檢察業務管理視角下的辦案過程和辦案質量

文◎上官春光

檢察業務管理視角下的辦案過程和辦案質量

文◎上官春光*

為了提高檢察業務的管理水平，增加檢察業務的管理科學性，我們有必要對辦案的行為和過程、辦案的質量評價進行更加深入的認識。

一、辦案過程的特殊性

辦案行為是檢察人員執法行為的一部分，是檢察人員處理案件相關行動的總和，包括案件的受理、證據的收集和審查、案件事實的認定、案件處理意見的決定等等。辦案過程則是具體辦案行為和期間的結合體。辦案行為和過程是檢察人員代表檢察機關行使職權的表現。

對辦案行為和過程的評價標準是一個多元的體系。通常來講，評價行為的最直接標準是行為的結果，這一點對于辦案來說也是適用的，因為案件的結果是辦案行為和過程的成果，行為和過程的特點大多通過成果表現出來。但如果僅限于這一個標準，顯然不行。辦案行為和過程的好壞，還要看其是否合法、是否及時以及行為的實效性、安全性、效率乃至辦案行為的文明程度。這些都不是案件處理結果所能體現的，而且對檢察業務來說又是必須考慮的因素。

由于辦案行為需要用相應的法律文書加以固定，辦案過程有相對固定的環節，這使得辦案過程具有某些流程性的特點。這為對辦案行為和過程實施過程控制提供了一定的空間，從而為檢察業務管理的實施提供了相應的平臺。

但我們也必須看到，這種流程性特點為檢察業務管理所提供的空間和余地是有限的，因為辦案的過程和生產的流程有很大的區別。

首先，案件的辦理具有很強的創造性和靈活性，需要專業經驗和資歷，基于檢察業務的特殊性和檢察機關的組織原則，需要賦予承辦案件的檢察官以相對的獨立自主性。因此，管理對辦案行為和過程的控制度必須限定在合理的范圍內，不能套用質量經營戰略進行全面控制，更不能不留余地。

其次，辦案行為和過程的可控度是非常有限的，不像生產流程那樣具有很強的可操控性。這主要是因為辦案過程中可操控的環節有限，實踐中案件管理部門可操控的一般是案件的“進出口”、辦案的期限以及相應的文書和表格，更多的辦案環節是管理部門無法控制的，也不應該控制。

其三，對辦案行為和過程的管理控制對案件處理的結果所產生的影響有限。即便是那些可控的環節，對案件處理結果并不起決定性的作用，只是輔助性的。就像學者們指出的那樣，“從根木上說，辦案質量不是檢查出來的，而是檢察官工作的結果。檢察官職業能力的充分發揮對辦案質量具有決定性作用?！保?］

檢察業務管理中，由于辦案環節的流程性和某些環節的可控性，不少檢察機關探索引入產品質量管理模式的某些合理做法，這對提高檢察業務來說是一種非常有益的探索，但也必須注意辦案過程與生產流程的差異性，對辦案“流程”的控制并不能起決定性作用。

二、辦案質量的評價標準

辦案質量包括辦案的行為質量、過程質量和結果質量。其中辦案的結果質量，是指案件處理結果的優劣程度，也稱之為案件質量。由于檢察業務的目標既要追求實體的公正又要兼顧程序的公正，因此對辦案工作不僅要進行行為結果的評價，而且要對行為過程進行評價。故而用辦案質量這一概念更能體現檢察業務的這一特點。從我們調研的情況看，各地檢察機關制訂的標準除了案件質量標準之外也都全部包含了辦案過程標準。關于辦案的質量標準，以下幾點必須要有明確的認識。

一是辦案質量評價標準的復雜性。評價辦案質量標準涉及辦案工作的諸多方面，是一個十分復雜的體系。首先，評價辦案質量的標準是多元的。既包括了實體性質量標準，又包括有程序性質量標準；既有體現社會對檢察機關要求的外部標準，又有檢察機關自己制訂的內部標準。根據評價的依據劃分可分有政治標準、法律標準和社會標準。根據辦案環節和流程劃分，又分為偵查質量標準、偵查監督質量標準、公訴質量標準、審判監督質量標準、刑罰執行檢察監督質量標準、控告檢察質量標準、刑事申訴檢察質量標準等等。［2］其次，多元的質量評價標準之間有相互沖突的地方。如實體性質量標準和程序性質量標準，實體和程序之間的沖突和協調必然會反映在兩類評價標準之中。又如外部標準和內部標準，“由于社會對檢察機關辦案質量的要求具有多面性、多變性，檢察機關制訂的辦案質量標準與社會對辦案質量的要求之間往往存在既相互矛盾又要相互適應的關系?！保?］

