全面推進依法行政視角下的鄉鎮行政體制改革研究*

姚銳敏

黨的十八大將依法治國基本方略全面落實、法治政府基本建成作為全面建成小康社會的重要目標要求。鄉鎮政府是我國政府體系的重要組成部分，數量多、分布廣，處在行政系統的最末端和行政管理的第一線，這種情況決定了推進鄉鎮政府依法行政對于實現黨的十八大提出的法制建設的戰略目標具有十分重要的意義。本文擬從行政體制的角度，分析鄉鎮政府依法行政舉步維艱的原因，探討通過深化鄉鎮行政體制改革推進依法行政的有效路徑。

一、鄉鎮政府依法行政面臨的體制性障礙

改革開放以來，我國農村基層行政體制經歷了多次改革，取得了明顯成效，對農村經濟社會的發展起到了積極的促進作用。但是，由于多種原因，農村基層行政體制至今仍未完全理順，在很大程度上制約著鄉鎮政府依法行政的全面推進。概括起來，目前鄉鎮政府依法行政面臨的體制性障礙主要表現在以下幾個方面。

1.鄉鎮政府職能轉變進展緩慢

溫家寶指出:“取消人民公社、設立鄉鎮以后，鄉鎮政府職能轉變一直沒有到位。表現在政企不分、政社不分，鄉鎮政府仍然把主要精力放在興辦企業、招商引資上，社會管理和公共服務薄弱。在市場經濟條件下，按照公共行政的原則，鄉鎮政府應該履行哪些職責，如何有效地發揮作用，已經成為一個重大課題?！雹俳陙淼亩囗椪{查結果都證明了鄉鎮政府職能轉變滯后的判斷。2007年，吳理財在安徽、湖北、重慶三省(市)的7個縣(區)進行的問卷調查表明，鄉鎮政府的職能轉變進行得極其緩慢。分別有 42.02%、41.01%、27.65% 和 20.38% 的被訪者反映，鄉鎮政府“工作作風老一套，行政命令多”、“鄉鎮政府的公共服務能力差”、“鄉鎮政府職能沒有轉變”、“在保障農民民主權利和經濟利益方面做得不夠”②。另一項針對鄉鎮黨委書記進行的問卷調查結果顯示，發展經濟是當前鄉鎮政府最主要的職能。在回答“你所在的鄉鎮的工作重點是什么”的問題時，710位鄉鎮黨委書記中，有63.52%的人選擇了“產業結構調整”，20.42%的人選擇了“招商引資”。③這些情況說明，鄉鎮政府職能轉變的目標與現實之間存在明顯差距。

鄉鎮政府職能轉變滯后，必然會影響鄉鎮政府依法行政的水平和能力。依法行政的最終目標是要建設法治政府，而現代法治政府在行政職能上的表現，則是職能范圍的有限性和職能內容的服務性。職能范圍的有限性是指政府的作用范圍應當有確定的邊界，從原則上講，凡是公民、企業或者其他組織能夠自主解決的就不需要政府解決，就不屬于政府的職能范圍;凡市場競爭機制能夠自行調節的，政府可以不必干預;凡社會組織能夠自我管理和自律的，政府可以不必干預。職能內容的服務性是指政府應當將為國民提供公共服務作為職能的重點。以此看來，目前鄉鎮政府職能轉變顯然還沒有到位，在這種情況下，鄉鎮政府依法行政必然受到很大影響。

2.鄉鎮政府的權責配置失衡

權責統一，是科學合理之行政體制的基本要求，也是法治政府的基本表征。自鄉鎮政府重建以來，權責失衡一直是困擾鄉鎮政府行政的一大難題。鄉鎮政府的權責失衡，首先表現為沉重的責任負擔與貧乏的權力資源之間的矛盾。有研究者認為，鄉鎮是一級權力構造殘缺的政府，體制上安排給這級政府的權力非常有限，能夠調動的權力資源十分貧乏。與此同時，鄉鎮政府承擔的責任卻非常繁重，權力與使命之間很不平衡。④這種狀況常常使農村的依法行政陷入兩難境地:如果嚴格遵循“法無授權不可為”的法治原則，鄉鎮政府可能會因為缺乏必要的執法權力和執法手段而無法有效完成執法任務或實現行政目標;另一方面，在“壓力型體制”的作用下，一些鄉鎮政府為了實現行政管理目標不得不違法執法，超越法律規定行使行政權力。

