我國經濟適用房制度存在的問題及對策研究

萬玉紅

[摘 要] 經濟適用房制度是我國住房保障體制的重要組成部分，是解決中低收

入家庭住房問題的主要手段。在過去十年的發展過程中，我國的經濟適用房建設、

管理和分配環節產生了一系列的問題，本文通過分析我國經濟適用房存在的問題及

現象，在總結吸收各種研究知識的基礎上結合實際提出了相應的改進對策。

[關鍵詞] 經濟適用房；問題；對策

一、引言

目前我國房地產迅速發展，房價居高不下，與大量中低收入家庭的支付能力存

在著較大差距。因此，建立完善的住房保障制度是解決中低收入家庭住房問題的主

要手段。住房保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分，是各級政府社會職責

的重要內容，也是建立城鎮住房新體制的關鍵環節。我國的住房保障制度主要包括

三大內容：住房公積金制度，提供廉租房以及建設經濟適用房。①

經濟適用房是具有社會保障性質的商品用房，它同時具有經濟性、適用性和社

會保障性三個特點。經濟性是指住宅的價格適中，能夠適應中低收入家庭的承受能

力；適用性是指強調住房設計和其建筑標準上的使用效果，同時不降低建筑標準；

社會保障性是指政府提供保障性質的商品性住房滿足中低收入家庭的住房需要。經

濟適用房作為連接福利房與商品房的橋梁，對于解決中低收入家庭住房需求和提升

中低階層的住房水平、緩解城市住房壓力、保持社會穩定、拉動經濟增長、在保障

需求的同時抑制房價具有重要作用，同時也符合是住房市場細分和目標市場定位的

范疇。

二、我國經濟適用房制度的缺陷

（一）經濟適用房建設運作模式不合理

1、經濟適用房既不“經濟”也不“適用”

