而一般存款的保險費率則調回至0.08％。

可以認為，順應日本經濟社會的發展，日本的存款保險法律制度正在向常態發展模式演進。但是，由于日本金融體制本身存在著一系列深層次的矛盾，而存款保險制度本身又關乎金融市場的穩定，因此這種深刻調整勢必經歷一個漸進的過程，甚至出現反復的情況。

以全額保險計劃為例。1996年開始實施的全額保險計劃本來是一項臨時性的安排，原先規劃的有效期是五年，也就是說2001年到期。但是，日本政府在2000年5月卻決定將這一措施再延長一年。之后，日本政府又出臺新政策，規定從2002年4月起對特定存款(包括普通存款、活期存款等流動性存款)仍實施全額保護，直至2005年3月。對結算專用存款(無利息、及時可支付、用于支付與結算服務)則實施永久性全額保護。2005年4月，隨著特定存款的全額保護過渡期結束，日本的存款保險制度基本上實現了從全額保險向限額保險的轉換，也標志著為應對危機而在特定階段適用的存款保險法律制度成為歷史。

時至今日，日本的存款保險法律制度仍未完全定型。但可以預見的是，日本的金融自由化和國際化趨勢將繼續下去，因此日本存款保險法律制度的發展和完善還有很大空間，當然也有很多不確定性。

五日本存款保險法律制度運行狀況的總體評價

1971年至今，日本的存款保險法律制度經歷了近40年的發展歷程，其中既有純文本演變而無實際操作的階段，也有應對危機闊步前進的階段，既有不斷調整和完善的積極色彩，也有不斷反復的消極因素。在此不一一論述，僅對其運行狀況進行一個總體評價。

(一)日本的存款保險法律制度發揮的作用在不斷擴大

在1971年《存款保險法》生效以后的很長一段時期內，受“護送船隊”金融模式的“呵護”以及“銀行不倒”心態的影響，DICJ在構筑日本金融安全網方面并沒有真正發揮其降低金融業風險的功能，也無從體現其協助實施銀行監管、進行破產救助等職能?？梢哉f，在很長的時期內，日本民眾對銀行等金融機構的信心，不是建立在存款保險制度基礎之上，而依然取決于大藏省的行動，金融體系安全依舊系于大藏省一身。

追根溯源，在經濟高速發展階段，日本政府運用行政手段為金融機構編織了一張寬泛的安全網，試圖從金融機構的外觀上維持其穩定性，

其主要手段就是大藏省指示擁有強大實力的大銀行對陷入經營困境的中小銀行予以救助或者吸收合并。最典型的案例就是1986年住友銀行對和平相互銀行的合并。在當時大藏省通過“店鋪行政”限制銀行競爭、銀行設置分支機構受到極其嚴格控制的情況下，救助其他銀行是住友銀行實現規模擴張的唯一選擇。和平相互銀行由于效率低下而陷入經營困境，住友銀行通過收購和平相互銀行，接收其在東京的大量網點，從而躍居成為日本最大的城市銀行。

但是，隨著金融自由化的發展，日本的民間金融機構已經不再需要通過吸收合并“問題銀行”來擴張其營業網點和業務范圍，大藏省的金融行政權力也已經被大大削弱，對民間金融機構的獎懲手段大為減少。同時，泡沫經濟崩潰使日本的銀行等金融機構大都背負了巨額不良債權，缺乏協助金融管理當局救助“問題銀行”的經濟實力。

于是，基于主客觀因素而得以推動的金融自由化進程，決定了日本的存款保險法律制度需要發揮更加積極的作用。到2007年，DICJ共計對180家銀行施以援手，其中援助贈款186.111億日元，購買不良債權63.663億日元，提供低息貸款800萬日元，另外還承擔了4000萬日元的銀行債務。日本存款保險法律制度在降低金融風險、協助金融監管、維護金融市場穩定等方面的作用在不斷擴大。

(二)日本的存款保險法律制度還有進一步完善的空間

根據日本現行的存款保險法律制度，當一家銀行面臨危機時，理論上DICJ可以采取兩種處理方式：一是由DICJ直接向存款人支付保險金，即存款償付方式；一是在財務省(原大藏省)的主導下，指定其他銀行接管破產銀行并承擔其債務，同時由DICJ在資金上給予援助，即資金援助方式。但是，自1971年存款保險法律制度建立到1991年，DICJ的保險救助資金從未使用過。即便是1992年以后，DICJ開始介入危機銀行的處理，但也都是采用資金援助方式，至今未出現過直接賠付保險金的情況。也就是說，盡管法律制度已經確立了限額償付機制，但因為DICJ對危機銀行的“無私”救助行為，事實上日本的存款人仍然享受了全額存款保險的保證。

在實際操作過程中，一般的求助做法是：將危機銀行的不良債權剝離納入DICJ下設的RCC進行整理回收，其健全的資產則并入DICJ的另一附屬機構BBJ，并借此轉手給其他經營狀況良好的金融機構，同時DICJ給予后者財務援助。這一系列的操作流程意味著處理危機銀行需要支付高額的社會成本，在事實上是不符合效率原則的。尤其在針對一些小型信用社出現問題后是否需要勞師動眾按照以上程序來處理的問題上，日本社會一直存在著爭議。遵循效率原則，當金融機構出現經營危機、面臨破產時，完全可以通過由DICJ直接償付保險金的方式來解決問題，但是日本的金融主管當局還是更多地考慮了社會公眾的風險承擔能力，認為“人們對向存款人直接支付保險金的處理方式還沒有充分的思想準備”。這種做法或許可以維護金融市場外觀上的穩定性，但從長期來看實際上助長了道德風險的膨脹，無論是金融機構還是存款人都因此而不可能成為真正的風險承擔主體，最終付出的代價就是市場效率的削弱。一個可資證明的統計數據是，日本居民在選擇存款銀行時，78％的人會考慮的因素是銀行網點的位置方便與否，而只有39.3％的人會考慮金融機構的經營狀況穩健與否。

