關于政府性投資工程招投標現狀的思考

唐登東薛青

摘 要：政府性投資工程在我國建設工程項目投資中占有一定的比例，它具有非盈利性、功績性、沖突性和矚目性的特點。由于該特點，導致了政府性投資工程在招投標過程中亂象叢生，損壞了政府機關的形象，增大了國家建設資金的投入，因此，必須從法制建設、體制改革、制度設計和制度建設等多層面來改變這一現狀。

關鍵詞：政府性投資工程項目；招投標；問題；對策

中圖分類號：TU723.2文獻標識碼： A 文章編號：

招投標制度的本質特點是“公開、公平、公正”和“充分競爭”。其在政府性投資工程項目中的運用由來已久，事實上它已成為發育比較成熟且科學合理的工程發包、承包方式，成為有效保證建設工程質量、加快建設工程進度的最佳方法。但由于機制不完善，法制不健全，操作不透明，致使當前招投標過程中出現一些不容忽視的問題。因此，有必要進一步完善建設工程招投標法律法規，規范政府性投資工程的招投標活動，消除不正當競爭，減少腐敗行為發生。

一、政府性投資工程項目的基本概念

政府性投資工程顧名思義是運用政府財政資金或借助政府公共資源，對公共基礎設施、社會公益事業等領域的固定資產投資項目。通俗地說，就是使用“財政性基本建設基金”投資建設的工程項目。目前，對政府性投資工程項目的定義有很多，雖然不同的政府部門、學術界在具體描述上不同，但它們所指的涵義和界定的范圍是一致的。有文件依據的定義有兩種：

1.財政部財基字（1999）37號文提出的財政性基本建設基金投資項目。財政性基本建設基金投資項目是指經政府職能部門批準立項，由各類財政性基本建設基金投資或部分投資的項目?！柏斦曰窘ㄔO基金”是指財政預算內和財政預算外用于基本建設項目投資的資金。具體包括五個方面的內容：①財政預算內基本建設基金；②財政預算內其它各項支出中用于基本建設項目的基金；③納入財政預算管理專項資金中用于基本建設項目的基金；④財政預算外資金中用于基本建設項目的基金；⑤其它財政性基本建設基金。

2.國家計委的“投融資改革方案（草稿）”中提出的中央政府資金和地方政府資金項目。中央政府投資資金主要包括中央財政預算內建設投資、納入中央財政預算管理的各類專項建設資金、國債投資和借用國際金融組織和外國政府貸款等主權外債，地方政府投資資金主要包括地方財政預算內建設投資和納入地方財政預算管理的各類建設資金。本文論及的政府性投資主要是指地方政府性投資。

政府性投資工程項目是全社會固定資產投資的重要組成部分，特別是在當前以擴大內需為主的政策背景下，政府性投資建設工程項目更扮演著重要的角色。主要內容包括政府辦公樓、醫院、學校等公共建筑和城市道路、橋梁、高速公路、港口等基礎設施項目。狹義的的政府性投資建設工程項目是指政府財政性資金投資的非營利性的建設工程，如政府辦公樓、公立醫院和學校、城市道路和橋梁等。

政府性投資工程項目具有以下四個特點：1）非盈利性。政府性投資工程項目大多數是為社會發展服務的非盈利性的項目；2）功績性。政府性投資工程項目常常帶有政績工程的色彩；3）沖突性。上級規定的嚴格的審批管理程序與實施地方根據領導意志辦事的矛盾，往往是領導定調子，具體辦事人員辦手續、走程序；4）矚目性。政府性投資工程項目多是民生工程，它的實施與效用備受社會各界和輿論的關注。這四個特點，一方面反映了政府性投資工程項目的社會福祉性質；另一方面也為一些人謀取私利留下了“空隙”。

二、政府性投資工程項目招投標工作的現狀

有工程項目，就必然有招投標，政府性投資工程也不例外。由于政府性投資工程項目的性質是“公”，與其他固定資產投資相比，它始終是一塊人見人愛的肥肉，因而在招投標過程中存在著一些帶有普遍性的問題，筆者試列舉一些現象，需要說明的是，不針對任何單位、任何個人。

