新農村建設中服務型鄉鎮政府的構建

王玲蔚 李寧娟

（上海師范大學 法政學院，上海 200234）

新農村建設中服務型鄉鎮政府的構建

王玲蔚 李寧娟

（上海師范大學 法政學院，上海 200234）

鄉鎮政府作為我國基層政府的特殊地位決定了其在新農村建設中的關鍵作用。目前，鄉鎮政府傳統的管理模式和管理理念不能適應新農村建設的需要。服務型鄉鎮政府構建的宗旨，是以為農民提供公共服務作為鄉鎮政府存在的價值基礎。這是解決當前鄉鎮政府困境的必由之路，也是新農村建設的需要。

新農村建設；服務型鄉鎮政府；問題；原因；有效途徑

鄉鎮政府是我國政權建構中的基層單位，是直接與基層民眾互動的機關。改革開放30多年來，中國經濟發展取得了舉世矚目的成就，帶動了鄉村社會結構的變遷，基層群眾的利益隨之出現了分化，而當前在諸多鄉鎮突發的“群體性事件”更是社會結構變動的產物。在這種歷史性的變化下，我國的領導人高瞻遠矚，與時俱進，提出了“新農村建設”的戰略措施，而服務型鄉鎮政府——作為理論建構和具體實踐在新農村建設中都有著重要的現實意義。

一、構建服務型鄉鎮政府過程中存在的問題

1、鄉鎮政府職能定位不明確，導致角色偏離。職能定位決定了鄉鎮政府的工作取向，影響政府的行動能力。而鄉鎮政府為了追求政績，大搞形象工程，使得他們不重視改善民生，輕視農民的主體作用，使農民失去建設新農村的積極性和主動性。從規范的角度看，服務型鄉鎮政府應明確自己的職能，要切實根據本地的實際情況制定政策法規，把人民的利益放在首位，使自己成為新農村建設的引導著和執行者。

2、鄉鎮政府執行力不足，導致效能低下。目前，我國鄉鎮政府管理的各種規章制度還很不完善，政府人員思想轉變不到位，鄉鎮政府服務力不足，致使基層政府的服務功能弱化，無法滿足農民的服務要求，導致鄉鎮政府在農民中的形象不好，威信下降，以致出現干群關系緊張的局面。由于農業稅的取消，鄉鎮政府的債務變得十分突出，直接影響了行政執行資源的利用，使得鄉鎮政府的行政能力變得虛弱，進一步削弱了鄉鎮政府的行政執行力度，導致效能下降。

3、鄉鎮政府的服務力不足，導致信任危機。在具體工作中，部分鄉鎮政府工作人員為人民服務的意識不強，在處理有關農民的切實利益問題上能拖就拖，能推就推，從而導致效率低下。另外一方面，鄉鎮機構設置過多，人員冗雜，致使相關部門在處理一些覆蓋面較為廣的案件上互相推諉，從而出現實際工作中“誰都可以解決但誰都不愿解決”的困局，這些情況直接導致執行力的不強和效率低下，造成鄉鎮政府的信任危機。

二、構建服務型鄉鎮政府過程中存在問題的原因

1、傳統行政觀念的影響。改革開放30多年以來，雖然我國鄉村發生了巨大變化，但是，我國鄉鎮政府傳統的行政管理體制沒有改變，原有的全能行政理念沒有改變，具體表現在：行政萬能、人治行政、行政干預、官本位觀念、干部能上不能下等，在今天仍有一定的影響。因此，促進行政觀念的轉變，讓更多的鄉鎮干部了解、掌握現代化行政的基本理論、方法，依然是構建服務型政府的必要條件。對服務型鄉鎮政府的認識不足，導致雖然有些地方努力構建服務型鄉鎮政府，但是，由于公務員的行政管理理念沒有改變，從而影響了其構建進程。

2、鄉鎮政府的管理體制與監督機制不合理。我國傳統上是一個中央集權的國家，中央政府擁有絕對的權力，然后中央政府把任務層層分解，最終大多數任務要由鄉鎮政府完成。然而，由于縣級政府控制人事權和財權，鄉鎮政府只能無條件的執行上級的決定，沒有地方管理的靈活性和決策權?？梢哉f上下壓力型的行政管理體制是目前鄉鎮政府的問題之一。在這種行政管理體制下，鄉鎮政府以完成上級布置的任務為中心工作，忽視其他建設。再由于我國監督機制弱化，加劇了構建服務型鄉鎮政府的困難。我國的監督機制分為體制內監督和體制外監督兩種，從內部監督來看，鄉鎮人大和監督部門對鄉鎮政府的監督處于缺失狀態；從外部監督來看，由于缺乏監督的可操作制度和法律保護，使得農民、社會團體、經濟組織對鄉鎮政府的監督呈現虛化狀態。

