行政許可撤回條件適用問題研究＊——A公司與B市城市規劃局撤回規劃行政許可糾紛案引發的思考

徐曉明

（南京大學法學院，江蘇南京210012）

我國《行政許可法》第8條第2款規定:“行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償?！贝藯l款確立了我國行政許可撤回制度?！缎姓S可法》對該制度的規定是我國行政許可制度的一大創新。盡管作為一種行政許可監管手段，行政許可撤回目前已得到一定程度的實踐，1但由于理論界對于行政許可撤回制度的研究還不多，理論研究明顯滯后于實踐的開展。行政許可撤回制度理論與實踐不同步狀態已在一定程度上影響到了行政許可撤回制度的有效運行。實踐的迫切需要迫使理論界需加快行政許可撤回制度的研究。

理解撤回行政許可條件的適用是正確運用行政許可撤回手段的前提與關鍵?；诖?，本文擬以A公司與B市城市規劃局撤回規劃許可糾紛上訴案為例，對行政許可撤回的基本理念，以及行政許可撤回條件如何適用等問題進行研究。

一、行政許可撤回條件如何適用：A公司與B市城市規劃局撤回規劃行政許可案引發的問題

（一）案件簡介：行政許可撤回條件判斷不當導致的行政敗訴案

2007年6月，B市城市規劃局向A公司核發了《建設工程規劃許可證》，許可A公司將位于海珠區濱江東路927-935號地段（匯美景臺）自編a、b兩棟住宅樓第二層、面積為1393平方米的設備轉換層改建為會所。2008年1月，匯美景臺小區a、b兩棟住宅樓約90名業主向B市城市規劃局投訴，稱改建a、b兩棟住宅樓第2層設備轉換層為會所，影響其正常生活及安全。2008年4月，B市城市規劃局作出《關于匯美景臺架空層改會所信訪問題的復函》，表示將督促原告與信訪人積極溝通、協調，促使信訪事項得以最終解決。2008年7月11日，B市城市規劃局就如何處理匯美景臺a、b棟二層由設備轉換層改建為會所對業主的影響問題舉行了聽證。7月22日，B市城市規劃局向A公司發出《關于撤回建設工程規劃許可證的函》，告知A公司由于信訪問題未能有效解決，擬依據《建設工程規劃許可證》的附件撤回《建設工程規劃許可證》，并告知A公司有權提出申辯意見。7月25日，匯美景臺小區a、b兩棟住宅樓約18名業主向被告提交《請求撤銷行政許可書》。7月29日，A公司向B市城市規劃局提出《反對撤回規劃許可證的陳述申辯意見》。8月21日，B市城市規劃局作出《關于撤回建設工程規劃許可證的決定書》，撤回《建設工程規劃許可證》，并要求A公司在一個月內恢復原貌。

2.案件審理情況：以二審撤銷行政許可撤回決定為定論

A公司對B市城市規劃局作出的《關于撤回建設工程規劃許可證的決定書》不服，向B市人民政府申請行政復議。B市人民政府于2008年11月3日作出《行政復議決定書》，維持了B市城市規劃局作出的《關于撤回建設工程規劃許可證的決定書》。

A公司不服行政復議決定，向B市某區人民法院提起行政訴訟。B市某區人民法院作出判決認為，原告取得改建匯美景臺小區a、b兩棟住宅樓第2層為會所的行政許可后，該住宅樓的業主通過信訪形式主張其合法權益因改建行為受到損害，被告通過聽證、協調等方式未能有效解決原告與業主之間的矛盾，被告由此作出《關于撤回建設工程規劃許可證的決定書》，該決定符合《中華人民共和國行政許可法》第8條第2款規定，因此駁回A公司提出的訴訟請求。

A公司不服一審判決向B市中級人民法院提出上訴。B市中級人民法院經審理后認為B市城市規劃局作出的撤回行政決定中所述的信訪人投訴未能解決的理由并不屬于《中華人民共和國行政許可法》第8條第2款所規定的“客觀情況發生重大變化”的情形，B市城市規劃局作出的《關于撤回建設工程規劃許可證的決定書》缺乏事實和法律依據，于是作出了撤銷一審判決、撤銷B市城市規劃局作出的《關于撤回建設工程規劃許可證的決定》的終審判決。

