關于商業拆遷中政府角色定位的法律分析

姜昭琪

摘要在城市房屋拆遷中,公益拆遷和商業拆遷在所涉法律關系、拆遷程序和法律后果等方面都存在著很大的區別。但在我國目前的拆遷立法中,并未對公益拆遷和商業拆遷進行區分,導致了政府不當干預商業拆遷,行政權力被濫用等問題。本文將對如何劃分公益拆遷與商業拆遷以及商業拆遷中政府的角色定位進行討論。

關鍵詞城市房屋拆遷公共拆遷商業拆遷公共利益政府角色

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-193-02

城市房屋拆遷,是指取得房屋拆遷許可證的單位,依法對城市規劃區內國有土地上的房屋和附屬物予以拆除,對被拆除房屋的所有人或者使用者予以遷移安置,并對被拆除房屋的所有人予以經濟補償的活動。根據拆遷的目的,我國城市房屋拆遷可分為公益拆遷和商業拆遷。公益拆遷是指基于公共利益的由政府實施的拆遷行為,商業拆遷是指以營利為目的的由一般民事主體實施的拆遷行為。

由于兩者的目的不同,因此其所涉及的法律關系、拆遷程序和法律后果也不完全相同,所對應的解決機制也應該有所不同。在公益拆遷中,政府作為拆遷一方,與被拆遷人之間的關系是行政關系,而在商業拆遷中,作為拆遷一方的開發商和被拆遷人之間是平等的民事主體關系。兩種完全不同的法律關系,顯然應該用不同的程序和手段進行對待。但在我國目前的拆遷立法中,并未對這兩種拆遷行為進行區分,導致了商業拆遷中政府行政權力濫用,處于弱勢一方的被拆遷人常常面臨的是政府通過行政權力進行強制拆遷的情況,產生了一系列拆遷矛盾。筆者認為,要解決這個問題,最關鍵的在于規范政府在商業拆遷中的角色定位,而首先,應該對商業拆遷和公益拆遷進行區分。

下面,本文將對劃分公益拆遷和商業拆遷的具體標準以及商業拆遷中政府角色的定位進行粗淺的討論。

一、如何區分公益拆遷和商業拆遷

目前,根據《城市房屋拆遷管理條例》及《憲法》《物權法》《土地管理法》等法律法規中關于公民私有財產的規定,公益拆遷中政府拆遷行為的合法性主要來源于“公共利益的需要”。那么,我國的現行法律對于公共利益是如何界定的呢?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》中規定,“城市房屋拆遷必須符合城市規劃,有利于城市舊區改造和生態環境改善,保護文物古跡?！钡?這些有限的列舉,顯然不足以對公共利益進行全面的囊括。而我國的《憲法》和《物權法》,也以公共利益具有高度的抽象性和模糊性為名,回避了對于公共利益的界定。那么,能否因為其復雜且變化多端,在法律規定上就給予回避呢?權衡利弊,筆者認為,與其回避公共利益的界定,給行政機關上下其手大開方便之門,導致公共利益是個筐,所有私人利益都能往里邊裝,還是應該通過立法技術對公共利益給予一定的界定和限制。

對于公共利益實體內涵的界定,宜采用概括與列舉結合,設置限制性條款的立法模式。首先,應對于公共利益實體內涵的一些要素進行原則性概括,如受益主體的不確定性、公益的明顯性和長期性等。其次,根據其內涵進行盡可能全面的列舉,梁慧星主持的物權法草案建議稿第四十八條,“將公共利益列舉為:‘公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業,環境保護、文化古跡及風景名勝的保護、公共水源及飲水排水用地區域的保護、森林保護以及法律規定的其他公共事業?！雹俅朔N列舉便十分具有參考意義。最后,對于目前實踐中存在的明顯非為公共利益的典型事項進行排除,以解決我國目前存在突出的利用公權力進行商業拆遷的問題。如企業的商業性開發、修建臨時綠地、發展與我國目前經濟生活狀況所不符合的項目等。

