城管人員公務員化的必要性研究

劉紫微

摘要城管人員在行政管理中的角色扮演一直是模糊和混亂的。近日廣州市成立城市管理綜合執法局,全市3196名城管人員納入行政執法編制,全部實行公務員管理。這一消息立刻引起學界乃至全社會的激烈爭論。本文將重點從城管內部人員編制的角度來分析城管執法工作現狀,及其困境產生的原因,結合廣州“變身”實例,對城管人員納入公務員隊伍的必要性進行探索。

關鍵詞城管 公務員化 必要性

中圖分類號:D630文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-197-02

近年來,隨著經濟迅猛發展以及城市化進程的加快,傳統城市管理模式遇到前所未有的挑戰。這個常常是站在風口浪尖的一線執法,與生活息息相關的龐大隊伍,竟從“人民公仆”惡化成了不少百姓心中的“公敵”。城管執法難的問題也成為了行政機關不得不正視的現實問題。而這一切與城管人員法律地位的不明確關系重大。因此,城管人員是否應該納入公務員編制理應成為社會關注焦點。實際上,是否屬于公務員范圍,是否應納入公務員法管理,實屬一個國家權衡與選擇的問題。

新聞背景:廣東省廣州市近日成立城市管理綜合執法局,全市3196名城管人員納入行政執法編制,廣州市城管從事業單位、依照公務員管理,轉向行政專項執法編制、公務員管理。據了解,本次廣州市將城市綜合執法支隊與廣州市城市管理辦公室合并,更名為廣州市城市管理綜合執法局,行使城市管理綜合協調和執法雙重職能,納入政府序列,定編3000多人,全部為行政執法專項編制。

一、“變身”前廣州城管人員編制混亂的缺陷及“后果”

(一)廣州市城管人員編制混亂的缺陷

城管人員編制混亂有諸多缺陷,大致歸納如下:

1.人員身份的多樣化不利于對綜合執法隊伍素質進行嚴格要求,也不符合國務院63號文件要求集中行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員的規定。

2.人員編制混亂不利于奉公廉政,影響城管工作人員的積極性。非公務員編制的城管人員,尤其是公共服務類事業編,收入水平得不到國家保障,其經費包括工資來源主要靠收費和罰沒收入。這樣導致的一個嚴重弊端是,城管部門為生存,而不得不將執法天平向經濟利益傾斜,而忽視了執法的程序、手段和成效。

3.人員設置混亂,造成執法空白和執法交叉同時存在。專業管理部門職責不明,條塊分割,多頭管理,職能交叉;管理方式粗放,習慣于突擊式、運動式管理;缺乏有效的監督和評價機制。出現問題時,容易造成無利益的事情,互相推諉;有利益的事情,爭搶不斷。

(二)編制混亂——內在因素造成的執法困境

針對城管行政執法難的問題,學界往往關注外部原因。例如部門立法導致法律沖突,立法滯后致使出現法律真空,法律法規不健全削弱了執法成效,城管的法律地位不明確,城管的職權范圍不明確等等。卻忽視了造成這一系列外部原因的根源在于其內部設置的混亂。正是由于上述缺陷導致了目前城市管理的執法困境:

近年來,“暴力執法”和“暴力抗法”似乎發展成為了一個惡性循環的夢魘。頻頻曝光的城管野蠻粗暴執法事件,造成了人民心中城管人員總是“黑著臉,拿著棍子”的丑陋形象,致使城管的整體形象及公信力跌至谷底。

城管是中國特色,是中國城市化進程中的必然產物,其存在與發展有其歷史必然性。但是,城管行政執法這個處于城市治理的末端,承擔的是政府執法職能中最艱難的部分。因為它的內部人員編制的混亂,使它在產生和發展中充滿了不和諧的音符。

二、廣州城管變身公務員引起的“質疑”

〈公務員法〉第2條:本法所稱公務員,是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。變身引起了廣泛爭議,無非圍繞以下幾點:

第一,學界質疑,城管執行的是否算得上“公務”?公務,是與私人事務、企業事務、小團體事務相對的概念,強調的是為社會公眾服務,維護社會公共利益。城管行政執法當然也算得上廣義上的執法,然而,學界卻強調區分城管所執的法與一般意義上的法的區別,即“前者一般是地方政府的規定或條例,而后者是全國人大及其常委會制定的法律,法律地位和效力不可同日而語?！?/p>

第二,集體轉正的程序不合法:首先,廣州城管“一刀切”納入公務員編制,毫無疑問是有違《中華人民共和國公務員法》所規定的“逢進必考”政策的。其次,城管人員在原來的管理系列中并沒有納入國家行政編制,因此就不宜經考試后進入公務員隊伍?，F在突然改變這種管理性質,就必須經過全國人大常委會或者國家編制機構來認定。否則是不合法的,也是不符合國家編制原則的。而且,城市管理綜合執法局的成立以及將數千名城管人員納入行政執法編制這種關乎民眾利益的大事,應召開聽證會聽取各方面意見,但廣州的集體轉正卻“暗中進行”,違反了程序上的合法性。

