探析電力企業“小金庫”的預防和治理

胡瑛慧 劉穎

“小金庫”是經濟運行中的毒瘤，是滋生腐敗、誘發犯罪的溫床。因此，從中央到地方，各級組織三令五申，嚴禁設立。中紀委出臺了《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋》，電力系統也多次組織專項清理，并做了剛性規定禁止設立“小金庫”，成效比較明顯，但在風險分析時，仍然將設立“小金庫”和使用“小金庫”款項列為“高風險點”，是依法制企的“出血點”。

電力企業的“小金庫”問題若能得到比較徹底的治理，不僅能切斷腐敗的一個財源，抑制腐敗的動機，更能確保依法治企能夠扎扎實實推進、能夠切實取得實效。因此，本文擬從“小金庫”久治不絕的原因剖析、“小金庫”的集中表現形式以及如何根據電力企業當前的實際情況，采取切實有效的措施預防和治理“小金庫”等方面對電力企業“小金庫”的預防和治理進行較為深入的探析。

一、“小金庫”存在的原因

“小金庫”問題之所以仍然是企業的“高風險點”，有以下原因：

（一）認識上存在偏差是導致“小金庫”問題成為電力企業“高風險點”的“暖床”。

第一是個別領導干部不重視自身學習，政策水平和法律知識比較差，對政策、法規視而不見，對“小金庫”危害的認識不到位。由于目前對領導干部的業績考核和能力考察側重在完成各項工作目標，特別體現在能夠量化的經濟指標方面，只要工作完成好就可受到領導重視或器重，個人廉政考察也僅停留在民主測評、干部職工座談、民主生活會、領導干部述職述廉等公開形式。而“小金庫”的設置并不是公開的，一般只有部門、單位少數個別人知道，因此，一些單位尤其是單位主要領導把“小金庫”當成“小事”看待，主要錯誤觀點有：一是“需要”論，開展工作要內外協調，離不開迎來送往、上下左右聯系，而這些接待和聯系費用很多無法從正常開支渠道解決，只能通過“小金庫”來處理。二是“福利”論，認為要調動干部員工的積極性、贏得群眾的擁護，只有通過設立“小金庫”來解決，并覺得是為員工謀利益。三是“法不責眾”論，認為設立“小金庫”的單位不是少數，法不責眾，存在觀望、攀比情緒。四是“僥幸”論，認為“小金庫”形式隱蔽難以被發現，其資金只要沒有裝入個人腰包，用于公務接待或給干部職工發福利，就不算大錯誤，即使被查出來問題也不大，因此思想上不夠重視，行動上敷衍了事。

第二是部分關鍵崗位人員片面認為單位領導交辦的事必須完成，對什么是應該做的，什么是不應該做的，不能正確判斷，導致對領導盲目順從、是非不分；部分財務人員未能認真履行“一崗雙責”，對有悖法律法規、制度要求的命令不能堅持原則，不能堅決抵制；少數財務人員存在僥幸心理，認為賬務處理已十分嚴密，相關手續也比較完備，只要不說就發現不了。

第三是員工普遍認為發錢的領導是好領導，不發錢的領導就不好，發錢越多領導的水平越高，哪怕領導利用違法違紀途徑來發錢也好，反正就算出了事情也和他們沒什么關系。

二、內部管理機制不健全是導致“小金庫”問題成為電力企業“高風險點”的“通道”。

隨著企業改革的深化，現有管理制度已跟不上企業發展的要求，但沒有及時修訂，致使管理上出現了真空。

一是工程管理把關不嚴。電力投資和交通建設類似，規模大，資金投入多，項目管理部門對項目審查存在隨意性，大量依靠基層單位上報資料結合經驗審查項目。工程竣工驗收把關不嚴，未認真對項目實施的真實情況進行核實和掌握，造成虛大、虛列項目的情況。

二是財務審核把關不嚴，沒有對原始憑證的合法合規性、真實性、邏輯性進行審核，對專項成本沒有按要求建立明細臺帳，且入賬附件資料缺乏，有的沒有概預算書、工程結算書、項目竣工驗收報告、財務決算書等。