3、鄉鎮政府財政困難的制約。目前，我國大部分鄉鎮政府都面臨著財政困難，這已經明顯影響到鄉鎮政府的正常運轉，很難滿足農民對公共產品的需求，制約了農村經濟的發展，具體表現在：一是負債過重。鄉鎮負債的主要原因多因農村基礎設施建設等方面。二是收入水平低。造成收入水平低的原因主要是經濟發展水平低，財政分配體制不合理和農業稅收改革等。目前我國大多數鄉鎮經濟發展水平低，經濟規模小，工商稅收少，再由于分配財政體制改革，使大部分稅收收歸上級，鄉鎮財力減弱。三是收支不平衡?？h級以上政府集中了資金，同時基本事權卻下放，在我國目前的壓力型體制下，上級政府交辦的事，下級政府必須無條件照辦，這就造成鄉鎮政府履行事權所需要的財力與收入完全不對稱，矛盾極為突出。因此，財政困難削弱了鄉鎮的公共服務能力，不利于服務型鄉鎮政府的構建。

4、鄉鎮政府政績考核制度的僵化。鄉鎮政府作為我國行政體系中的基層政權，其公共服務的動力應該來源于上級政府的激勵和村民的壓力。但是，由于目前政績考核制度的僵化，使得對鄉鎮政府政績的評價以及干部個人的升遷掌握在縣級政府，而不是在直接獲益的農民手中，而縣級政府在對鄉鎮政府的工作考核中，公共服務只占一小部分，這就使鄉鎮政府為了完成上級的任務，往往以損害農民的切身利益為代價而搞一些形象工程、政績工程等，以完成上級的任務和滿足領導的喜好。也只有這樣，鄉鎮干部自己才能實現個人的前途，這就勢必損害了群眾的切身利益和需求，也淡化了自己為人民服務的信念。

三、構建服務型鄉鎮政府的緊迫性與必要性

鄉鎮政府是公共產品的主要供給者，承擔著重要的責任，同時，鄉鎮政府還是服務型政權的建設者，從各方面來說，服務型鄉鎮政府的建設具有重大的緊迫性與必要性。

1、服務型鄉鎮政府為農村的生產發展提供社會服務。一是農村的基礎設施在總體上還很薄弱，抵御自然災害的能力不強，制約了農業與農村的發展，需要鄉鎮政府提供必要的發展支持。當前，鄉鎮政府對農村道路、農田水利、電網建設等農村生產發展急需的基礎設施建設發揮著重要的作用。二是農民思想比較保守，農村勞動力素質偏低，傳統的小農意識根深蒂固，生產、生活方式都與現代社會生活的要求差距甚遠。服務型的鄉鎮政府通過對農民進行培訓，尤其是以農業科技和經營管理知識為重點，對農村的傳統美德加以宣傳教育，從而培養有文化、有技術的新農民，不斷提高農民的就業能力和競爭能力，為新農村建設提供合格的勞動者。三是農業生產發展技術、信息、資金等要素比較缺乏。鄉鎮政府可以為引進先進的種養植技術、及時的市場信息和招商引資方面為農民提供必要的服務。四是鄉鎮政府通過扶持農村各類合作經濟組織，有效發展農村經濟，幫助農民提高抵御市場風險的能力，促進新農村經濟的發展，推動新農村建設。

2、服務型鄉鎮政府有利于推進農村文明建設。一是通過不斷增加對農村文化事業的投入，加強鄉鎮文化站建設，提供鄉村公共文化服務的平臺，確保農民文化活動的經常性和有序性，從而讓農民共享新農村文化建設的發展成果。二是通過宣傳教育，引導農民學習文化，崇尚科學，繼承發揚優良的傳統美德。三是鄉鎮政府通過維護鄉村社會治安，保護農民利益，確保農村良好的生產生活秩序。四是通過扶持發展農村的自治組織，提高群眾對公共事務的參與度，參與管理農村事務，完善村民自治制度，從而調動農民的積極性，推動民主制度的發展和完善，維護農村穩定，推動新農村建設。

3、服務型鄉鎮政府在農村的村容村貌整治工作中發揮著主導作用。目前，我國農民的生活水平雖然有了一定的提高，但城鄉差距仍然比較大，它不僅表現在經濟發展水平和村民收入上，還表現在政府對公共產品的供給上。因此，服務型鄉鎮政府可以通過提供農村的基本公共產品，不斷提高農民的生活水平。特別在鄉村規劃中要發揮主導作用，從而將村莊建設成為功能合理，設施齊全，環境優美的社會主義新農村。另一方面，鄉鎮政府應該加強宣傳教育，調動農民自身的積極性和創造性，使農民自覺投身到新農村建設的實踐中來，依靠自己建設美好家園。

四、構建服務型鄉鎮政府的有效途徑

當前服務型鄉鎮政府建設中的諸多困境，提出了轉變鄉鎮政府職能，提高工作效率的要求。而服務型鄉鎮政府也應該以公共利益為目標，以服務為行政理念，以法治為準則，以承擔鄉村公共責任為己任的新型鄉鎮政府。另外，構建服務型鄉鎮政府，建立以農民為本位的服務理念，需要對鄉鎮政府的管理體制和運行機制進行革新，由全能行政向有限行政轉變，強化鄉鎮政府的公共服務能力。筆者認為，具體需要從以下幾個方面進行構建：