我國經濟適用房制度的主要目的就是為中低收入家庭提供既能滿足他們的住房

要求又能讓他們能夠承受經濟的房價。但由于經濟適用房與同區域的商品房相比定

價較低，利潤空間小，開發商為了降低成本只能擴大房間的面積，目前市場上的經

濟適用房的面積都在 100m2以上。這樣一來，即使經濟適用房的單位面積房價較低，

但是總房價仍然很高。中低收入的家庭購買經濟適用房主要是為了滿足家庭的居住

需要，而沒有必要為了如此大的房屋面積而增加自己的購房負擔。同時一部分高收

入者通過不法渠道購買經濟適用房，作為出租或炒賣的投資品，導致經濟適用房旺

銷，誘使經濟適用房越蓋越大，越蓋越豪華，而給真正的低收入者帶來更重的購房

負擔，形成了惡性循環。②雖然目前的經濟適用房的房價比同區域的商品房的房價低，

但是針對中低收入家庭的支付能力來說仍然沒有優勢。政策照顧的中低收入家庭中

許多居民仍然沒有能力購買經濟適用房。除此之外，市場上的經濟適用房為了節約

成本，往往選在城市偏遠地區建房，遠離市中心，一方面增加了購房者的交通費用，

另一方面偏遠地區的配套設施不完善也會對居民產生影響。如果長期都選擇再遠離

市中心的偏遠地區建房，可能會形成所謂的貧民聚集區而加大社會階層分化，長期

以往可能會給社會和諧帶來不安定因素。

2、經濟適用房供求關系不平衡

經濟適用房是為了解決中低收入家庭而建設的，但是過度的建設經濟適用房會

影響房地產市場的正常運作，因此我國目前采取的經濟適用房制度是為了解決大部

分中低收入家庭的住房問題，而實際上市場上的經濟適用房供應短缺，無法滿足大

部分中低收入家庭的需要，這樣勢必會導致供不應求的現象。

3、經濟適用房產權不明晰

目前我國經濟適用住房土地所有權主體缺位、產權關系混亂、邊界模糊?！锻恋?/p>

管理法》規定，經濟適用住房土地所有權由國務院代表國家行使，但并沒有規定具

體的操作方案和方法，沒有明確各級土地行政管理部門的職責。所以經濟適用住房

土地所有權主體事實上是缺位的。這引發了政府各部門對經濟適用住房土地管理權

力的爭奪和職責的推委，管理相當混亂，濫用國家權力、侵犯經濟適用住房其他主

體的產權、瀆于職守、貪污腐敗等現象都有發生。

（二）銷售對象不明確

1、經濟適用房的購買對象界定不清晰

根據國務院 1998 年 23 號文件的規定，經濟適用房的購買者是中低收入家庭。

而如何根據我國國情和地區的實際情況來界定中低收入家庭是對經濟適用房購買對

象界定的關鍵。國際慣用的做法是將一般居民家庭收入劃分成高、中等偏高、中等、

中等偏低、低五個檔次，其中高收入階層與低收入階層一般都只占極小的部分（大

約各占 10%左右）。而我國現行的經濟適用房制度中規定的購買者究竟是哪個階層或

是哪幾個階層，這一點政府仍沒有明確的規定。即使有了明確規定也要根據各地的

實際情況劃分收入線才能確定某些家庭屬于哪個階層，實際上目前各地也沒有明確

的標準來制定各地的收入線。從 1998 年我國開始建設經濟適用房以來，從這項政策

中受惠的絕大多數都是中等收入甚至是高收入的家庭，而城鎮的貧困家庭并沒有因

為這項政策而得到好處。③

2、經濟適用房的分配方式不科學

由于我國的經濟適用房供應不足，往往無法滿足市場的需要，因此存在著嚴重

的供不應求的現象。這樣就帶來一個新的問題，建成的經濟適用房如何分配。根據

現在的市場現狀，往往是優先照顧低收入家庭，但是事實上即使只照顧低收入家庭，

建成的經濟適用房也無法全部滿足，為了保證公平公正原則，一些地區的經濟適用

房采取了搖號的方式。這一方式在候選者中隨機產生購房者，帶有一定的運氣色彩，

而且搖號過程并不一定是全程公開的，不能保證其公正性。在武漢的新聞報道中曾

提過，一些專門的團體可以幫助候選人搖得購房資格，那么這樣一來，原本公平的

搖號方式也變得不公平了。

（三）政府相關制度法規不完善

1、經濟適用房政策定位模糊

經濟適用房是社會保障體系的組成部分，是國家為解決中低收入家庭住房問題

而修建的社會保障性質的商品住房。但是國家決定全面推進經濟適用房建設，并不

僅是為了滿足城鎮中低收入家庭的住房需求，其中一個重要推動因素和政策目的是

為了擴大內需，拉動經濟增長，在 90 年代中期作為一種宏觀經濟調控手段承擔著促

進中國經濟軟著陸的“分外”職責，經濟適用房成了國家要發展的住房供應體系的

主體。正是這種政策定位上的模糊，使得在實際建設中，經濟適用房就注定了要在

政策房與商品房之間搖擺。這種政策定位的模糊帶來一系列嚴重問題，政府監管難

度加大，經濟適用房政策不會真正滿足普通中低收入者的住宅需求。④

2、配套的法律法規不健全

我國住房保障制度在實施過程中出現過許多問題，比如政府對房地產市場的監

管不力、經濟適用房建設運作模式混亂等，這一系列問題的根源在于我國沒有相關

的法律法規來確保住房保障體制的正確實施。國外許多發達國家都制定了《住宅法》

類似的法律法規，從法律的角度來明確規定國家要保障居民的居住權利和國家在住

房保障事務中應承擔相應的責任，有了明確的法律保障，在政策制定和政府監管行動

中就可以減少許多政策執行成本。與之相比，我國目前才頒布《物權法》，在內容上還

需進一步完善，這樣一來，我國不健全的住房保障體系的法律基礎必然會帶來住房保

障體制的混亂。目前我國的房地產市場是一個缺乏社會保障的商品房市場，片面強調

市場化而忽略了中低收入住房權利，這樣的發展是不健康的，不可持續的。⑤

3、政府監管不力

由于政府管理不夠規范，監控力度不夠，審查不嚴格，致使有集團、高收入者

購買多套經濟適用房用于投資的騙購行為出現，無法保證低收入家庭能夠購買經濟

適用房。在實際管理中，政府只規定經濟適用房的最高限價，而具體的房價則由開