三是資金管理制度不嚴，沒有嚴格按施工進度撥付施工費，對容易造成資金走路及滋生“小金庫”且監管難度大的外部勞務費、青苗賠償費的管理不完善，支出依據不充分。

四是廢舊物資管理存在漏洞，大修、技改等產生的廢舊物資沒有進行監管，造成違規處置大修廢舊物資和大量技改廢舊物資流失。

（三）監督的實效性不高是導致“小金庫”問題成為電力企業“高風險點”的“溫室”。

一是對主要領導的監督軟弱。對“一把手”同級監督管不了、群眾監督管不著、上級監督“山高皇帝遠”。雖然有二級紀委、紀檢、審計等職能部門作為監督的資源，但部分業務部門只注重技術方面的監督，在廉政建設方面沒有發揮事前預防和事中控制的作用，導致對重點崗位人員和重要環節監管不到位。部分員工對“一崗雙責”的認識不到位，理解不深，監督沒有全方位覆蓋，個別員工面對領導的違規違紀行為,由于怕失去領導的信任，既不抵制,又不及時向上級報告。

二是業務監督未充分發揮作用。業務部門重業務，輕監督，存在“只是做好本職工作”的錯誤思想，發現不了問題。

三是專業監督不力。紀檢、審計等專業監督部門缺乏獨立監督地位，對重點部位、關鍵環節監督不力，失之于空，不能及時有效發現問題。

二、治理“小金庫”的主要對策

“小金庫”具有隱蔽性、頑固性的特點，中央從1986年便開始清理和禁止私設“小金庫”，但到目前仍屢禁不止?？梢?，鏟除“小金庫”是一個長期艱巨的過程。要想從根本上治理“小金庫”，必須堅持標本兼治的方針，從認識上、機制上、管理上、監督和懲處上多管齊下，建立長效機制，常抓不懈。

（一）從思想認識入手，消除“小金庫”滋生根源

思想認識問題是設立“小金庫”的根源，思想認識不到位，“小金庫”滋生的根源就始終無法清除。

一是加大教育力度。一方面要廣泛運用各種平臺宣傳“小金庫”的危害，通過編輯“廉政手機報”、電子雜志，網站建設等流動“廉政課堂”，拓展教育平臺，擴大教育受眾面，提升教育效果。另一方面要以《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《黨性黨風黨紀教育讀本》、《從政提醒—領導干部必修的25課》、《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋》和《鏡鑒》等為重點內容，分層次組織干部員工進行黨紀廉規的學習教育。第三要建立廉規考試制度，利用反腐倡廉網絡平臺，組織黨員干部、關鍵崗位人員參加反腐倡廉制度知識考試。第四認真抓好“五項談話”制度（誡勉談話、紀委負責人同下級黨政主要負責人談話、領導干部任前談話、提醒談話和警示談話），針對工作中發現的苗頭性、傾向性問題，運用談話機會進行思想交流，做到各類問題早發現、早提醒、早糾正，切實增強教育的針對性和實效性。第五是與檢察機關聯合教學，開展流動講堂，廣泛開展廉潔教育，讓“風清氣正、修德律己、干事干凈、奉公敬業”的廉潔理念不斷深入人心。

二是樹立反腐倡廉工作與安全生產同等重要的觀念。要認識到反腐倡廉違章不除，腐敗終究會發生；管理制度隱患不除，腐敗終究會發生。各業務部門要認識到反腐倡廉工作與業務工作的同等重要性，切實把“一崗雙責”履行到位。

（二）從懲防體系建設入手，減少“小金庫”設立途徑

懲防體系的漏洞，使設立“小金庫”的人員有機可趁，加強懲防體系建設，構建協同監督機制，按照用制度管權、管事、管人的要求，做到用制度建設推動工作，靠制度創新解決問題，以制度規范加強管理，可以有效堵塞漏洞，減少“小金庫”設立途徑。

