刑事檢察批捕權和公訴權協調機制實務分析

付繼博

摘要批捕權和審查起訴權是刑事檢察的兩項重要職權,而在捕訴分設的制度框架下,批捕和審查起訴在司法實踐中出現了沖突和矛盾。本文指出如何協調兩者關系成為刑事檢察的重要課題,從司法實踐出發,針對實踐中出現的種種問題,討論回歸捕訴合一有一定的必要性。

關鍵詞批捕權 公訴權 捕訴分設 捕訴合一

中圖分類號:D926.3文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-037-02

批捕權和審查起訴權是刑事檢察的兩項重要職權,有關兩者關系如何協調以及如何設置機構行駛兩項權力的討論一直沒有停止過?！缎淌略V訟法》第五十九條規定:“逮捕犯罪嫌疑人、被告人必須經人民檢察院批準或人民法院決定,由公安機關執行?！钡谝话偃鶙l規定:“凡需提起公訴的案件,一律由人民檢察院審查決定?！薄度嗣駲z察院組織法》第二十條規定:“最高人民檢察院根據需要,設立若干檢察廳和其他業務機構,地方各級人民檢察院可分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構?！庇纱丝梢?在法律上行使批捕權和審查起訴權是作為一個訴訟主體的檢察機關來行駛的,至于如何設置內部機構則有檢察機關自行決定。自1996年高檢院決定在全國范圍實行捕訴分設以來,全國各級檢察機關都分別設置了批捕部門和審查起訴部門,盡管在具體制度設計上各地區還有一定差別,但部門分立的制度已經確立。

一、部門分立情況下,批捕權與公訴權在辦理案件過程中可能出現的沖突及矛盾

由于批捕權和審查起訴權存在相互配合和制約的關系,如何協調好兩項權力的行使對提高刑事檢察辦案質量和提高工作效率都有重要意義?，F有的兩部門分立的機構設置條件下,刑事檢察辦案過程中兩部門可能出現的以下沖突:

第一,由于逮捕條件和起訴條件的差異,導致符合逮捕標準而不符合起訴標準的情況。根據我國刑事訴訟法的規定,逮捕的證明標準是“有證據證明有犯罪事實”即可,而起訴和定罪則要達到“事實清楚,證據確實充分”的程度,由此可見,起訴和定罪的證明標準無疑更高。典型案例是黃靜涉嫌敲詐勒索華碩公司一案。2006年4月14日,黃靜以涉嫌敲詐勒索罪被北京市海淀區人民檢察院批準逮捕,2007年11月9日,海淀區人民檢察院以證據不足為由,對黃靜做出不起訴決定,2008年6月16日,北京市海淀檢察院發給黃靜《審查刑事賠償申請通知書》。

存疑不起訴在實質上并不一定就表示犯罪嫌疑人無罪,只是一種程序上的處斷,在今后發現新的有罪證據的情況下,還將追究原犯罪嫌疑人的刑事責任。存疑不起訴不是錯案,但逮捕決定和不起訴決定都是檢察機關做出的,兩份決定文書上都蓋著同一個檢察院的章,這種前后不一致在某種程度上還是會影響檢察機關的公信力。

第二,逮捕確定的罪名與起訴罪名不一致。在部門分立的情況下,或因為證據原因或因為認識原因,兩部門對同一案件的定性不同,無論最后人民法院以何種罪名宣判,檢察機關的批捕部門和公訴部門必定有一個部門的定性是錯誤的,這實際上就是錯案,檢察機關就要承擔定性錯誤的責任。假設,公安機關以某甲涉嫌挪用資金罪移送檢察機關批捕部門審查逮捕,批捕部門以挪用資金罪批準逮捕,后該案件移送到公訴部門,公訴部門認為某甲存在非法占有的目的,可能涉嫌職務侵占罪,于是要求公安機關補充偵查,最終公訴部門以職務侵占罪起訴。該例子中,無論法院判決何種罪名批捕部門和公訴部門必定有一個要承擔定性錯誤的責任,