1、轉移鄉鎮政府的工作重心，強化公共服務職能。開展農村公共服務體系建設是廣大農民群眾對政府職能轉變提出的迫切要求，應當發揮意識的能動作用，改善政府的相關價值取向。從實踐來看，一是應改變以往鄉鎮政府只注重發展經濟、追求經濟增長、忽視社會管理與公共服務的狀況，強化社會管理，健全鄉村治理機制，對鄉鎮社會進行合理的管理，這是鄉鎮政府的首要職能。二是強化公共服務，改善農村基礎設施，為鄉鎮經濟發展提供便利條件，做好服務提供者的角色。三是充分發揮組織協調職能，通過有效有序的公民參與，發揮民間組織的積極作用，共同為構建服務型政府努力。

2、理順鄉鎮與上級政府之間的關系，為鄉鎮職能轉變奠定基礎?？茖W劃分鄉鎮政府與縣（市）政府之間的權限職能是構建服務型政府的關鍵。為此，應當盡量理順條塊結合的關系，從根本上解決鄉鎮政府職能泛化、機構林立、事務纏身的問題，使鄉鎮政府的社會職能與公共服務的職能得到應有的發揮，以有利于農村公共服務體制的建設，提高辦事效率。在縣鄉政府分權的基礎上增強縣級政府直接管理農村社會的能力，同時，增強農村自治組織的權威與自治能力。其具體措施包括：把某些原來由政府掌控的權力正式委托給村級自治組織；增加縣級政府或者縣屬職能部門直接派出駐村指導員的數量，增加縣級政府對農村的直接了解、滲透與執行能力；建立駐村指導員與村級自治組織成員聯席會議制度，利用聯席會議解決村域內的糾紛和簡單的法律問題；建立由村級組織和駐村指導員代辦簡單審批事項的制度；加快農村的制度化、市場化，從基礎設施建設、公共物品提供、教育與文化事業、就業與社會保障、生活習慣等方面改造農村，縮小農村與城市之間的差距等等。

3、建立合理的財政體制，確保鄉鎮政府能夠有效地提供社會公共服務。足夠的財力是保證鄉鎮政府有效運行和高質量提供公共服務的物質基礎。隨著鄉鎮政府賴以維持的財政基礎逐漸削弱，優化性的鄉鎮政府還要進一步整合行政資源，合理調整鄉鎮布局和機構設置，以有限的財政實施有限的治理。一是遵循“事權財權相統一”的原則，進一步理順和完善鄉鎮財政體制，適當下放財權，給地方政府更大的自主性，確保鄉鎮政府履行職能的財政需要。二是切實加大對鄉鎮財政轉移支付的扶持力度。三是加強財政管理，調整預算編制方法，健全支出監控新機制，以法律的形式規范各部門間的財政關系。

4、改善鄉鎮工作人員的素質結構和工作方式，促進職能轉變的落實。一是擺正思路，從提高鄉鎮工作人員的素質入手，通過與高?；蛘邔ｉT的培訓機構合作，逐步提高工作人員的理論水平與管理能力。二是通過相應措施調整鄉鎮工作人員的構成結構，優化年齡層次，做到“老中青”齊心協力，提高工作效率。三是在具體工作中創新思維，改進工作方式和方法，努力實現工作方法從強制到引導、從單向到互動、從單一到綜合的轉變，促進鄉鎮職能優化和轉變。

5、要切實擴大民眾的參與，建構以民眾需求為導向的公共服務型政府。一是改革鄉鎮選舉制度，實行競爭性民主選舉，不斷擴展民意基礎。二是要建立民眾公共需求的正常表達機制，并及時吸納到鄉鎮政府決策中來，使鄉鎮政府能夠提供符合農民群眾需要的基本公共服務，從而建立健全農民需求有效表達和農民參與農村公共服務供給決策的有效途徑和方式。三是在公共服務項目的確立、招標、考核和績效評價中，要讓農民群眾切實參與進來，使鄉鎮領導人出于自身政治前途或利益的考慮不得不推進鄉鎮政府的服務轉型。四是支持社會組織參與公共服務和社會管理，形成公共服務供給的社會和市場參與機制，建立起政府、市場、社會多元化的公共服務供給機制，讓市場、社會參與到農村公共服務和公共產品的生產與供給之中來，以便在市場競爭機制的引導下，為農村提供高質量、高水平、高效率的公共服務和公共產品。

D625

A

1671-2994（2011）03-0156-03

2011-03-23

王玲蔚（1986- ），女，安徽巢湖人，上海師范大學法政學院09級政治學理論專業碩士研究生。研究方向：當代中國政府與政治。

李寧娟（1987- ），女，江蘇南京人，上海師范大學法政學院09級政治學理論專業碩士研究生。研究方向：當代中國政府與政治。

責任編輯：劉建文