論行政法上的信賴保護原則

安合紅

摘要在我國,長期以來法治進程的滯后使得在理論上對信賴保護原則鮮有研究。隨著《行政許可法》等法律規范的頒布施行,信賴保護在我國已納入了法治軌道。成效值得肯定,問題同樣不可忽視,主要體現在行政許可、行政指導等方面。因此,我們應在加強與完善相關立法的同時,學習借鑒國外的成功經驗,把信賴保護的適用范圍從行政許可擴展到行政指導等更廣泛的領域中,以期構建一個合理完善的信賴保護體系。

關鍵詞信賴保護原則 授益性行政行為 信賴利益

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-052-02

隨著中國加入WTO,中國法制進程加快和民主法制觀念的深入人心,特別是《行政許可法》的頒布,信賴保護原則更多地體現在行政法律規范之中。但由于我國對該原則的研究起步較晚,整體的理論體系還不夠成熟,行政立法還存在制度上的缺陷和不足。因此,繼續深化對該原則的理論研究,為信賴保護原則在立法上的發展與完善打下基礎是具有重大現實意義的。

一、信賴保護原則的內涵

所謂信賴保護原則,是指當行政相對人對行政主體所做出的授益性行政行為形成值得保護的信賴時,行政主體不得隨意變更、撤銷或廢止該行為,否則必須對行政相對人基于對該行為有效存續的信賴而獲得的合法利益予以合理補償。我們從以下幾個方面具體來理解:

第一,信賴保護原則在行政法上確立的目的是為了保護公民、法人或其他組織的合法權益。同時它也是防止行政權的不當行使和濫用的客觀需求。通常情況下,基于行政行為的效力,行政相對人會對已作出的行政行為產生信賴,并在此基礎上安排自己的權利義務活動。這在行政行為合法無誤的情形下是沒有問題的。但當行政行為存在違法或不當的因素時,便極有可能對行政相對人造成利益上的損害。因此,對行政相對人的正當權益設置一把保護傘是必要的。信賴保護原則就是對這一現實需求的積極回應。

第二,信賴保護原則與行政主體對行政行為的撤銷與廢止有密切聯系。行政行為以其內容對行政相對人是否有利為標準,可以分為授益行政行為和不利行政行為。對授益行政行為,由于是對行政相對人設定權利或免除義務,受益人對此行為的信賴應受到保護,行政機關如對此行為予以撤銷或廢止,勢必會損害到相對人的信賴利益。因而一般是不可以撤銷或廢止的。在此情況下,信賴保護原則就要高于法律優先原則。

第三,信賴保護原則的適用是有限制的。授益性行政行為的撤銷、變更、廢止通常并不是由于行政行為的違法,而往往是由于客觀情況或其他原因造成的。因而,損害行政相對人的合法權益而撤銷、變更、廢止行政行為,實際上是違反政策和法律規定的。因此,必須對信賴保護原則的適用加以限制。

二、信賴保護原則在我國的發展及現狀

我國長期以來法制觀念的缺乏,行政主體往往以濫用職權來實現行政目的,作出的行政行為隨意變動,缺乏穩定性和可預期性。更有甚者凌駕于法律和人民之上,成為社會主義下的“土皇帝”。這樣做的結果不僅降低了政府的公信力,影響政府的形象與權威,而且造成了社會經濟資源的浪費和相對人合法權益的損害。

隨著社會的發展和文明的進步,為了約束行政主體恣意行政,我國開始對信賴保護這一原則涉足,并進行更深一步的理論研究,論證我國現階段確立行政法上的信賴保護原則的必要性和緊迫性,為中國行政法上信賴保護原則的立法提供理論基石。

最高人民法院1999年的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第59條中規定:“根據行政訴訟法第54條第2項規定判決撤銷被訴的具體行政行為,將會給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成損失的,人民法院在判決撤銷的同時,可以責令被訴行政機關采取相應的補救措施?！贝艘幎ū砻餍刨嚤Ｗo原則已在行政審判實踐中得以運用,信賴保護原則的法制化已初現端倪。

2003年8月27日,十屆全國人大常委會第四次會議審議通過了《中華人民共和國行政許可法》,該法的創新舉措是在我國行政法律體系中首次引進信賴保護原則?！缎姓S可法》第8條規定:“公民、法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可?！瓰榱斯怖娴男枰?行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可,由此給公民、法人或其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償?！?/p>

《行政許可法》的頒布是我國立法上的一大進步,具有重要的現實意義,它進一步樹立了誠信政府的形象,促進了我國政府及其公職人員轉變執政觀念,樹立誠信意識。同時對依法規范行政許可行為和保護行政相對人的正當信賴利益亦具有重大的實踐和指導意義。

在這一立法的推動下,2004年3月22日,國務院頒發了《全面推進依法行政實施綱要》,規定“行政機關公布的信息應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序,行政機關不得撤銷、變更已生效的行政決定;因國家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償?！边@一規定囊括了信賴保護的基本內容,對行政機關也提出了更高要求。

三、信賴保護原則在我國行政法上適用所存在的障礙及解決途徑

信賴保護原則被引進后已扎根于我國的法制土壤中,而《行政許可法》的頒布亦不啻為我國行政立法上的一大進步,但要真正使其在實踐中發揮功效,還存在許多亟待解決的問題。在具體的法律規范中還存在制約其發揮功用的因素:

(一)行政許可中存在的制約因素

《行政許可法》的重要貢獻就是把信賴保護原則納入法律規范體系中,但在具體運用中尚存在不足:

1.按《行政許可法》規定,許可機關對被許可人的監督結果主要有注銷和撤銷,但這些規定并未將信賴保護原則納入其中,使得信賴保護原則在實際運用中缺乏法律根據。同時,該法對撤銷權的規定也缺乏有效的約束。在時間上,似乎任何時候都可以行使撤銷權而不加以限制;在行為種類上也缺乏相關的限制。這樣,信賴保護原則的規定雖不是一紙空文,但效力也勢必大打折扣。

2.由于行政許可范圍之廣,狀況之復雜,在《行政許可法》中難免出現一些疏漏,如對“公共利益”一詞并未定性,缺少具體的解釋,這樣雖會給執法者一定的自由裁量權?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力”,這是萬古不移的一條經驗。這種規定的模糊性也“賦予”了執行者以任意性,很容易造成執行者的主觀臆斷,對受益人合法權益構成威脅。

3.由于可撤銷的違法行政行為與無效的行政行為在信賴保護原則的適用上是存在區別的,因而有必要加以區分,但遺憾的是,對于行政行為違法是屬于撤銷情還是屬于無效的情形,《行政許可法》并未作出明確規定,這樣在信賴保護原則的適用上就有可能造成混亂。

(二)行政指導中存在的制約因素

傳統認為,行政指導是行政機關基于善意對行政相對人提出的不具強制力的指導與建議,所以當行政指導對行政相對人構成權益上的侵害時是不構成侵權的。在我國,對于行政指導進行規范的法規寥寥無幾,加之行政機關公務人員水平良莠不齊,難免會有一些人員利用行政指導來損害行政相對人的合法權益。而《行政訴訟法》又將行政指導排除在受案范圍之外?？梢韵胂?一旦公民的合法信賴利益因行政主體的行政指導而損失的時候,是難以通過合法有效的途徑尋求救濟的。

(三)行政合同存在的制約因素

行政合同雖打著私法領域中合同的旗號,具有私法合同的某些特征,但由于其具有很強的行政性并且會產生行政法上的法律效果,因而屬于公法合同。但我國對于行政合同予以規范和調整的法規很少。即便有也未對行政合同糾紛的解決作明確規定,由于行政合同是為了完成行政目的而訂立的,具有明顯的公益性,當出于公共利益考慮或由于其他因素需要變更或終止合同時,那么相對人一方的信賴利益損失由誰來承擔?

我們從以上三個方面對信賴保護原則在我國行政法上適用存在的障礙作了簡要分析。認為存在問題并不可怕,關鍵是要認清問題的本質并找出行之有效的解決方法,這樣才能使信賴保護原則在我國行政法的適用中暢行無阻。

1.針對行政許可中存在的制約因素,我們應先對《行政許可法》予以完善,可以采取司法解釋等方式。對存在疑問或爭議的地方不應一概回避,應做出具體規定。對撤銷權的行使,有必要規定合理的期限,對行政行為的種類作必要的說明。同時,對一些學界尚存爭議的專有詞匯如“公共利益”應明確其含義。對一些概念的界定應進一步明細,如在相關的法律規范中以列舉的方式規定無效行政行為的具體形式,對于區分行政行為違法是適用撤銷還是無效是有著現實意義的。

2.對于行政指導,一方面在加大立法力度對行政指導予以規制的同時,要借鑒和引進國外先進的立法經驗。如日本對信賴保護原則在行政指導上的經驗值得我們學習。此外,由于行政指導不具強制性,在行政程序法中有必要依這一特殊性做出單獨規定,并將信賴保護原則納入其中。當行政主體怠于提供信賴保護時,《行政訴訟法》有必要將行政指導有條件的納入受案范圍,以便為公民提供有效的救濟途徑。

3.對于行政合同,我國臺灣地區《行政程序法》對行政合同的相關規定是值得肯定和借鑒的。當行政合同因公共利益或其它因素需要變更或終止的,對相對人信賴利益造成的損失應給于合理補償。同時,如果行政主體與行政相對人對于行政合同或補償產生爭議時,可以通過協商的方式解決,協商不成的,可通過行政復議或行政訴訟的方式救濟。

綜上,在我國確立信賴保護原則并納入法治體系是具有重大意義的。信賴保護原則在保護行政相對人的信賴利益,促進政府與公民的互利互信,維持與促進整個社會的穩定與和諧中,扮演著重要的角色,確立信賴保護原則,使其在更深更廣的層次上發揮功效,是我國市場經濟發展,民主法制進程以及適應WTO規則的需要。盡管我們對信賴保護原則的研究才剛剛起步,在運用中尚存在這樣或那樣的限制與障礙,但值得欣喜的是,我國已經認識到信賴保護原則的重要性并作了成功的嘗試——《行政許可法》的頒布。我們有理由相信,隨著時間的推移,信賴保護原則必將對我國整個行政法體系的建設和發展做出巨大而長遠的貢獻。

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