農村房屋拆遷環節職務犯罪問題分析與思考

陶維萍　孫　蘭

摘要隨著寶山區城鄉建設發展的進一步推進,農村房屋拆遷逐漸成為了目前區域發展中的一個熱點問題,也關系到百姓的切身利益。近期,我院查處了4件5人涉及農村房屋拆遷環節的職務犯罪案件,這其中既有鄉鎮一級政府從事農村房屋拆遷的行政工作人員,也有參與拆遷具體工作的國企從業人員及拆遷評估人員。通過分析可以看出,由于土地性質不同等原因,集體土地征地拆遷與城市國有土地拆遷的法律依據、操作規定均有一定差異,農村房屋拆遷規范程度不高,在相關規章及具體操作機制、程序上仍存在一些漏洞,導致了權錢交易的發生,阻礙了農村房屋拆遷工作的健康發展。本文試通過對相關案件所暴露的問題進行分析,以期對如何規范農村房屋拆遷工作有所助益。

關鍵詞城鄉建設 房屋拆遷 行政工作

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-115-02

一、案情概況及特點

被告人王某某、徐某某系本區楊行鎮房地產管理所及動拆遷辦公室工作人員。王某某在擔任上述職務期間,于2004年1月至2006年12月期間,多次收受上海上資房地產估價有限公司經理、犯罪嫌疑人張某某賄賂現金共計55600元;收受拆房公司負責人吳某賄賂10000元;同時利用與拆房隊簽訂拆房合同的職務便利,以虛增合同款的手法套取并貪污公款10萬元。被告人徐某某在負責或配合拆遷工作期間,收受拆遷負責人寶建集團市政建設公司經理、被告人楊某某等人賄賂5000元,收受上資公司張某某賄賂12200元。日前,王某某因貪污、受賄犯罪被判處有期徒刑4年;徐某某因受賄罪免予刑事處罰。

分析本案,主要有以下一些特點:

一是涉案人員范圍廣。政府拆遷辦的工作人員、負責具體拆遷的市政建設公司以及負責拆遷評估的中介機構均有人員涉及此案,他們或為確保自己取得相關合同利益而行賄,或因自身的政府主管地位而權錢交易、謀取私利。

二是案發環節有共性。由于農村房屋拆遷各方面相關法規的不盡完善,此類案件雖然有的涉及拆遷,有的涉及拆遷評估,看似較為分散,但深入分析都可以發現,這些環節的共性特點在于沒有設置招投標式的“把關程序”,“某個部門說了算”的潛臺詞使合同的雙方都對權錢交易趨之若鶩。

三是案件危害潛伏深。從表面上看,這幾起案件所涉及金額一般,還未到非常嚴重的地步,但案件所揭示的一個事實是:涉及農村拆遷的相關部門已經有了一個較為成型的腐敗鏈條,這種模型一旦鞏固,其中的職務犯罪案件還將繼續、甚至不斷放大。

二、農村房屋拆遷中存在的主要問題

案件發生后,我們走訪了與農村房屋拆遷工作密切相關的區房地局、鄉鎮拆遷辦等地,初步了解了目前農村房屋拆遷工作的開展現狀。目前而言,我國的土地所有權性質包括國有土地和集體土地兩種性質,所以,廣義的房屋拆遷包括了國有土地上的房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。關于國有土地上的房屋拆遷,從國家到地方均已有了較為系統的理論和操作規定,也有國家級規范性法規,但對集體土地上的房屋拆遷,各類法規規定上并不明確,涉足不深,尚無系統的理論加以研究,亦無明確的規范性措施加以制約。

以上述案件為切入,我們了解了目前在農村房屋拆遷及評估方面的運作情況,并認為主要存在以下一些問題。

(一)相關法規制度的不完善

在拆遷公司及房產評估公司的選擇上缺乏招投標程序,容易形成一家壟斷,導致權錢交易。具體而言,在拆遷方面,根據《城市房屋拆遷管理條例》、上海市《征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規定》等相關法規,拆遷人可以自行拆遷,也可以委托有拆遷資質的單位實施拆遷。但并沒有明確農村房屋拆遷必須經過招投標程序產生拆遷公司。通過初步調查我們發現,目前寶山地區的農村拆遷工作絕大部分都是委托寶建集團下屬市政公司具體實施的。要長期保持在寶山拆遷工作中的優勢地位,向相關主管部門人員行賄成為拆遷公司的一條捷徑。我院查處的楊行鎮拆遷辦工作人員徐某某受賄案中,其中一筆行賄就來自寶建集團寶山市政建設公司總經理楊某某。

