云南蘭坪縣礦電資源開發環境法律問題研究

楊　笛

摘要對環境保護不力和資源的非可持續利用顯然是云南省蘭坪地區乃至中國農村貧困落后的根本因素,有效的保護地方管理體系能夠幫助緩解貧困,直接和間接地促進當地的發展。本文以蘭坪縣礦產水電資源開發環境問題為出發點,分析討論如何運用環境法律原則與經濟手段保護貧困地區資源與環境,解決法律制度不健全、管理機制不完善等問題,找到經濟發展與環境法律制度之間的平衡點。

關鍵詞蘭坪縣 水電資源 礦產資源 管理體系

中圖分類號:D922.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-077-03

云南省蘭坪白族普米族自治縣位于滇西北高原,地處金沙江、瀾滄江、怒江流域的中心地帶,地理和交通呈星型向“三江并流”國家級風景名勝區的周邊各縣輻射。幅員4325平方公里,人口20萬人。居住有白族、普米族、怒族等14個少數民族。擁有得天獨厚的礦產資源和水能資源,目前礦產資源承載量達1100萬個金屬噸,鉛鋅儲量位居全國之首;蘊藏水能承載量達248萬千瓦,有巨大的開發價值。2007年統計地區生產總產值29.3億元,①農村居民人均可支配凈收入1556元,失業率4.5%,是集邊疆、山區、民族、貧困為一體的少數民族自治縣。在過去幾十年里,蘭坪縣經濟盡管總量有大幅增加,但經濟自主增長能力較弱,依然未擺脫高投資、高能耗、低效益、低附加值的重復建設上。犧牲生態環境換取經濟回報的情況特別突出,全縣礦產資源與水能資源利用率低,河流污染嚴重,經濟發展與生態環境保護之間矛盾還未有效解決。筆者認為,這些問題將嚴重制約了蘭坪縣的經濟社會發展,必須切實改變現狀,高效利用資源、減少環境污染,實現資源利用的良性循環。

一、蘭坪縣礦電資源開發對生態環境的影響

(一)對自然、文化景觀的影響和破壞

蘭坪縣作為“三江并流”地區世界自然文化遺產重要組成部分,擁有“三江并流”世界自然遺產8個片區。水利工程建設工程的占用土地和開挖,造成對自然保護區內森林、植被和其他生物資源的砍伐和毀壞,減少陸生動植物的生存環境和棲息地,導致陸生動植物個體數量的減少,危及重要物種和生態系統的生存和存在。瀾滄江干流的小灣電站,由于修建大壩和相關的道路建設,對河流兩岸進行了大面積的工程開挖,導致原生態環境發生巨大變化,建設工程附近的動植物失去它們賴以生存的環境。

(二)對地質結構的影響

礦產資源的開發利用不采取相應措施,對地質結構造成了不可逆轉的破壞。蘭坪縣每年從地表和地表深處開采區大數額的礦石和圍巖,改變和破壞了地球表面和巖石圈的自然平衡,使地質環境不斷改變和惡化。局部區域的地應力的不平衡可能引發地面沉降、滑坡、水土流失、地表及地下水流向改變等地質災害。蘭坪縣沿瀾滄江四鄉鎮因處于瀾滄江干熱河谷區,沿江一線生態脆弱、水土流失嚴重,泥石流、滑坡、洪災等自然災害頻繁發生。

(三)影響生態平衡

蘭坪縣電站建設所引起的河流水文情勢變化,使河流中原有魚類和水生生物區系發生改變,使原有魚類的種類和其他水生生物將會因大壩的修建改變其生活路線和生活周期,導致水生物種類和數量發生較大變化。大型水庫的形成將會截斷一些陸生動物的正常遷移路線最終使生物多樣性受到威脅,給植被恢復和土地復墾工作增加難度,造成項目區生態環境惡化。水電開發使河流的湖泊化已經成為一種對“三江并流”自然保護區景觀的最大威脅。

二、蘭坪縣礦電資源開發與環境保護面臨的主要問題

(一)經濟發展的短期效益與生態環境保護相沖突

蘭坪縣作為經濟后發展的地區,經濟總量小,工業化進程還處于初級階段,加之粗放型的經營模式,還沒有進入“環境與發展綜合決策支持系統”。當部門利益和地區經濟發展的短期利益與生態環境保護相沖突時,人們便以犧牲生態環境為代價換取局部的經濟利益。蘭坪縣有著豐富的礦產、水能、生物和旅游資源,是全國少有的資源富集縣。但是由于沒有處理好短期經濟效益與生態環境保護之間的關系,蘭坪縣經濟盡管總量有大幅增加,但經濟自主增長能力較弱,依然未擺脫高投資、高能耗、低質量、低效益、低附加值的重復建設上。