一是針對財務管控的薄弱環節，完善《預算管理辦法》、《備用金管理辦法》、《資金結算管理細則》、《城市附加手續費管理辦法》等各項內部控制制度；嚴肅財經紀律、強化財務管理，強化財務專業人員及相關人員對財務制度的培訓，要求各級管理人員嚴格執行制度，切實提高制度的執行力；增設總稽核崗位，提高適時監控能力，通過財務信息化管理平臺，積極開展在線適時稽核工作，密切關注各單位經濟活動的異常，并結合現場稽核，及時發現問題，防范財務風險；按照“三集五大”的要求，優化機構，增強對經濟業務的監控力度，減少會計核算主體，進一步加強控制；加強資金結算管理，嚴格按工程竣工決算管理辦法進行決算管理，按現場工程實際完成情況進行決算；積極配合審計部門做好對項目的審計工作，通過對審計發現問題的分析整改，舉一反三，提高主動管控的系統性和約束力。

二是針對工程管理存在的薄弱環節，完善生產大修項目管理辦法、營銷工程項目建設管理辦法、工程竣工決算工作實施細則等業務管理制度；嚴格把控工程前期立項環節，杜絕虛列工程項目套取工程資金，加大對大修、技改、基建等全部工程類別項目執行“項目前期評估”審查工作；嚴格控制項目的過程管理，加強對大修、技改、基建等項目的管理力度，實行項目管理責任制，并按工程進度進行監理，經監理人員簽字后按工程進度進行資金支付，嚴把項目資金入口關；對項目中產生的青苗賠償費、協調費等，積極與政府相關部門溝通，通過政府相關結算中心進行支付，嚴把資金出口關。

三是針對物資管理的薄弱環節，加強需求預測和物資統計信息管理，提高物資集約化管理水平，嚴格執行統一的物資采購和設備分類標準體系，促進物資供應集中管控；嚴格按照ERP進行物資的采購管理，加強對物資的監管工作，完善進出庫制度，做好廢舊材料回收計劃，做到物資實物數量與財務數量一致，規范廢舊材料回收計劃管理，實現實物與價值監管；完善移交手續及相關臺帳記錄。

四是針對內部監督存在的薄弱環節，完善基層單位紀委書記定期工作報告制度和二級紀委實行五項談話制度兩項反腐倡廉基礎制度，并嚴格執行，定期匯報，及時反映二級紀委書記監督過程中發現的問題，強化對決策環節的監督。

（三）從監督檢查入手，縮小“小金庫”生存空間

監督檢查是推進制度執行的有效手段，監督檢查的力度直接決定了“小金庫”的生存空間。

一是運用協同監督機制推進“小金庫”的監督檢查。通過業務部門的協調配合，形成合力，運用業務部門專業優勢，針對“小金庫”形成縱向貫通，橫向協同，覆蓋全面的監督檢查網絡。

二是改進檢查方式。在做好常規檢查的同時，開展突擊“徹查”，組織業務部門的專家針對一項工程或者一個單位進行財務、工程、物資等方面的徹查，嚴肅檢查要求，力求查深、查透，把隱藏在深處的問題“挖”出來進行整改，完善管理流程。

三是暢通監督渠道。從提高員工民主參與程度入手，運用網絡平臺，宣傳櫥窗等讓員工進一步參與監督，并能及時將苗頭性、傾向性的問題進行反饋。

（四）從嚴肅懲處入手，徹底鏟除“小金庫”

始終對設立“小金庫”行為保持高壓態勢，做到違紀必究，執紀必嚴，是徹底鏟除“小金庫”的最終手段。

一是加大信訪查辦力度。針對反映財務、工程方面的問題要引起高度重視，對于引起信訪舉報背后的原因要追根溯源，及時查補管理中的漏洞，特別是對干部群眾反映領導干部的問題決不能聽之任之，必須認真核實；對于反映多而且強烈但在短時間內又無法查實的，要及時采取組織措施；對于確有問題的必須果斷查處。

二是加大責任追究力度?！靶〗饚臁敝卫碇卦凇皣馈?，加大對領導干部違紀問題責任追究，要按照法律法規和政策規定，對設置“小金庫”的單位按照違紀問題性質，將黨政主要負責人和負直接責任的領導以及相關直接人員要依法依規給予組織處理和黨紀處分，觸犯法律的移送司法機關追究法律責任，絕不能輕描淡寫，更不能不了了之。