在通過立法對于公共利益的實體涵義進行規定的同時,還應在程序上對公共利益進行審查。因為公共利益作為隨著經濟發展與社會生活變動的具有高度不穩定性的概念,當被拆遷人和政府關于公共利益的定義出現爭執,引發拆遷矛盾時,公民對共同利益的訴求要如何體現和傳達呢?如果缺乏一套有效的溝通交流機制以及監督體制,民意便容易被行政機關玩弄于股掌之間,打著民意的大旗行中飽私囊之私。因為政府行政機關不僅是社會公共利益的發言人,同時還是自身權力利益的代表者,當兩者發生沖突時,權力孕育真理,如果缺乏有效的監督規范機制,民意的被閹割便幾乎成為必然。因此,在實體上對公共利益進行更明確界定的前提下,還應在程序上對拆遷行為是否符合公共利益進行審查:一方面,應通過程序參與保證民眾在拆遷問題上和政府的平等交流,建立民意咨詢與商談機制,使拆遷問題更加透明公開。另一方面,根據“自己不能做自己的法官”這一古老的法律格言,應明確法院在判斷公共利益問題的權威性,限制行政機關對于公共利益問題的決定權,打破行政機關對于公共利益解釋權的濫用,通過司法機關對拆遷問題進行裁定。當被拆遷人或其他利害關系人對公共利益以及賠償數額有質疑時,有必要保證被拆遷人的訴權,使其得以向法院提起行政訴訟,由法院來對拆遷的合法性及賠償數額進行裁定,從而做出判決。在保證被拆遷人提起行政訴訟權利的同時,還應通過舉證責任倒置的方法對被拆遷人進行救濟,由政府機關承擔拆遷目的是否符合公共利益的舉證責任。

二、我國目前商業拆遷中政府的角色現狀

前文已經提到,我國目前的《城市房屋拆遷管理條例》并未對公益拆遷和商業拆遷進行區分,導致在商業拆遷中政府角色定位不清晰,進可運用行政權力以拆遷人的角色出現,退可作為第三者以開發商為擋箭牌,其活動空間過大,一方面導致政府權力尋租和腐敗現象的蔓延,另一方面使許多被拆遷者存在著在拆遷游戲中與自己博弈的到底是政府還是開發商的困惑,導致其往往將拆遷矛頭指向政府,激化拆遷矛盾。那么,在商業拆遷中,政府到底是幫助開發商順利拆遷的保護神,還是監督其行為、防止出現野蠻拆遷的被拆遷者的守護者?

在《城市房屋拆遷管理條例》中,第五條規定,“國務院建設行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監督管理?！薄翱h級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理?？h級以上地方人民政府有關部門應當按照本條例的規定,相互配合,保證房屋拆遷管理工作的順利進行?！钡谄邨l規定,“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應當自收到申請之日起30日內,對申請事項進行審查;經審查,對符合條件的,頒發房屋拆遷許可證?！钡诎藯l規定,“房屋拆遷管理部門和拆遷人應當以及向被拆遷人作好宣傳、解釋工作?！钡谑畻l規定,“房屋拆遷管理部門不得作為拆遷人,不得接受拆遷委托?！币约暗谑邨l規定,“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷?！?/p>

由此可見,根據《城市房屋拆遷管理條例》,政府一方面是拆遷行為的監督管理者,對拆遷行為進行審查、發放房屋拆遷許可證;另一方面,政府應向被拆遷人進行宣傳工作,在必要情況下可實行強制拆遷。這便引發了角色定位的矛盾,政府既要對開發商的拆遷行為進行監督,同時又要承擔說服被拆遷人搬遷以及必要情況下強制拆遷的任務,而在現實生活中,由于開發商和被拆遷者兩者在經濟實力、信息等方面的嚴重不對稱,在加上政府為了推動政績需要,“政府不花錢,舊貌換新顏”,往往成為開發商利益的同盟者,有些地方政府甚至淪為開發商的打手。前幾年湖南嘉禾縣政府為了幫助開發商搞商貿城開發出臺的“株連政策”,要求公職人員負責各自親屬的拆遷工作,如果不能夠按照開發商的要求拆遷,將被暫停工作、停發工資、被開除或下放到邊遠地區,便可謂將政府與開發商親密合作、政府權力為商業拆遷竭誠服務發展到了極端②。在此環境下,本已處于弱勢的被拆遷一方的利益得不到保障,房屋拆遷博弈中出現利益失衡的狀態,激化拆遷矛盾。