(二)法律制度不健全、管理機制不完善

國內學者的觀點認為自然保護地立法目的應當在于通過建立和完善自然保護區管理制度和措施,協調處理好自然保護區開發和利用的關系問題。而現行的法律法規立法缺乏統一的協調和考慮的原則。在區域保護地方面,我國制定了《風景名勝區管理暫行條例》對風景名勝區的建設和管理作了規范,《森林法》《自然保護區法》《生態功能區劃管理辦法》等法律法規也有部分條款涉及到自然保護地的建設和管理。我國有關自然保護地的法制框架已經基本形成,但是我國還沒有一部有關自然保護地的綜合性法律,現有有關貧困地區保護地建設的基本規定比較零散、不全面、適用性不強?，F行法規的效力位階比較低,在法律的權威上受到一定的限制?！短m坪白族普米族自治縣自治條例》存在較大的局限性,缺乏有針對性的規定和制度,對自然保護地的統一、科學管理產生了較大的影響。完善蘭坪縣環境保護與經濟開發相矛盾的典型區域的環境保護法律空缺,能夠填補全國生態保護方面的法律空白,如:《生態保護法》《自然保護區法》《生態功能區劃管理辦法》。

三、解決蘭坪縣礦電資源開發與生態環境保護之間矛盾的理論依據

(一)環境效益理論

效益理論指的是在資源開發利用過程中要注重經濟效益、環境效益、社會效益的統一。資源開發要講究一定的經濟效益,但片面追求經濟效益必然損害環境資源。環境經濟效益是指某項活動所產生的經濟效益和環境效益的綜合。簡單的說,環境經濟效益=環境效益+經濟效益。礦產資源利用、水電開發的活動,不能單純追求經濟效益,而應追求環境效益的最大化。②蘭坪縣礦電資源綜合開發利用要與環境保護治理并重,必須堅持走新型工業化發展道路。切實解決好開發礦產資源又可能造成的泥石流、城市熱島效應和土地復墾問題,通過植樹造林、綠化環境等生物治理;水電資源開發要立足資源節約型發展模式,科學合理地開發和保護好土地資源,保護生物多樣性,對水、森林、草原等重要資源實行強制性保護和保護性開發,確保資源的永續利用。

(二)環境法的基本原則

環境法的基本原則是以保護環境、實現可持續發展目標,以環境保護和法的基本理念為基礎所形成的貫徹于環境立法和執法的基礎性和根本性準則,它反映了環境法的本質和技術原理,以及國家環境保護的基本政策。資源的開發利用要遵循環境法的基本原則,使之貫穿于整個資源開發、利用、保護過程中。其內容主要有環境保護同經濟、社會持續發展相協調原則,預防為主、防治結合,綜合治理原則,全面規劃、合理利用自然資源原則,污染者負擔原則,國家干預原則。其中,環境保護同經濟、社會持續發展相協調原則是當代環境立法的首要基本原則,反映了當代環境法的實質和體現了當代環境法的價值取向。同時強調在環境的承載力內發展經濟為出發點,要求使用自然資源時,應將廢物量減到最小限度;要求維護生態系統的完整性;要求當環境退化為不可避免時,必須將其退化減至最低限度,最大限度地利用環境改善與社會經濟發展之間的互補性。③

四、蘭坪縣自然保護地資源開發與環境保護統一的對策

(一)建立和完善生態環境保護與恢復的法律和規劃體系

2008年4月新修訂的《節約能源法》提出了限制能耗高污染重的機組發電等很多具體可操作的節能措施,明確國家實行財政、稅收、價格、信貸和政府采購等政策促進企業節能和產業升級。蘭坪縣礦電資源開發應遵循以下基本制度:調查評價項目的規劃審查制度,探礦權采礦權設置和出讓的規劃制度,礦山生態環境恢復治理和土地復墾項目的規劃審查制度,對部分礦產年度開采總量的控制制度,公告和監督檢查制度等。不符合規劃的礦產資源調查評價項目和礦產資源保護項目,不予立項審查,不符合規劃要求的探礦權采礦權的設置、申請等不予批準發證,對不符合規劃的礦山生態環境恢復治理與土地復墾項目,不予批準立項。實施過程中,強調以下一些制度的完善。④