實際上,這種對定性的分歧原因可能很多,但在一定程度上與兩部門分立制約有余配合協調不足有關。如果批捕階段能考慮起訴階段可能面臨的問題,并根據該問題有針對性的對公安機關偵查提出具體要求,這種問題很可能就不會出現。

第三,批捕部門認定有罪并批準逮捕,而公訴部門卻認定犯罪嫌疑人無罪并做出絕對不起訴決定。這是典型的錯案,檢察機關要承擔國家賠償責任。這種案件的出現無論對體現檢察機關的公信力還是保障犯罪嫌疑人合法權益都有極大的負面影響。假設,批捕部門認定某乙盜竊7000元即遂,于是批準逮捕。而該案移送到公訴部門后,公訴部門認為某乙的盜竊行為是未遂,根據相關司法解釋,盜竊未遂的金額滿10000元才追究刑事責任,那么某乙的行為就不構成犯罪了,如果公訴部門做出絕對不起訴的決定,那么批捕部門就要承擔錯案責任,檢察機關要程度國家賠償責任。

第四,批捕部門和公訴部門做出相互矛盾的決定或出具相互矛盾的意見。雖然這種情況不能認定為責任事故,但會對檢察機關的公信力造成一定負面影響,使被監督機關無所適從。假設,某丙等多人被公安機關以涉嫌聚眾斗毆罪為由提請檢察機關逮捕,批捕部門認為某丙不夠成犯罪,遂建議公安機關撤銷案件。后公安機關將該聚眾斗毆案的其他犯罪嫌疑人移送至公訴部門審查起訴,公訴承辦人閱卷后認為某丙構成聚眾斗毆罪,遂向公安機關發《建議移送起訴函》要求移送某丙審查起訴。

在這種情況下,被監督部門面對檢察機關的兩份截然相反的意見必定會無所適從,這也會嚴重損害檢察機關的公信力。

二、檢察機關在解決批捕權公訴權行使過程中沖突矛盾的制度設計

部門分立最初是從內部監督制約的角度來考慮的,捕訴分設在檢察機關內部形成了制約機制,在檢察機關內部消化錯案,并防止權力過于集中導致違法違紀情況的發生。但制約的同時必然減少協作和溝通,容易導致上文所述的沖突及矛盾。一些地區的檢察機關在制度創新上做了一定嘗試。

第一,保持捕訴部門分立,對部分案件實行捕訴合一。具體制度一般是,設立單一內勤(或案管辦),統一接受案件,再根據預先設定的捕訴合一條件,將符合條件案件的由批捕部門或公訴部門負責人分給具體承辦人。并規定哪些案件不能不訴合一,哪些檢察官只辦理批捕或審查起訴案件。

這種制度實際上是介于捕訴合一和捕訴分設之間的一種形態,依據具體問題具體分析的原則對案件做不同處理,并不“一刀切”。既提高了辦案效率,又加強了兩部門之間的協調和聯系。

第二,部門分立,但由一個副檢察長分管。由于批捕和公訴的密切聯系,一般的檢察院都是由一個分管副檢察長負責兩部門的工作,兩部門重要文書的簽發都由該分管副檢察長簽字。兩部門工作的協調及制度建設都由該副檢察長牽頭,對有分歧的問題由該副檢察長做出決定。

三、重新建立捕訴合一刑事檢察制度的可行性分析

盡管上述制度在一定程度協調了批捕和公訴部門之間的關系,但都依然是建立在不訴分立制度的基礎上的?，F在距1996年決定捕訴分設時已經過了13年的時間了,我國的社會環境發生了較大的變化,檢察機關干警的整體素質也大幅提高,同時捕訴分設所面臨的問題也漸漸明朗化,筆者認為可以對重新建立捕訴合一的刑事檢察制度進行討論。而這種設想并非是簡單的回歸,可以理解為哲學上的螺旋式上升。實際上,在新疆7.5事件發生后,新疆檢察機關就嘗試以捕訴合一機制辦案,以提高辦案效率及保證捕訴工作的協調有序。