一是規避招標或招標走形式?！吨腥A人民共和國招標投標法》第四條規定：“任何單位和個人不得將依法必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標”。然而，一些政府部門分管領導或承辦人員出于自身利益和人情關系的考慮，總是千方百計地打法律的擦邊球，你不準化整為零，那我就分類分項，將應依據法律招標的工程項目分成多個施工類別或分成若干小項目，使其達不到規定的招標要求而照顧方方面面“關系戶”。一些建設規模較小的保障房建設項目，以及小型的道路、橋梁等項目，存在著領導暗示或打招呼，招標走形式的現象。另外，在縣、區的招商引資項目中，一些項目存在著“先養兒子后領證”的現象，工程開始施工了，甚至有的工程進行了一半或大半，才補辦各種手續，根本談不上招投標。

二是招標中內定中標人。表現在一些政府投資部門在組織編制招標文件時，常常制定帶有傾向性內容的招標文件。有的招標人在招標前與投標人私下談妥條件，基本內定后，才開始招投標，內定投標人又拉來其他企業陪標。還有政府投資部門個別領導私下里同招投標交易中心負責人打招呼，通過中心負責人暗示評委，評標走形式；有的招投標交易、管理機構為了拍領導馬屁，暗中為工程項目內定中標人中標等違法行為出謀劃策。凡此種種，為圍標、串標或不招標提供了便利條件，很多中標人的投標報價非常接近招標控制價，沒有形成有效競爭，增大了國家建設資金的投入。

三是假借他人資質投標?！吨腥A人民共和國招標投標法》明確規定，不得假借資質或以他人名義參與招投標報名。但在實際報名和資格審查過程中，報名單位想方設法規避監審，管理機構和招標人也缺少相應的制約措施，致使假借資質、以他人名義報名的現象時有發生。特別是一些政府部門的領導、承辦人員，他們不希望眼睜睜的把到手的肥肉拱手讓人，但又不能明白張膽地操作，便通過信得過的“中間人”或是近親屬操作，或是借用資質，或是掛靠有資質的單位，或是直接幫有資質的單位報名，項目中標后轉包給他人，或直接由有資質的報名單位施工，領導、承辦人員、“中間人”或近親屬共同從中獲得利益，其結果無疑給政府投資工程項目帶來巨大的風險。

四是串標、陪標、圍標問題突出?！墩袠送稑朔ā穼嵤┖?，招投標管理機構的管理模式發生了變化，主要職能是進行備案，同時受理招投標過程的投訴舉報。招投標活動的主體為招投標人，招投標活動的運作由招投標人自主操作，由于政府投資工程項目部門招標人的自主權與公權力相互交織，更由于部分投標人有政府投資工程部門領導及其承辦人員的庇護，所以，他們有足夠的把握在工程招投標活動中絕對中標。無疑，其前提就是投標人與招標人相互串通，投標人之間相互串標、陪標，甚至一個工程的所有投標人均被其買通，形成圍標，出現不正當競爭的現象。

五是招投文件編制留有“貓膩”。政府性投資工程項目雖然有利可圖，但它不是唾手可得，這就不得不迫使政府投資工程部門承辦人員在招投標操作上玩一些“貓膩”。譬如：編制的招標控制價沒有材料基價表或暫估價表；招標控制價編制過高；編制的招標控制價缺項或漏項；招標文件要求投標采用的定額與概算和招標控制價采用的定額的專業種類不一致；將幾個獨立工程合并為一個標段發包，只有一個總控制價；少數招標控制價沒有依照規定實行工程量清單計價。以上情況給施工企業利用不平衡報價形成的不當獲利提供了機會，提高了變量工程和增量工程造價，為施工方低價中標、高價結算帶來便利條件，給國家造成很大的經濟損失。