（二）案件啟示：行政許可撤回條件需準確適用

筆者認為，這是一件典型的因對行政許可撤回條件理解不當所引起的行政訴訟案件。本案的爭議焦點在于如何準確判斷匯美景臺小區a、b兩棟住宅樓約90名業主向B市城市規劃局投訴這一事實是否屬于《中華人民共和國行政許可法》第8條第2款所規定行政許可撤回條件中的“客觀情況發生重大變化”情形。這個案件的發生進一步凸顯了加強行政許可撤回制度研究，準確理解行政許可撤回條件的適用對于實現行政許可撤回制度價值之重要性。實踐中所存在的對于行政許可撤回條件適用理解偏差的問題倒逼理論界要及時進行對行政許可撤回條件問題的研究。

1904年，瑞利因“對一些重要的氣體密度的研究，以及這些研究的成果之一——氬的發現”而榮獲諾貝爾物理學獎。拉姆塞“因其發現新族元素——惰性元素”而榮獲諾貝爾化學獎。

總體而言，我國《行政許可法》第8條所規定的行政許可撤回條件立法比較概括，操作性不強。當下也僅有個別行政許可管理規章對行政許可撤回條件作出了細化。例如，廣州市城市規劃局于2005年3月20日起實施的《廣州市城市規劃局依職權變更、撤回或撤銷行政許可暫行規定》對《行政許可法》第8條中所提的“重大變化”的內涵進行了細化，明確規定“重大變化”情形包括“與已經生效的行政許可相關的城市規劃正在調整，繼續實施該行政許可可能嚴重侵害社會公共利益的；已經生效的行政許可與新批準的城市規劃有嚴重矛盾，繼續實施該行政許可將侵害社會公共利益的等”?？傮w上，行政許可撤回條件立法過于概括的問題導致了實務部門在實踐中通常不能對行政許可撤回條件作出準確判斷，從而產生了一些不規范行使行政許可撤回權力的問題。

二、為什么要撤回行政許可：為準確適用行政許可撤回條件提供理論支撐

掌握行政許可撤回制度基本理論是準確判斷行政許可撤回條件的理念支撐，是科學合理構建行政許可撤回制度的基礎與前提。筆者認為，行政許可撤回制度具有以下三個方面的理論特質。

（一）認知有限性：行政許可撤回制度存在之主觀認識論基礎

正如哈耶克所言：“人類智識遠不足領會復雜人類社會的所有細節，我們沒有充分的理由來細致入微地安排這樣一種迫使我們滿足于抽象規則的秩序?！?人的認知有限性決定了人的理性有限性。在永遠無法獲得絕對充分的信息的情況下，個人對于客觀事物的判斷永遠只是相對的，只能是一個反復試錯與不斷修正的過程。行政許可作為一種事前監督管理方式，其對可能發生的問題以及對行政許可條件的確定，一般是通過立法者主觀推定來實現的。因而，對行政許可條件的確定必然具有很強的主觀性。主觀性特點決定了行政許可這種事前監督管理方式對經濟、社會風險的控制與預防效果必然會受制于人的認識水平。個人認識能力的有限性決定了政府在認知能力上的有限性。3

政府認知的有限性決定了行政許可立法的階段性，也決定了行政許可條件設定的合理性必然始終呈現一種動態性特征。行政許可條件設定的合理性隨著外在客觀環境的變化而不斷發生變化。伴隨著外在客觀環境的不斷變化，行政許可立法的正當性與合理性必然會不斷遭受質疑，行政許可立法的可修正性也必然會不斷增強。而行政許可決定作為一種持續性行政行為，其效力長期性特點又強化了行政許可效力存續期間行政許可立法修正的可能性。因此，行政許可立法必然是一個反復試錯與不斷修正的過程。行政許可立法的動態修正過程必然引發行政許可實施環境的變化，而行政許可實施環境的變化又必然引發行政許可撤回的法律后果。因此，認知有限性特質自然也就構成了行政許可撤回制度存在之主觀認識論基礎。