而在拆遷房屋評估方面,雖然針對城市房屋拆遷,建設部《城市房屋拆遷估價指導意見》和上海市《房屋拆遷評估管理暫行規定》中均規定,估價機構應當通過被拆遷人投票、拆遷當事人協商或者抽簽這三種方式之一產生,并且在事先應確定不少于5家的估價機構名單。但此規定并不當然適用于農村集體土地的房屋拆遷,導致目前拆遷評估方面存在現實的城鄉差異(集體土地拆遷評估分兩塊,一塊為農民私房的拆遷及集體土地上三資企業、合資企業的拆遷估價,由房地產估價機構進行評估,另一塊集體土地上的集體企業及資產設備、基本農田及農用設施等的拆遷評估,則統一由市建設用地事務中心及各區的建設用地事務所進行核價,本文所指的集體土地房屋拆遷估價指前者)。從目前的實際操作看,指定評估的多,招標評估的少。我區目前大部分鄉鎮的農村房屋拆遷估價都由一家名為“上海上資房地產估價公司”的機構承擔,而這家機構的負責人正是曾在區房地局工作、后借房地局下屬事業單位“估價事務所”轉制之際承包業務的張某某所設立。利用多年積累的人際資源,張能夠輕而易舉地拿到這些估價合同。而為了長期保持這一優勢地位,張又通過行賄等手段拉攏腐蝕相關的政府工作人員。

(二)農村拆遷及評估操作流程的透明度不高

在城市房屋拆遷大力推行“陽光拆遷”的今日,農村房屋拆遷由于其補償標準、計算方式與城市拆遷不同等種種原因,受關注程度不高,評估價格公示、第三方監督等能夠實現“公開、公平、公正”的相關機制并不完善,被動遷人對于補償價格如何形成、是否存在計算誤差、補償結構及差異如何形成等事關切身利益的情況知曉程度不高,無形中留下了暗箱操作的空間,這必然導致拆遷房屋價格評估工作的質量難以保證,甚至存在評估機構與被拆遷人或者政府工作人員勾結,虛增面積或價格以騙取補償款的犯罪可能。

(三)拆遷政策無法切實統一

盡管對于農村房屋拆遷,各鄉鎮政府均規定了拆遷原則和操作規范,但拆遷評估測算、補償、安置等具體操作只有專業人員才能熟練運作,一般人并不熟悉情況。同時,由于工程建設周期要求等種種原因,目前我區農村拆遷多為“協議拆遷”,也即在拿到拆遷許可證之前開始進行的拆遷,由此一來,一旦發生矛盾,政府一方開展拆遷的啟動程序不合法,在行政訴訟中必然處于劣勢。因此,從目前情況看,如果出現拆遷糾紛,往往通過協商解決,政府在這其中或多或少會作出一定讓步,一定程度上也影響了拆遷工作的公平公正性。為了擺平“釘子戶”多給補償費、由于親友關系多估價的隱患一定范圍內存在,拆遷中到底有多大的“水份”,確實是一個應引起重視的問題。

(四)政府在拆遷工作中定位不夠準確

拆遷應由建設方或者是建設方委托的拆遷公司具體實施,政府并不屬于拆遷合同的當事方,在拆遷工作開展過程中,主要應起到提供基礎資料、宣傳解釋相關法規政策、配合拆遷及評估等工作順利開展的作用。而從走訪中我們發現,由于拆遷前不辦理拆遷許可證、拆遷公司人手少、拆遷工作時間緊任務重等一些客觀原因,不少鄉鎮一級政府機構的職能部門或多或少地承擔起了本應由拆遷公司承擔的各項任務,站到了拆遷的第一線。權力擴張使權錢交易的滋生成為可能。如在上述案件中,就存在政府工作人員插手拆遷工作具體事宜、收受賄賂的現象。

(五)對具體經辦人員的監督乏力

農村拆遷工作量逐年加大,上級主管部門對其監管乏力,也是造成職務犯罪的原因之一。如按照流程,拆房合同應在經辦人擬定后,由拆遷辦負責人、分管鎮長審核簽字,但實際上,審核人在此的簽字多是走過場,并不對合同實際內容作審核,以至于本案中被告人王某在合同中虛增拆房面積,多支付10萬拆房款而未被發現。另一方面,拆遷辦多是臨時工作機構,且外出工作時間較多,人員管理較為松散,日常教育不夠到位,廉政措施更沒有融合到具體程序中,存在監管空缺,違規操作現象難以發現,導致違法犯罪問題滋生。

三、完善農村房屋拆遷的對策思考

農村房屋拆遷相對于城市拆遷而言,受關注程度不高,但對于農村人口占相當比重、征地拆遷占相當比重的寶山區而言,如何在農村房屋拆遷中保護農民的合法權益,并通過制度、程序的合理設計防止職務犯罪的滋生,則有必要給予一定的重視。在目前全市并沒有對農村房屋拆遷的各項工作均作出統一規定的情況下,可以考慮根據區域實際,進一步規范我區的農村房屋拆遷。初步設想如下:

(一)建立拆遷單位和拆遷評估單位的招投標制度

開展拆遷工作的大前提是:必須在取得拆遷許可證后方可進行。而由哪一個企業來具體承擔拆遷任務,應該通過招投標程序產生。拆遷房屋價格的評估,必須由中立的拆遷評估機構進行,它不應當由政府指定,而應是有多家不同的機構,可供被拆遷人選擇,具體可參照《上海市房屋拆遷評估管理暫行規定》,通過投票、抽簽、協商一致等方式產生。拆遷估價機構由拆遷人和被拆遷人共同選定后,應由政府來委托,并支付費用。在評估過程中,評估機構應當在有評估申請人(政府機關代表)、被申請人(拆遷戶代表)的參與下,公開進行聽證,在認真聽取雙方意見的前提下,作出評估結論。同時,要建立健全拆遷評估專家鑒定制度,積極推行拆遷公示、信訪接待、投訴舉報、拆遷承諾和拆遷監管,使拆遷及拆遷評估置于陽光之下。

(二)明確拆遷中的政府職能定位

政府介入拆遷工作,固然有其促使拆遷工作順利進行的考慮,但另一方面也客觀形成了“拆遷工作行政化”的不良傾向,更帶來了后續工作(如爭端解決時政府無法居間裁判)政府定位的尷尬。因此,政府應從繁復的具體拆遷工作中脫身,回到行政角色上來。具體而言,在以公益為目的的征地拆遷中,鄉鎮一級政府所擔當的應該是“配角”,提供相應基礎資料、宣傳、解釋相關拆遷政策等。而在以商業目的實施的拆遷中,政府應當徹底退出界外,對于房屋拆遷補償的金額、時間、支付方式、安置方式等相關事項,均應由開發商和被拆遷人在平等、協商的基礎上確立,政府的職責只是作好土地利用的發展規劃、作好土地利用的管理者并處于中立地位,而不能成為民事主體介入其間。如果政府過多介入,就等于是開發商借政府之手對被拆遷人私人之房屋進行強制購買,這不僅違背了土地征用必須基于公益的基本原則,而且也濫用了國家賦予政府的征用權。

(三)公開相關政策、完善拆遷服務

拆遷工作程序復雜、技術性強,而農村拆遷所涉及情況復雜,對拆遷估價、補償、安置等工作要求相應也更高。為此,應將拆遷工作的辦事程序、收費標準、辦理期限、補償標準的確定等諸多問題進行全面公開,廣泛宣傳,做到拆遷工作程序公開、結果公開、監督公開,讓被拆遷人做到心中有數,讓社會各界參與監督。對涉及拆遷的規劃、拆遷實施過程中的許多行政行為,則應建立聽證制度。

(四)明確拆遷經辦人員的責、權、利,規范操作程序

目前,我區各鎮一級政府對拆遷工作及相關工作人員的配置并不一致,有的專門設置了拆遷辦公室,有的雖然有拆遷辦,但與房管所、村建辦等屬“幾塊牌子、一個班子”,工作職責交叉,職責不夠明確。而且由于拆遷辦其臨時機構的“身份”,主管部門對其制度建設和操作流程的設計關心不多,其日常工作隨意性較大,監管缺失,成為了職務犯罪的多發地帶。為此,對于拆遷工作的主管部門,一是應當明確其機構性質以及其行政、人事及財務等的隸屬關系;二是需要規范操作流程、完善相關審批制度,明確其職務行為的范圍、要求,以減少拆遷工作人員權力使用的隨意性。

(五)切實提高從業人員的思想素質和業務素質

通過廣泛的宣傳,使拆遷從業人員明確此項工作的重要意義,牢固樹立責任意識和依法行政意識。通過開展業務培訓活動,不斷提高從業人員的專業素質,打造一支規范、公正的拆遷管理隊伍,提高拆遷工作的質量和水平。

物權法已經與今年的10月1日正式實施,物權平等保護、不動產征收制度等一系列全新原則的確立,將對目前的拆遷制度形成較大影響,拆遷工作的規范性要求必將進一步提高,對被拆遷人合法權益的保護力度必將進一步加大。結合這一新情況,我們還要在今后與區紀委等部門進一步開展調研,根據物權法及相關配套法規的精神,督促相關職能部門及時制定相關制度或具體辦法,促進拆遷工作相關制度的進一步健全,完善相關的權力配置格局和監督制約機制,杜絕拆遷行業違法違紀和職務犯罪現象的再生,為寶山拆遷工作的有序、規范發展,為寶山城鄉建設的順利推進做出努力。