二是辦案質量評價標準的局限性。辦案質量標準的作用是有限的。首先，案件質量管理的理想模式是為每一個業務部門量身訂制一套質量標準。但制定這樣的標準需要專業背景，如何保證標準的合理性是一個重要的問題。由于辦案質量標準具有引導作用，如果不合理則會誤導辦案，甚至扭曲法律程序，違背立法宗旨。如批捕率、不起訴率、撤案率、改判率、無罪判決率，其影響因素是多種多樣的，并不完全取決于檢察人員的辦案行為，很難說預先設定什么樣的幅度就是合理的。其次，對辦案質量標準的描述本身存在困難。如辦案的效果，有的把是否受到投訴、是否受到社會各界的批評或好評作為衡量辦案效果標準的依據。且不說列舉出的依據是否合理，但就周延性而言，也是有欠缺的，可以體現辦案效果的這類依據還有很多，幾個條文是很難列舉窮盡的。再次，案件作為檢察業務工作的“產品”，通常無法分割，多人、多業務部門協同辦案現象普遍，一個案件須經幾個環節不同的人經手，其中辦案行為和過程與案件處理結果之間的因果關系難以確認。最后，績效管理模式需要以精確的量化為前提，但辦案質量標準難以量化。調查中我們發現，許多地方把確定的辦案質量指標再設定相應的分值，但又很難說出設定這些分值的基準是什么，具體依據是什么。即便辦案質量從技術上可以量化，以量化的形式表現辦案質量是否適宜也是值得懷疑的。

三是辦案質量最低限度標準。應當肯定的是，評價辦案質量必然有一定的標準可循，實踐中我們可以設定一些基本的標準。但由于評價標準的復雜性和局限性，這些標準并一定能真正全面反映辦案的質量，因此也必然會制約案件質量管理模式作用的發揮。為了解決評價標準的可行性問題，我們有必要引入辦案質量“最低限度標準”的概念。所謂最低限度就是指辦理案件必須達到的最低要求。滿足這些標準確立的條件是辦好案件的必要條件，而不一定是充分條件。實踐中，做好一件事情的上限是不容易確定的，但好與不好的界限是可以確定的。辦案也是如此，如辦案期限問題，只滿足辦案期限的要求未必就能辦好案件，但超期辦案是確定違法的。對檢察人員辦案而言，這種最低限度標準通常包括法律法規確定的基本要求和檢察機關系統內部確定的紀律規范等等。就檢察業務管理而言，管理部門確定的辦案質量標準應當是最低限度的、保障性的標準，這樣才能保證其確定性和可行性。

三、辦案質量的評價

在辦案質量評價中，評價的主體和評價的方式至關重要。評價主體是由誰來評價的問題，評價方式是如何評價的問題。從我們調查的情況看，很多地方是成立了專門的案件流程管理機構，負責案件的考評。評價的方式包括檢查、統計等方法。案件質量評價必須處理好兩個問題。

一是評價者與辦案者的關系問題。評價者就是通常所說的案件質量檢查人員，是對辦案行為和結果進行評價的人員。檢查人員不僅要有客觀、公正的心態，而且要具有專業知識，評價者的專業水平越高，結論越具有權威性。隨著立法的發展，法律進一步變得復雜，案件的復雜程度和辦案難度進一步提升，對質量檢查人員的素質要求越來越高。當檢查人員與辦案人員對案件的認識和觀點不一致時，必須妥當處理，如果難以確定，便會產生矛盾。另一方面，檢查人員行使的是業務管理職能，不是行使檢察職能，因此不能與檢察人員的職權發生重疊和沖突。檢查人員不能因為檢查而參與或影響案件的實體處理。

二是評價的方式問題。通常使用的評價方式是案件質量檢查和數據統計。檢查一般是隨機抽樣，不能保障對每一個案件都進行全面檢查，一次兩次的檢查并不能起到監督的效果，需要通過次數來彌補其缺陷。但多次數的檢查會占用辦案人員的精力，因此必須把檢查的次數進行適當的控制。統計的方法通常是通過對辦案的幾個方面數據進行統計，來反映辦案的質量。采用這種方法時，一方面設定的統計要點必須合理，能最大限度反映辦案質量；另一方面，還要注意防止辦案人員完全圍繞統計數據做文章。不難看出，兩種方式都有其優越性，也有其不足，所以辦案質量的評價方式不能僅限于一種或兩種，而必須探索運用多種評價方式。

注釋：

［1］謝鵬程：《論檢察機關辦案的質量管理》，載《人民檢察》2004年第5期。

［2］、［3］同上。

*國家檢察官學院職務犯罪偵查教研部副主任，講師，中國政法大學刑事訴訟法學博士研究生［102206］