1.“三同時”制度與環境成本核算制度的完善

建立環境成本核算制度,在此基礎上改革環境稅費制度,使排污費高于污染治理成本,從而真正實現污染者付費的原則;把"三同時"制度和污染集中處理或污染物的委托處理制度結合起來,使污染集中處理或污染物委托處理情況成為"三同時"制度的實施例外;明確限期治理制度的適用條件和期限,堅持達標排放合法;改革環境評價制度,設立進行環境影響評價的資格證書與執業管理制度,并使生產企業的環境影響評價制度與區域開發的環境影響評價制度及污染集中處理或委托處理企業的環境影響評價結合起來。

2.環境稅費制度的選擇

根據污染者承擔的環境法律基本原則,礦山企業交納環境稅費是合理且有效防治污染與破壞的手段。針對礦產開發中的排污行為進行收費可以促進開發者加強環境管理,節約并綜合開發利用礦產資源,治理污染,改善周邊環境。相比而言針對開發產量的稅收制度更加具有可操作性。筆者認為環境稅制度更加適合于蘭坪縣礦產資源領域。

3.嚴格執行環境影響評價與審批制度

承擔涉及自然保護區的開發建設項目環境影響評價的單位必須具備自然保護專業方面的技術力量。項目的環境影響報告書中要設專章或專題報告,對因項目所造成的自然保護區結構與功能、保護對象的影響與保護價值的彎化作出預測,提出保護與恢復治理方案,組織有關方面的專家進行專題論證。對于蘭坪縣的水電資源開發,要綜合勘查、綜合評價、綜合利用,對所涉及的自然保護區現狀作出評價。依靠科技進步和科學管理,提高采選綜合回收率。

(二)實施環境經濟手段

從經濟學的角度看,開發生態資源具有外部性的特征。要想矯正在資源開發利用過程中的負外部性,就必須將環境作為公共品。⑤最有效的方法是直接管制——環境負外部性的內部化(頒發污染排放標準)。污染排放標準,也叫環境標準,是政府通過調查研究,確定社會所能承受的各種環境污染程度,規定各行各業所允許的排污量,凡排污量超過規定的限度,則給予經濟的或法律上的懲罰。其根本目的是為了使污染企業排放的污染物數量控制在政府確定的最優污染程度。以礦產資源開發企業為例,某礦區排放大量的廢水,要以排污標準為限,排污標準的設定往往是基于一定的健康指標。超過標準排污者將受到懲罰。

圖1橫坐標Q表示某礦區企業的經濟活動水平,W表示某礦區企業在礦產資源開發中污染物的排放量?？v坐標表示污染造成的邊際成本或降低污染給社會帶來的邊際收益。MEC代表邊際外部成本。MNPB代表邊際私人凈效益。政府管制機構必須根據最優污染程度來確定最優污染標準。MNPB的邊際收益曲線與MEC邊際外部成本曲線的交點E是最優污染點。E點之右,污染程度較嚴重,污染所造成的邊際社會成本大于邊際收益,只要降低污染就有利。因此,排污者只要超過了排污標準,政府將處以高額罰款。污染者的經濟活動就盡量不超過這一點,達到最優改進,也就是經濟學中的帕累托改進。蘭坪縣礦電資源開發,要實行高耗能企業直接同發電企業簽訂合同,確定排污標準,鼓勵電力企業和高耗能企業通過互相參股、直供、租賃等方式,減少污染,最終實現資源開發經濟外部性的內部化。⑥

(三)政府部門依法加強監管和系統規劃,建立有序、高效、環保的礦業開發新秩序⑦

1.加強政府引導,調控電力市場

地方政府督促職能部門做好電力市場的監督和管理工作,按照國家電力體制改革方案,建立規范的電力市場機制,深化電價改革,建立健全合理的項目申報制度與電價形成機制。積極配合做好大電前期工作,營造良好的開發環境。目前黃登巖、大華電站已列入華能集團開發日程,配套建設項目220千伏輸電線路和超高壓變電站全面啟動,各級各部門要積極主動配合華能集團搞好項目前期準備工作。簡化項目審批手續,為水電開發提供優質服務。

2.加強執法監督、明確各部門職責、加強配合

在地方管理機構的設置中,環境保護的綜合部門與行業部門均按照各級地方人民政府與上級主管部門雙重領導的模式建立,環境管理的綜合部門無法脫離地方保護的干擾真正實施國家統一的管理方針政策。應該在遵守現有法律規定的前提下,按照效率、協調、民主決策等原則合理設置各部門的職(下轉第91頁)(上接第78頁)權范圍,加強環境保護綜合管理機構與礦產資源管理機構之間的協調與配合,消除部門立法的不良影響,確立各部門間的正常關系,以保證管理目標的實現。