發商自行決定，導致虛列成本、增加建筑面積變相抬高價格的行為比較普遍，政府

監管缺位導致經濟適用房價格大大超越了城鎮中低收入家庭的實際承受能力，嚴重

違背了政策初衷。此外，由于經濟適用房是政府劃撥建設用地，由于行政劃撥的透

明性低，許多開發商為了自身的利益，向決策者行賄、拉攏，導致各種“尋租”行

為泛濫。同時，一些政府官員貪污腐敗，運用手中的權力，人為地“創租、抽租”，

誘使開發商向他們“進貢”、與他們分享經濟利益，這進一步加劇了“尋租”活動的

經常性和普遍性，并且也滋生了政府官員的貪污腐敗。

4、經濟適用房缺乏完善的退出機制

目前我國的經濟適用房制度的相關政策都集中在市場準入方面，對退出機制考

慮較少。目前我國中低收入家庭較多，經濟適用房往往供不應求，一些家庭在購買

了經濟適用房后家庭收入上漲，不再屬于中低收入家庭，那么他們不再是經濟適用

房政策的適用對象，按照政策就應該退出經濟適用房，將經濟適用房讓給其他的中

低收入家庭。如何能夠兼顧各方的利益和權益是建立經濟適用房退出機制的關鍵。

目前我國沒有這方面的規章制度來管理經濟適用房的退出問題，即便有些家庭收入

上漲也沒有科學的標準來衡量他們的收入是否不屬于中低收入家庭，更沒有合理的

制度來管理他們的退出問題。

三、我國經濟適用房制度的改進對策

（一）建立合理的經濟適用房建設運作模式

第一要提高經濟適用房的適用性，按照中低收入標準來設計經濟適用房，推廣

以小戶型為主的經濟適用房，滿足中低收入家庭的住房需要，符合中低收入家庭的

購買能力，改變目前市場上經濟適用房規模、面積不合理的現象；第二要豐富經濟

適用房供給方式，在大力興建經濟適用房的同時，發展二手房市場和廉租房來解決

中低收入家庭的住房問題以緩解經濟適用房緊張的供求關系。二手房盡管性能上無

法與新房相比，但價錢上便宜，面積適中，而且房源多，對于中低收入家庭來說經

濟實用。廉租房對于中低收入家庭來說，需要一次支付的金額較少，減輕了他們的

負擔，同時也滿足了他們的住房需求；第三要完善產權管理制度，

建立共有的產權制度，由國家和購買者共同擁有產權，政府是出資者，而居民作為

購買者和受助者，共同領取房產證，并按照出資比例來行使自身的權利，同時完善

住房產權登記制度，嚴格管理，控制經濟適用房的非法買賣。

（二）嚴格對銷售對象的審核

首先應該明確制定科學的中低收入標準，綜合考慮國家平均水平和地區的平均

水平之間的差異。由于房地產具有明顯的地區性和唯一性，各地區的地理位置不同，

經濟發展不同，人民的生活水平和工資也有差異，因此在制定中低收入標準要結合

當地的實際情況；其次要多方探討科學的分配方式，目前的經濟適用房分配方式還

不是特別科學，購房者主要依靠運氣成分，長期運作可能無法使民眾滿意。建立一

個合理的管理機制，按照申請的順序或是貧困程度來分配更加合理一些。這樣就必

須有完善的登記程序，來保證正確的順序。

（三）完善相關的制度法規

最基本的措施是準確定位政策。經濟適用房是社會保障體系的組成部分，不能

成為完全的市場化領域。國家大力發展經濟適用房的核心政策目標應是解決城鎮中

低收入群體的基本住房需求，滿足人的生存發展權。在現階段經濟發展水平和人們

收入水平已經到達一定高度的時候，經濟適用房的政策定位應擯棄原來的擴大內需

拉動經濟增長的政策目標，政府主導的經濟適用房建設應該理解為是政府對市場失

靈和缺陷的一種彌補和修正。市場經濟條件下的部分市場主體由于存在能力差異，

信息不對稱和不公平競爭等因素的影響在市場主導的一級分配過程中面臨不利地

位，造成收入水平低，貧困和弱勢群體的出現，集中的表現是沒有能力在商業房地

產市場滿足自己的基本住房需求，而政府作為人民利益的代表必須解決這部分群體

的生存困難，在二級分配中向其偏移。所以說經濟適用房建設更是一項民生政策、

社會政策，政府應牢牢把握住這項政策的價值取向不偏離。

第二要健全配套法律法規，加強政府監管。完善《物權法》，制定《住宅法》是

完善住房保障體制最根本的要求。從法律的角度來保障經濟適用房的建設運作，規

范經濟適用房建設中的各種行為，嚴厲打擊各種擾亂經濟適用房建設分配的不法行

為。在法律基礎上大力增加經濟適用房土地供應，緩解供求關系嚴重倒掛現象，調

控商業房地產市場價格泡沫，嚴格管理土地出讓制度，減少“尋租”行為，杜絕政

府官員和開發商之間的行賄受賄關系。實行最嚴格的資格審查制度，既要針對地產

開發商，嚴格招投標制度，充分競爭，保障有資質有實力，管理規范的開發商進入

經濟適用房開發市場；也要嚴格購房者資格審核，制定面向社會公開，內容詳細，

身份審核嚴格的經濟適用房購買流程，建立科學的購買者收入界定標準，嚴厲打擊

騙購和高收入者投機行為，保證中低收入群體的利益。再者政府要加強對房價的監

管，并對經濟適用房采取政府分配方式，而不是將其推向市場，讓開發商定價及銷

售。

第三要建立合理的退出機制，通過完善經濟適用房的產權制度，對家庭經濟狀

況明顯好轉的住戶引入合理的退出機制，鼓勵其退出經濟適用房的補貼范圍，可由

政府出資回收住房，將住房再分配，引入新的補貼家庭，形成良性循環。

四、結束語

我國的經濟適用房制度是住房保障體制的主要組成部分，自從 1998 年發展以來

取得了一定的成效也產生了許多問題，要解決這些問題，必須從完善相關法律法規

入手，只有政府制定了切實可行的制度并依據制度行事，才能將經濟適用房工程開

展下去，成為真正的民心工程。本文主要是對我國經濟適用房制度目前存在的問題

進行了整體研究并對這些問題提出了相應的改進對策，但具體的實施措施還需要進

一步研究。

參考文獻

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