六是招標代理機構推波助瀾。毫不避諱地說，政府性投資工程項目在招投標中出現這樣那樣的問題，招標代理機構起到了推波助瀾的作用。由于工程招投標活動的監管方式，已由審批管理依法改變為過程監督、依法登記備案和對違法、違紀行為的查處，招投標工程的操作基本由招標代理機構來完成。由于我國招標代理業務起步晚，招標代理市場發育尚不完善，一些相關的配套制度還不健全，代理機構的工作成果沒有一個很好的可操作、可量化的評價標準，致使少數代理機構在實際工作中缺乏自律，步入誤區，利用自己的特殊身份幫助項目建設單位選擇有傾向性的企業中標。

此外，在政府投資工程項目招投標過程中，招投標行政監管執法中存在的地方保護、行業壟斷、職能交叉等問題，也是不可忽視的問題之一，需要引起業內人士的高度重視。

三、對規范政府性投資工程項目招投標的幾點思考

政府性投資建設工程項目招投標過程中出現的問題并不是偶然的，其產生的根源既有法律層面的，也有社會層面的。原因主要包括：招投標法律制度不完善，某些招投標制約性條款規定過于籠統，缺乏可操作性，留給招投標人或代理機構非常大的彈性空間，相關部門規章和地方法規銜接性有待加強，追究招投標違法的相關法律規定設置不科學。我國現有的建設工程管理體制提供了違規操作的可能，地方和行業保護主義依然存在，社會誠信基礎比較薄弱?；谏鲜鲈?，筆者有如下幾點思考。

第一，完善招投標立法,?實行法制化管理。目前，我國實行的是社會主義市場經濟體制,?市場經濟從一定意義上講就是法制經濟,?它意味著法律成為規范和調整社會經濟生活的常規手段。建設工程招投標是市場經濟的主體行為,?是平等的合同關系,?不能完全依靠行政手段調節、干預,?必須通過法律手段調整、規范。值得欣慰的是，經過多年的努力，《中華人民共和國招標投標法》于1999年8月頒布，2000年1月1日起開始施行，它標志著我國招標投標活動開始步入法制化的軌道。去年11月份，《中華人民共和國招標投標法實施條例》經國務院第183次常務會議通過，并予以公布，自今年2月1日起施行，表明我國建設工程招投標活動已經形成一個以基本法為準則,?以實施條例為補充法的法律體系。當然，任何法律法規都不是萬能的，企求通過某部法律來解決招投標中的所有問題，那只是癡人說夢。法律頒布后需要在實踐中檢驗，在實踐中完善。特別是我國政府性投資建設工程招投標活動的法律法規還幾乎是空白，尚有待建立和完善。

第二，大力推行工程招投標行政監督與執法體制改革?！吨腥A人民共和國招標投標法》第七條規定：“招標投標活動及其當事人應當接受依法實施的監督。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為”，《中華人民共和國招標投標法實施條例》第四條賦予了發展改革委、工業和信息化、住房城鄉建設、交通運輸、鐵道、水利、商務等部門按照規定的職責分工，對有關招標投標活動實施監督。筆者認為，這種多頭監督、多頭查處的體制并不利于招投標活動健康發展，應建立相對獨立的招標投標行政監督與執法機構，改行業部門的分散同體監督為集中、獨立的監督，建議撤銷水利、商務、交通運輸等行業部門的招標投標管理辦公室,建立統一的招投標管理辦公室,作為該行政區域內唯一的招標投標指導、協調、監督和執法機構。整合各個行業部門內的評標專家庫，建立國家統一評標專家庫和地方統一評標專家庫。改進對招投標活動的監督手段，建立招投標行政監督網絡。建立健全建設工程招標投標信用制度和保證金制度。國家和地方要加快建立工程招投標活動違法行為記錄系統,記載并公告招標人、招標代理機構、投標人、評標委員會成員等招標投標活動參與人的違法行為及處理結果。強化建設工程招投標監管中的內部審計和工程擔保制度。強化招標投標備案制度，落實招標投標書面報告制度、招標結果公示制度、邀請招標批準制度等制度的建設。