（二）公共利益：行政許可撤回制度存在之價值基礎

行政許可作為一種行政管理手段，承載著行政許可持有人的個體利益以及行政許可機關所代表的公共利益。當行政許可所依據的法律、法規、規章作出了修改或廢止，抑或行政許可所依據的客觀條件發生重大變化而足以導致公共利益嚴重受損時，盡管此時的行政許可決定仍然在法律形式上體現為一種合法有效狀態，但基于維護公共利益的視角，此時的行政許可決定已經在實質上發生了合法性與合理性危機，而合法性與合理性危機的產生則進一步凸顯了撤回行政許可的必要性。正如日本行政法學者南博方所言：“若契約的延續將嚴重危害公共利益時，則應給行政主體以單方解約權?！碑敺ǘㄐ姓S可撤回條件成就時，行政許可機關之所以享有行政許可撤回權并不是說行政許可撤回條件的發生對原行政許可決定產生了溯及力，而是說由于行政許可機關擁有基于公共性的非對稱性特殊地位與公共利益的主導價值追求而享有了“毀約”自由這一行政特權。因此，公共利益成為了行政許可撤回制度存在之價值基礎。4

（三）公共負擔平等化：行政許可撤回補償制度存在之法理基礎

就行政許可撤回發生條件而言，行政許可持有人的無過錯性、無責任性決定了行政許可機關作出的行政許可撤回決定是行政許可持有人為了公共利益的實現所作出的特別利益犧牲。從權利與義務相對等的責任角度來分析，從保護行政許可持有人信賴利益的角度出發，作為一項國家為積極增進社會公共福利而采取的針對行政許可持有人特定個體權利進行適度克減的手段，當由于行政許可撤回權力的運行給行政許可持有人權利造成損害時，其損害自然應當由社會全體成員來公平承擔。行政許可撤回補償制度就確立了這種公平負擔機制。從本質上來說，行政許可撤回補償制度是公共利益與個人利益這兩種利益的平衡機制。對于行政許可持有人而言，行政許可撤回補償是一種利益穩定平衡器；而對于行政許可機關來說，行政許可撤回權則是一種抑制器。5行政許可撤回補償制度的有效實施能夠有效彌補和矯正行政許可持有人由于行政許可撤回而導致的公共利益與私人利益關系失衡的狀態。

三、如何正確適用行政許可撤回條件：為行政許可撤回權規范行使設定標尺

根據《行政許可法》的規定，筆者認為，行政許可撤回條件的適用總體而言要把握兩個標準：一是客觀條件標準，二是公共利益標準。這兩個標準缺一不可。當客觀條件標準成就時，行政許可機關并不必然需要對行政許可決定進行撤回。是否撤回還取決于這些條件的變化對于公共利益的影響程度，即需要考察這種情形是否符合利益標準。例如，當因行政許可設定失去必要性而導致法律、法規、規章修改，原行政許可所針對的事項已從普遍禁止轉化為普遍自由時，行政許可持有人與行政許可相關的活動已成為一種自由，行政許可持有人所獲得的行政許可已失去了存在的根本基礎，行政許可決定已處于一種實質上的失效狀態。從利益保障角度來考慮，盡管行政許可持有人此前在申請行政許可時基于對法律的信賴而支付了一定的成本，但在普遍自由背景下，行政許可持有人仍然可以運用之前的投入繼續從事相關的活動，利益并沒有受到損害。因此，筆者認為，當法律、法規、規章的修改或者廢止導致某一事項由普遍禁止轉化為普遍自由時，行政許可機關既無需也無權作出撤回決定。但在實踐中，行政許可機關對此還不能很準確地把握，通常是孤立地適用行政許可客觀條件標準，而忽視了對行政許可撤回條件適用的利益標準衡量。

筆者認為，在行政許可撤回制度基本理念引導下，行政許可撤回條件從總體上可分為法律事實條件與非法律事實條件兩種情形，這兩種撤回情形又具體符合以下相關要求。

1.法律事實條件

所謂法律事實條件是指由于行政許可所依據的法律、法規、規章修改、廢止而導致的行政許可持有人不能繼續實施行政許可，行政許可機關撤回行政許可的情形。由于行政許可所依據的法律、法規、規章修改廢止對于現行有效的行政許可的影響是多樣的，因此，行政許可所依據的法律、法規、規章修改、廢止并不必然導致行政許可的撤回。筆者認為，真正能夠導致行政許可撤回的法律事實條件主要表現在以下兩個方面。