三、如何構建商業拆遷中拆遷者、被拆遷者以及政府三者之間的關系

在商業拆遷中,房屋拆遷的實質是平等民事主體之間土地使用權和房屋所有權的轉移和變更,拆遷者和被拆遷者是一種平等的民事關系,雙方遵循意思自治原則,享有平等的權利和義務。即拆遷者和被拆遷者之間根據意思自治形成拆遷市場,極端地來說,如果被拆遷者不同意拆遷行為,即便拆遷者提供再高的對價,也不能私自進行強制拆遷。而政府在拆遷市場中,其作為拆遷主體的權力只能被限縮在公益拆遷中,而不能對商業拆遷進行不當的干預。筆者認為,在商業拆遷中,構建拆遷者、被拆遷者及政府三者的關系,應該做到以下兩點:

(一)政府行政權力應該受到限制

在商業拆遷中,政府的職能應主要在于監督拆遷市場,防止野蠻拆遷,而不應干涉拆遷標準的定價、說服被拆遷者搬遷等工作。也就是說,政府在商業拆遷中不應對拆遷行為進行直接的實體上的干涉,只能進行間接的宏觀調控,通過程序上來對拆遷市場進行規范。這是由政府作為行政機關的有限理性決定的,政府在商業拆遷中出于政績需要,往往更關心房屋拆遷的效果,再加上擁有更強大經濟實力的開發商其資本發展到一定的階段,便傾向于在公權力中尋求代言人,這便導致了被拆遷者的利益的被忽視,因此政府在商業拆遷中的行政權應受到限制。對于拆遷標準的定價,應該由開發商和被拆遷人通過意思自治在拆遷市場中給予形成,充分尊重雙方的定價議價自由,而不應由政府單方擬定。同時,應當把拆遷受托人完全推向市場,由政府對拆遷受托人的資質和權力進行審核,明確拆遷受托人應該是具有企業性質的中介機構,而不能由政府或其他事業單位來擔任拆遷受托人。

(二)應強調對被拆遷人作為弱勢群體的特殊保護

由于拆遷者和被拆遷者天生的力量對比懸殊,被拆遷者在房屋拆遷利益博弈中往往處于不利地位,只有通過法律預先的衡平,才能保證實質正義的實現?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》不能只防釘子戶,不防野蠻開發商,正如《消費者權益保護法》保護消費者的立法目的是由消費者在市場中的弱勢地位所決定一樣,《城市房屋拆遷管理條例》也應該是一部以維護被拆遷人利益為出發點的法規。因此,應該強調房屋拆遷中被拆遷人的拆遷異議權、知情權、選擇賠償方式和標準的權利以及在拆遷人欺詐情況下被拆遷人的司法救濟權等,同時增加拆遷人的義務,強調開發商欺詐的責任,以更好的平衡被拆遷者與拆遷者的利益。同時,對于拆遷補償價格應注意的是,拆遷人不僅要對被拆遷人的房屋所有權的價值進行賠償,同時還應對其土地使用權的轉讓進行補償,以更好的保護被拆遷人的利益。

四、結語

城市房屋拆遷問題關系著國計民生,對于人民安居樂業和社會穩定有著重要的影響,本文針對我國目前城市房屋拆遷過程中存在的一些問題做了探討,提出應該在立法中對公益拆遷與商業拆遷進行區分,以及如何在商業拆遷中限制政府行政權力,完善拆遷市場的看法。不足之處,尚待完善!

注釋:

①梁慧星.中國物權法草案建議稿——條文、說明、理由與參考立法例.北京:社會科學文獻出版社.2000.

②湖南嘉禾拆遷事件.新浪網.http://news.sina.com.cn/z/hnjiahe/index.shtml.2009-5-21.

參考文獻:

[1]邊沁.道德與立法原理導論.北京:商務印書館.2000.

[2]哈耶克.經濟、科學與政治——哈耶克思想精粹.南京:江蘇出版社.2000.

[3]翁岳生.行政法(下).北京:中國法制出版社.2000.

[4]李愛民.房屋拆遷行為的法律分析.法制與社會.2009(2).

[5]黃潔.城市拆遷公共利益法律問題初探.法制與經濟.2007(7).