3.加強礦山環境調查、監測以及災害防治

環境法基本原則要求在解決環境問題過程中必須以預防為主、防治結合、綜合治理。這些原則具體到礦產資源開發利用的環境保護中,首先要求政府部門要組織開展礦山生態環境調查評價。為綜合治理提供現實依據。其次,礦山企業必須加強在礦山開發過程中可能誘發災害的調查、監測及預報預警,及時采取有效防治措施,并向當地政府主管部門提交監測報告。另外,必須建立信息網絡,做好防災減災預案,最大限度地避免突發性災害發生。

4.整頓和規范礦電資源開發秩序

2007年蘭坪縣在整頓和規范礦產資源開發秩序工作中,查封了石登鄉“三山”共90個非法礦洞,河西鄉和營盤鎮共炸封69個非法礦洞。通過整頓和規范礦電資源開發秩序工作,切實解決了當前礦產資源勘查、開發、流通及資源優化配置中存在的突出問題,為推動地方礦業經濟的可持續發展創造了良好的環境。在今后礦業權出讓方面還要做到以下幾個方面:一是規范礦業權市場的管理者的管理和監督職能;二是規范礦業權市場主體的勞資及其權利義務;三是規范礦業權市場運作規則、程序及條件;四是規范礦業權市場的中介活動,包括建立礦業權評估制度、礦業權經紀制度、礦業權咨詢制度和礦業權代理制度等。

5.建立多元的礦電資源環境保護投資機制⑧

經過多年的盲目開采,蘭坪縣礦電資源環境存在許多頑固性問題,將這些問題的嚴重后果以及治理責任完全讓企業承擔也是不公平的。政府部門需要建立多元的礦山環境保護投資機制。對廢棄礦山和老礦山,國家在示范項目的基礎上,加大生態環境恢復治理的力度,并鼓勵社會資金投入。對于新建立的礦山則由企業單獨承擔治理費用?？傊?礦產和水電資源的開發與利用涉及環境問題廣泛而復雜,堅持實施礦產資源“在保護中開發,在開發中保護”的原則,提高全民的資源意識和環境意識,將環境保護貫穿于礦產資源開發利用全過程。

未來五年,蘭坪仍將處于繼續深化改革、夯實基礎、改善條件、發揮優勢、加快發展的歷史階段。國家繼續進一步加大了對少數民族地區的扶持力度,云南省內實施的“云電外送”戰略,更為蘭坪依托資源優勢,發展壯大礦電支柱產業,加快推進新型工業化進程提供了難得的契機。面對這樣的機遇,應把資源開發對環境的負效應降到最低,盡快調整目前蘭坪縣的資源型產業結構,積極探索建立在可持續發展基礎上的產業結構,按照科學發展觀的要求轉變經濟增長方式,加快能源、冶金等基礎性產業的發展。鼓勵發展資源節約型和環境友好型工業項目,堅持以“預防為主”的原則依法治礦,早日實現“中國綠色鋅都”的宏偉目標。

注釋:

①李樹立.蘭坪白族普米族自治縣國民經濟和社會發展第十一個五年發展規劃綱要.蘭坪白族普米族自治縣人民政府.2007年.

②魯傳一.資源與環境經濟學.北京:清華大學出版社.2004年版.

③汪勁.中國環境法原理.北京:北京大學出版社.2000年版.

④蔡守秋.環境行政執法和環境行政訴訟.武漢:武漢大學出版社.1992年版.

⑤李克國,魏國印,張寶安.環境經濟學.北京:中國環境科學出版社.2003年版.

⑥萊斯特·R·布朗.生態經濟.北京:東方出版社.2002年版.

⑦國家經貿委資源節約與綜合利用司.環保產業發展“十五”規劃.2001(10).

⑧王婭.環境保護需要觀念創新和機制創新.中國環境報.2002-06-15.

參考文獻:

[1]劉鴻亮.環境費用效益分析方法及實例.北京:中國環境科學出版社.1998年版.

[2][美]梅納德·M·哈弗斯密特等著.過孝民等譯.環境、自然系統和發展.北京:輕工出版社.1988年版.

[3]張坤民.可持續發展論.北京:中國環境科學出版社.1987年版.