（1）取消行政許可：普遍禁止轉化為絕對禁止

當對某一事項的行政管理模式由設定行政許可到取消行政許可，由普遍禁止轉化為絕對禁止時，此時如果讓行政許可持有人繼續持有行政許可的話，必然會給公眾利益造成重大損害。因此，讓這一重大情勢變更情形成為撤回行政許可的條件是非常有必要的。根據《重慶市行政許可補償暫行辦法》第3條的規定，行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，使行政許可事項不再被允許時，行政機關可依法變更或者撤回已經生效的行政許可。根據《制造、修理計量器具許可監督管理辦法》第28條第1項的規定，原準予制造、修理計量器具許可的質監部門，在制造、修理計量器具許可依據的法律、法規、規章修改或者廢止導致許可被終止時，應當撤回其制造、修理計量器具許可。這些立法例對行政許可條件作如上規定就體現了這一立法精神。筆者認為，當行政許可所依據的法律、法規、規章修改廢止而導致行政許可所涉事項由普遍禁止轉化為絕對禁止時，出于對公共利益維護之主導價值的追求，行政許可機關應當及時作出撤回行政許可的決定。

（2）維系行政許可：增加的行政許可條件影響重大公共利益

行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止通常會引發行政許可條件的增加或者減少。筆者認為，行政許可條件的減少通常不會引發行政許可的撤回，而當行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止而導致行政許可條件有所增加時，基于法無溯及力的一般法理原則，行政許可持有人此前所業已取得的行政許可并不受這些法律事實影響，其所持行政許可一般應當繼續有效，新法律、法規、規章所規定的行政許可條件只能影響行政許可持有人是否能夠在行政許可有效期限期滿后依法獲得行政許可的延續。但筆者認為也有例外，即當行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止導致行政許可條件有所增加，而增加的行政許可條件又成為了影響行政許可成立生效的重大核心要件，而這些核心要件又直接影響到重大公共利益的實現時，行政許可機關可以基于維護重大公共利益之考慮，依據比例原則依法及時作出撤回行政許可的決定。

2.非法律事實條件

所謂非法律事實條件是指除法律事實條件以外的能夠引發行政許可撤回的情形。根據《行政許可法》第8條規定，當準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化時，行政許可機關可以基于公共利益保障之考慮作出撤回行政許可決定。何謂“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化”？結合A公司與B市城市規劃局撤回規劃行政許可糾紛案，筆者認為，只有當某一客觀性事實同時符合以下三個方面的要求時，“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化”這一撤回行政許可條件才能成就。

（1）性質要求：非法律性事實

行政許可所依據的法律、法規、規章修改與廢止作為《行政許可法》所規定的一項行政許可撤回條件，從廣義上來講，這一條件本身同時也屬于“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化”情形。因此，筆者認為《行政許可法》第8條所規定的兩個行政許可撤回條件存在交叉重疊問題，這種交叉重疊問題容易造成行政許可撤回條件把握上的不規范。盡管法律、法規、規章的修改或廢止也可能屬于“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化”的事實，但筆者認為，這一事實特征與“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化”的特征并不相同，法律、法規、規章修改與廢止更多的是屬于一種抽象性法律事實，而《行政許可法》所規定的“準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化”則更多地是屬于一種結果性而非法律性客觀事實。就A公司與B市城市規劃局撤回規劃許可糾紛案而言，本案中導致行政許可撤回程序啟動的事實是匯美景臺小區a、b兩棟住宅樓約90名業主于2008年1月向B市城市規劃局投訴，稱改建a、b兩棟住宅樓第2層設備轉換層為會所，影響其正常生活及安全以及業主信訪問題未能有效解決的事實。筆者認為這一事實就屬于結果性非法律性事實類型。

（2）程度要求：重大非法律性事實

我國有學者針對行政許可撤回權的適用提出，“從正確適用的角度看，不是只要存在公共利益，無論大小、多寡，都允許撤回，而是必須符合比例原則的要求，要求公共利益與相對人的合法權益相比，更加重要、更為巨大；相對人因此受到的損害比起公共利益來講，要小的多，是相對人可以合理忍受的程度”。6筆者認同這一觀點，兩害相權取其輕，只有在公益明顯大于私益的情況下，行政許可撤回制度才有存在的正當性與合法性。比例原則要求行政許可機關在行使行政許可撤回權時應謹慎平衡各方主體之間的利益關系，只有當重大情勢變更情形可能會引發重大公共利益受損時，行政許可機關方才可以通過作出撤回行政許可決定，以矯正行政許可決定的繼續生效可能會導致的公共利益與個人之間利益關系的失衡問題。