第三，完善制度設計，強化招標投標管理。一是在制度設計中，應區別政府性投資工程項目與非政府投資工程項目，政府性投資常規建設工程項目與應急工程項目、搶險救災等特定工程項目的不同情況，分別對待，分類指導，進一步細化招標投標管理模式。鼓勵各類合法資金以各種法律法規不禁止的方式投資政府性工程項目，但該工程必須按法律法規的規定進行招標，投資者及關聯企業不得從事該工程項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程有關的重要設備、材料的采購。二是項目審批部門在立項批復意見中，對政府性投資工程項目應依法核準招標項目的招標范圍、招標方式、招標組織形式、發包初步方案等事宜。招標事項一經核準，招標人不得隨意變更，確需變更的，須報原核準部門批準。三是明確招標管理機構的職能，強化對招標投標工作的備案管理和日常監管工作。建設行政主管部門應進一步明確招標辦的工作職能，協調解決目前招標辦在經費、人員等方面存在的實際問題，切實加強招標投標工作的日常監督，積極創造條件開展標后監督管理工作。四是除了招標管理機構的日常監管外，地方發展改革委要定期組織對政府性投資工程項目招投標工作進行重點監督檢查，必要時，可組織檢察、監察、工商等相關單位開展開工項目落實招標投標制度情況的專項檢查，重點查處項目管理人員及技術人員在崗、非法轉包、掛靠、違法分包、施工和合同執行等情況。

第四，規范招投標運作，落實招標負責人終身負責制。一是加強對招標代理機構的約束。加強對招標代理機構工作人員的法制教育和執業道德教育，促進其規范從業。政府性投資工程項目通過招標代理機構編制的預算投資額（標底），在標底公示前應送交財政部門核準。二是禁止在政府性投資工程建設項目中使用由施工企業帶資、墊資修建的方式。限制項目招標人參與評標，未經政府或政府主管部門批準，招標人不得委派代表參與評標。三是實行工程結算審核制度。財政部門、建設造價管理機構負責對政府性投資工程招標項目預算投資額（標底）的核準，并會同有關部門對施工過程中的設計和工程量變更、新增工程價款結算進行評審認定。政府性投資工程結算未經審核，不能作為結算價款的依據，財政性資金投資工程結算根據規定報財政、審計機關審定，非財政性資金投資工程結算，應當報建設工程造價管理機構審定。四是實行招標負責人終身負責制，有效解決串、陪標現象。實行招標負責人對工程質量終身負責制，如果工程質量出現問題，可以對其進行懲罰。這樣就可以預防一些行政干預的因素，避免了招標投標中的“陪標現象”，從源頭上杜絕了工程腐敗現象形成，減少“豆腐渣”工程。

第五，健全各種制度，凈化招投標市場。一是實行投標報名申請資料無記名密封遞交管理制度。在規定的投標報名時間內，投標申請人可委派相關人員對已無記名密封的投標申請資料辦理遞交登記備案手續及補充資料，袋內所有資料必須連續編寫頁碼，封面只需加蓋自行刻制的“投標申請資料密封章”，并標明“工程名稱及標段”字樣，對已上交的資料不得做撤回處理。對一標多投的投標申請人的申請資料按作廢處理，并記入不良記錄一次。二是改革投標申請人資格聯合審查制度。將招標人依法負責組織的對投標申請人的資格預審，改為資格后審，有效避免評標人帶有傾向性評標。招投標過程中，可邀請和自覺接受招投標監管機構、政府監督部門、招標代理機構等單位全過程參加監督或配合工作。

作者簡介：

唐登東（1965.10-），男，本科，1981年9月參加工作，注冊造價工程師、高級工程師，現任江蘇偉業建設工程監理咨詢有限公司總經理。

薛青（1964.2-），女，本科，高級工程師，注冊造價師、注冊監理師，現任鹽城偉業監理咨詢有限公司董事長。