第三,集體轉正,規避了公務員錄用的“門檻“:公務員法第十一條規定了公務員應當具備的條件,二十一條規定了公務員錄取的方法。然而,集體轉正忽略了對城管人員自身條件,法律意識,專業素質的考察,這種暗中轉流的形式不利于行政所要求的公平公正公開。

三、城管公務員化的必要性之鄙見

城管公務員化,是指將城管人員納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利,并受《公務員法》調整,依法履行公職。依己見,廣州市城管人員集體轉正雖存在缺陷之處,但其功能性遠大于其缺陷性,變身實屬必要:

第一,城管公務員化,有利于人員統一管理,提高了行政執法的效率。此次廣州城管的“華麗轉身”,其實是解決了城管人員編制混亂的問題。新任廣州市城市管理綜合執法局局長李廷貴說,廣州的城市管理工作,最大的問題是多部門職能交叉,多頭管理、多頭執法的最終結果是“大家都管反而管不好”。要走出這個困局,首先就必須變多頭管理為一頭管理、變多頭執法為一頭執法。目前按“大城管部門”概念成立的城管局,把創衛辦、愛衛辦、城管辦以及環衛局下屬的與城管相關的部門整合到一起,集中行使12個部門207項城市管理方面的執法權,遠多于過去城管支隊承擔的百余項執法任務。

第二,公務員化提高了城管人員的待遇,其合法權利得到法律保障,執法有了物質保障?！豆珓諉T法》第九條,第十三條,第七十九條明確規定了公務員(城管人員)的各項權利,尤其是其中對于工資福利的保障,有利于提高城管人員的工作積極性,有力防止罰款流入私人“小金庫”之局面,推動了勤政廉政水平的提升,對執法工作的公正性,合法性提供了前提。城管執法是行政執法的重要組成部分,其所需的經費和物質當全部有國家財政給予充分的保證。有效解決了現有執法力量和繁重執法工作的矛盾。

第三,公務員化彌補了人員混亂造成的“無人監管”狀態,改變和加強城管執法監督方式和監督力量,避免了“無法可依”。由于城管一直是“國家不設委局、省里不設行政主管局”的“稀有”部門,監督力量微薄。又加上執法范圍不明確,導致老百姓“告狀無門”。如今,化身公務員的城管人員執法必須對《公務員法》負責,義務權責明確。據法,城管和“被執法者”都處在一個光明正大的訴求平臺上,相對人有權“說話”了,體現了公平公正,加強了對城管人員依法行政的監督。

第四,《公務員法》對人員準入,培訓,績效考核制度及懲戒等都有明文規定。嚴格的人員準入機制,完善了執法資格制度,避免人鉆法律的空子,防止行政腐敗現象。對公務員的培訓體制,對完善隊伍建設和提高人員素質,避免暴力執法等有很大的意義。嚴格績效考核制度,使城管人員獲得工作的危機意識和上進意識,形成對城管人員的強力約束機制。、

第五,公務員化將有利于改善城管人員在民眾心中的印象,也有利于加強城管人員“為人民服務”的政治意識。這基于中國長期以來是一個權力集中的國家,公務員享有崇高威信,這種長期心理崇拜就給了城管人員重塑形象的契機,將有利于依法行政工作的順利開展。

四、結語

本文試圖為各種立場都能提供有價值的方案,從具體問題出發,努力提供一個可供選擇的解決問題的理論途徑。但歸納筆者對城管公務員化的意見不外乎以下幾點:

首先,從廣州城管人員集體轉正的實例中,我們不難看出,各地區一直為了行之有效的城管體制而進行探索。其目的是為了更好的服務于眾,這是值得肯定的。

其次,在我看來,城管公務員化這個問題本身并沒有是非性,其實質意義在于改革后的城管工作能否發生實質改變。就象鄧小平同志所說:無論白貓黑貓,能抓住老鼠就是好貓。這就是鼓勵我們在改革的道路上不拘束于一點,而應該放開想象,探索更新的道路。廣州的例子給我們在改革的道路上拓寬了思路,其必要性顯著。

總之,實現和諧社會并不是一個身份的轉換,或者說一個制度的改變就可以實現的,而是在于這一轉變所引起的“蝴蝶效應”。我們應該鼓勵如廣州市城管人員集體轉正的大膽創新的改革,專注于對其缺陷性的爭論是不會有實質意義的,積極配合其工作,努力使改革有成效,才是要務。

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