公共利益作為行政許可撤回制度之根本價值導向，由于缺少更為詳細的規定，目前在實踐中，判斷行政許可撤回是否符合“公共利益”要求，一般是由行政許可機關單方通過行使自由裁量權的方式來加以判斷的。從當下實際情況來看，將行政許可撤回制度中“公共利益”這一不確定法律概念交由行政許可機關單方來判斷的做法在一定程度上弱化了行政許可機關對于私人合法利益保護的可靠性，極易導致對私人利益的不當侵害。筆者認為，為有效和切實地保障行政許可持有人的許可實施權，防止行政許可機關不當濫用“公共利益”名義對行政許可持有人擁有的許可事項任意撤回，必須首先堵住這一制度“漏洞”。

就A公司與B市城市規劃局撤回規劃許可糾紛案而言，該案中盡管出現了匯美景臺小區a、b兩棟住宅樓約90名業主的投訴以及業主信訪問題未能有效解決這些非法律性事實，但筆者認為這僅僅反映了業主與行政許可持有人A公司之間存在著重大利益沖突問題，但這90名業主的利益是否受到法律保護且業主的利益是否屬于行政法意義上的重大公共利益的情形需要充足的證據加以證明，在沒有相關證據證明的情況下，B市城市規劃局直接將這些事實當作撤回行政許可條件中的“客觀情況發生重大變化”的情形，對行政許可進行撤回的做法有失偏頗。

（3）歸責要求：行政許可持有人無責

筆者認為，當準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化時，并不必然引發行政許可撤回的法律后果，行政許可撤回條件是否成就還需要判斷行政許可持有人在這一客觀情況變化過程中是否有過錯。行政許可持有人是否有責是區別行政許可撤回與撤銷的根本事實。對于這一點，目前立法者有不同的認識。例如，《城市排水許可管理辦法》第19條第2款規定：“經排查發現排水戶排放污水的水質不符合排水許可要求的，排水管理部門應當責令其限期改正；逾期仍不符合排水許可要求的，撤回城市排水許可證書，禁止其向城市排水管網及其附屬設施排放污水，并將有關情況及處理結果告知同級環保部門?！痹撧k法將由于行政許可持有人自身過錯原因而導致的客觀條件變化納入到行政許可撤回條件的范圍。筆者認為，這一規定并不符合行政許可撤回制度立法原理。當由于行政許可持有人自身過錯引起行政許可所依據的客觀條件發生重大變化，從而導致行政許可持有人無法繼續符合行政許可條件時，行政許可持有人所獲得的行政許可事項已處于事實上的失效狀態。因此，隨著行政許可事實失效狀態的出現，行政許可機關應當對行政許可持有人作出注銷行政許可的決定，而不是作出撤回行政許可的決定?！稄V告經營許可證管理辦法》第13條關于“廣告經營單位由于情況發生變化不具備本辦法第七條規定的條件或者停止從事廣告經營的，應及時向廣告監督管理機關辦理《廣告經營許可證》注銷手續”的規定就體現了這種正確的立法精神。

目前，行政許可撤回制度作為一項行政許可后續監管制度在我國還未能得到系統化地確立，總體上仍呈現一種零星而不統一的狀態，許多理論與實踐問題值得探索與研究。筆者認為，只有不斷深入挖掘、剖析當下我國行政許可撤回制度實踐所存在的各種問題，并有針對性地提出相關對策性方案，確保行政許可撤回權力的規范有序運行，我國行政許可監管的質量方能得以有效提升。

注：

1例如，據國務院新聞辦2007年8月17日發布的《中國的食品質量安全狀況》白皮書介紹，我國自2001年建立了食品質量安全市場準入制度以來，截止2007年6月底，行政許可機關共撤回、撤銷、吊銷和注銷了1276張達不到標準的食品生產許可證。

2[德]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學——社會秩序與公共政策》，商務印書館2004年版，第177頁。

3參見占美柏：《有限政府之合法性論說》，《暨南學報》（哲學社會科學版）2005第3期。

4參見南博方：《日本行政法》，中國人民大學出版社1988年版，第66頁。轉引自徐風霞：《行政合同單方變更、解除權芻議》，《法制與經濟》2007年第2期。

5參見[美]博登海默：《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第293頁。6余凌云：《對行政許可法第8條的批判性思考——以九江市麗景灣項目糾紛案為素材》，《清華法學》2007年第4期。