在建立捕訴分設制度之初最主要的意圖在于建立檢察機關內部監督制約機制,兩個部門的職能分別處于不同的訴訟階段,二者之間可以相互監督、相互制約。批捕階段出錯的案件,可以在起訴階段加以糾正,如本文開頭所列舉的錯案情況。但在司法實踐中,內部制約機制真正起到多少作用呢?從實證分析的角度,筆者對2008年A地人民檢察院批準逮捕和審查起訴兩階段對同一案件的處理情況的統計來看,沒有一起公訴部門糾正批捕部門定性錯誤的案件。也就是說,在司法實踐中,這種內部糾錯機制發揮的作用是及其有限的。從理論分析上也很容易解釋。首先,批捕和公訴部門一般由一個副檢察長分管,即使不是這樣,那么也是同一個院,都由檢察長領導。公訴部門對批捕部門定性的糾錯就是認定了批捕部門的錯案,一個部門的錯案對整個檢察院的負面影響是很大的,檢察長必然有避免這種情況的心理動機。其次,公訴部門對批捕部門的糾錯的依據何在?難道公訴部門認定的就是正確的,批捕部門就是錯誤的?標準是什么?最后,出現錯案的責任在公訴部門還是批捕部門是很難認定的。雖說出錯的階段可以明確,但出錯的原因千差萬別,有證據上的,有認識上的,甚至還有第三方責任的,在落實責任上可能會出現相互推諉,導致責任模糊不清。

捕訴分設的另一個理由是逮捕和起訴的標準不同。根據我國刑事訴訟法的規定,逮捕的證明標準是“有證據證明有犯罪事實”即可,而起訴和定罪則要達到“事實清楚,證據確實充分”的程度。如果捕訴合一可能造成以起訴標準替代批捕標準的情況。首先,捕訴分設確實在一定程度解決證據標準的問題,例如華碩黃靜案,批捕和審查起訴采用的是不同的標準。但捕訴分設同時對這類案件帶來一個問題,那就是在審查逮捕階段可以以逮捕標準批捕,但逮捕部門沒有要求偵查機關補足起訴標準證據的沖動,導致喪失最佳的取證時機,最終在起訴階段無法定罪。黃靜案同樣是例子。其次,捕訴合一并不必然會導致以起訴標準審查逮捕。近年來,檢察干警的整體素質顯著提高,檢察機關執法水平和制度建設也上了一級臺階,該問題可以通過業務學習和機制建設予以解決。

筆者認為,重新實行捕訴合一可以有一下幾個方面的好處。

第一,統一檢察機關對刑事案件的意見,避免批捕權和起訴權不必要的沖突和矛盾?？梢员苊鈱ν话讣幚淼拿?也可以避免對被監督部門提出不同甚至相反的意見,維護害檢察機關的公信力。

第二,避免因證據問題的錯案發生。公訴部門事后控制是公訴引導偵查的頑癥,可能喪失了最佳的取證時機。捕訴職能集中行使,使公訴向前延伸,自然提前介入偵查活動,在批捕階段即可對偵查機關提出公訴取證要求。

第三,捕訴一體化能夠確保案件質量。捕訴一體化后,客觀上增加了主訴檢察官的責任心。誰批捕的案件誰負責,出現了錯案責任分明,有效地解決了批捕、公訴人員為案件質量扯皮的問題。在效率提高的情況下,騰出時間來重點辦理重大、疑難案件,客觀上保證了案件質量。

重回捕訴合一不是倒退,并非簡單的回歸,而是在新形勢下面對新問題的策略。為避免捕訴合一帶來的問題,可以建立健全案件討論、主訴檢察官、提前介入引導偵查等制度,以規范的運作保證案件質量?？梢栽谝恍┗鶎釉鹤鲈圏c,分析利弊,完善制度。