除此以外，現行的日本存款保險法律制度中，還有其他一些方面也顯現出與金融市場高度發達國家之間的差距，最典型的一點就是保險費的征收方式。美國從1993年起就開始對聯邦存款保險公司承保范圍內的金融機構實施以風險高低為依據的保險費征收辦法，然而在日本，雖然多次對存款保險法律制度進行修改，但至今都沒有將存款保險費的費率與銀行的經營風險狀況掛鉤。一般意義上講，以風險高低為依據的存款保險費征收方式，就是將銀行的資產風險與銀行必須繳納的保險費相聯系，風險越高的銀行繳納的保險費就越多，因此具有控制銀行風險的作用。而日本所采取的存款保險費“一刀切”的征收方式，是優質銀行對劣質銀行的一種補貼，其實質是“獎劣懲優”，也意味著金融主管當局放棄了利用推行保險費率的差異化策略來實現激勵銀行提高風險管理水平、促進穩健經營、降低系統性風險的政策目標。

總之，日本的存款保險法律制度還存在著這樣那樣的諸多問題，隨著金融自由化和國際化的發展，還需要進一步改進和完善。

(三)日本的存款保險法律制度需要一個健全的制度環境

一個有效的存款保險法律制度，必須仰賴良好的制度環境。具體包括：(1)無限制的存款保險最終將使銀行體系更為脆弱進而加大銀行危機發生的可能性，因此存款保險的承保范圍不宜是儲蓄金額的全部；(2)運行良好的金融監管制度是存款保險法律制度發揮作用的一個重要前提；(3)要注重發揮市場規則的作用，要求銀行披露充分的信息以及破除民眾“銀行不倒”的觀念等。實證研究表明，如果建立存款保險法律制度的同時沒有一個可以彌補制度環境不足的監管制度的話，存款保險法律制度本身就可能不穩定并使金融發展受到損害。例如，存款保險法律制度效用的發揮，很大程度上依賴于金融機構市場退出法律機制的運作效果，只有建立符合市場準則的金融機構退出機制后，存款保險法律制度才有可能真正發揮積極的效果。

1996年，日本宣布開始實施金融改革之時一個系列配套性的舉措，就是完善日本的銀行破產法律制度。為此，日本推出了“金融三法”，即《關于確保金融機構經營健全的相關法規建設的法律》、《關于金融機構重建手續的特例等法律》和《部分修改存款保險法的法律》。這標志著日本政府正式放棄實行了數十年的“護送船隊”金融行政方式，推動金融業的自由競爭和優勝劣汰，銀行破產開始走向正?；?。1998年10月，日本臨時國會又通過了《金融再生法》和《早期健全法》。這兩項法律，成為日本處理破產銀行、解決不良債權問題、健全銀行經營機制的支柱性法律文件，使處理包括普通商業銀行在內的金融機構破產問題的法律制度框架趨于完善，向問題金融機構注入公共資金的做法獲得了法律的許可。

可見，日本存款保險法律制度的完善不只是一個紙面法律文本逐步改進的過程，更多的是提高整個國家金融制度體系健全性的過程。而且更為重要的是，銀行存款保險相關法律的制定和修改，只是制度創設和變遷的開始，對其效果的評價很大程度上要取決于制度的實踐。

六結論

從世界范圍內來看，美國是金融業最發達、金融法治最完備的國家，也是最早建立全國性存款保險法律制度的國家。因此，其他國家在推行存款保險制度時不可避免地會以美國的制度和做法為參照，可以說美國存款保險法律制度的設計已經成為其他國家和地區的樣板。

但對于中國而言，在規劃存款保險法律制度時，應當注意到美國金融市場的演變過程和中國金融業的發展路徑是截然不同的。簡要地說，美國的金融市場經歷了從長期的自由放任到1929年危機后政府開始對金融業實施大量干預和限制，再到20世紀70年代后的放松管制成為主流，一直到目前由于次貸危機而引發的新一輪呼吁強化政府對市場監管的浪潮的過程。而中國的金融市場，現階段仍處于由計劃經濟體制下國家“包辦一切”的模式向以市場化為目標、減少國家直接干預、增強市場主體經營決策和風險承擔自主性的轉型過程。如何在這個過程中構建法律化、體系化的中國式存款保險法律制度，逐步將隱性的存款擔保制度顯性化，也許從美國直接移植相關法律是不完全符合現實需要的。

與美國相比，日本在發展存款保險法律制度過程中的相關經驗和做法對中國似乎更有啟發意義。一個重要原因，就是日本的金融市場和金融體制也正在經歷由國家發揮高度影響力的“護送船隊”模式向自由化金融模式轉變的過程。類似的金融自由化發展路徑，決定了日本在建立和發展存款保險法律制度過程中出現的種種問題以及解決問題的方法，或許能為中國的決策當局提供更為直接和現實的參考，包括如何掌握推進存款保險法律制度的時機和進度、怎樣協調存款保險法律制度和金融機構市場退出機制、如何定位存款保險機構與金融監管機構之間的法律關系等等?？梢哉f，日本存款保險法律制度的變遷及其實踐活動，為中國的存款保險相關法律制度改革提供了可供借鑒的經驗和教訓。

(責任編輯：李葉)