鄉鎮政府權責失衡還表現在不斷擴大的事權與逐漸萎縮的可支配財力之間的矛盾。從事權方面看，鄉鎮政府不僅要承擔憲法和組織法規定的廣泛的行政管理職責，而且還必須承擔上級政府交辦的各種各樣的事項。在實行分稅制的背景下，上級政府為了減輕本級財政的壓力，經常會以任務分解的方式將本級政府的事權強制性地轉移給下級政府，這些轉移的事權大部分最終都落到了鄉鎮政府頭上，導致鄉鎮政府的事權范圍不斷擴大。從財力方面看，分稅制改革體現出明顯的財權集中取向，越往下實際擁有的財權越小。在這種財政體制下，身處農村的鄉鎮政府尤其是以農業為主的鄉鎮政府的財政收入十分有限。此外，由于鄉鎮的直接上級——縣政府也經常面臨財政困境，而其擺脫財政困境的重要途徑之一便是憑借政治與行政的強勢地位強制擠壓鄉鎮政府的財政空間，這種情況使鄉鎮政府本來就十分有限的財力進一步受到削弱。鄉鎮政府事權與財力的失衡嚴重制約了依法行政在鄉村的全面推進。一方面，巨大的財政壓力往往使鄉鎮政府將依法行政原則拋在一邊，不擇手段地實施行政征收行為;另一方面，鄉級財政的捉襟見肘使鄉鎮政府在履行公共服務的法定職責方面常常陷入失職的違法困境。

3.縣鄉政府的層級關系缺乏科學合理的規范

不合理的縣鄉政府關系主要是由自上而下的單向行政層級連接模式的制度設計缺陷和縣級政府在具體構建和處理縣鄉關系過程中的行為偏差造成的?，F代國家的行政系統各層級之間的連接主要有兩種模式:一種是雙向連結模式，即從金字塔的頂部到金字塔的底部是通過兩套相互對應的規則把各層級的機構有機地粘合在一起的，既有從上至下的命令指示規則，也有自下而上的請示匯報規則;二是單向連結模式，即行政機構層級之間的連結線路上是單向的，即強調從一個方向至另一個方向的連結線路。二者最大的區別在于下層機構是否有法律上的或者合法的獨立意志，獨立服從法律、服從管理事務的權力。⑤我國縣鄉政府之間的連接方式顯然屬于自上而下的單線路連接模式，它凸顯出縣級政府對鄉鎮政府的絕對領導地位?？h級政府不但有權決定、約束鄉鎮政府的行為，而且能夠決定、制約鄉鎮政府本身的結構和具體的行為過程，鄉鎮政府事實上很難具有獨立于縣級政府的意志。單向連接模式決定了縣鄉關系從其產生之日起就具有不平衡性，而縣級政府在決定和處理其與鄉鎮政府的關系時的高壓態勢，則進一步加劇了縣鄉關系的失衡。改革開放以來，為了實現加速推進現代化的目標，縣級政府從各個方面不斷給鄉鎮政府施壓，隨著壓力的不斷重復，在縣鄉政府之間逐漸形成了一種壓力型的層級行政運行機制。這種壓力型的層級運行機制雖然對改革開放以來我國經濟社會的高速發展發揮了一定的積極作用，但也對依法治國與依法行政帶來了明顯的消極影響，主要表現在如下四個方面。

第一，在導致“選擇式政策執行”現象的同時，也直接導致了鄉村行政主體的“選擇性執法”。歐博文和李連江在對地方行政的研究中發現，中國地方行政中形成了一種“選擇式政策執行”的現象。⑥在提出依法治國和依法行政以后，“選擇式政策執行”與執法發生了聯系，導致了“選擇性執法”現象:那些與“硬指標”直接相關的法律往往受到鄉鎮政府的重視，得到比較嚴格的貫徹執行;而那些與“硬指標”沒有關系或者關系不大的法律則不受重視，得不到認真的貫徹執行。

第二，是導致基層行政主體濫用權力和違法行政的重要原因。在硬性任務指標的壓力之下，一些鄉鎮政府和基層干部很容易過度運用行政權力，甚至濫用權力，違法行政，不惜侵犯行政相對人的合法權益去完成像計劃生育、征收稅款這樣的硬指標。

第三，在增加上級對下級的“驅動力”的同時，削弱了上級對下級的“制動力”，導致政府體制內部的層級監督功能逐步弱化。一方面，壓力型層級行政運行機制賴以維系的干部任命制與其催生的干部關系網絡，在監督機制與監督對象之間形成了一種遮蔽或阻隔;⑦另一方面，在壓力型層級行政運行機制中，對下級的“越軌”行為，上級并非總是采取堅決“糾偏”的立場，而是要進行權衡。如果認為采取“糾偏”措施可能損害縣鄉政府之間的既有關系，則往往會選擇大事化小，小事化了，或者睜一只眼、閉一只眼的行動策略。上級所采取的這種行動策略多次重復以后，就會在上級與下級之間形成某種默契，這種默契必然助長鄉鎮政府的違法行政。

第四，在一定意義上阻礙了法律權威性的提升，壓抑了法治觀念和法律意識的成長。在壓力型行政機制中，完成上級下達的任務指標比依法行政、嚴格執法對于鄉鎮政府和基層干部來說無疑更為重要，國家最高權力機關制定的法律不如直接上級下達的任務指標具有權威性。在完成任務指標的過程中發生的違法行為往往可以得到開脫和原諒或者從輕發落，但如若不能完成硬性的任務指標，則有可能斷送仕途。這種行政實踐只能強化農村基層干部對上級權力的敬畏，而無法培養他們對法律的忠誠與崇敬。

二、推進依法行政視角下深化鄉鎮行政體制改革的路徑與措施

1.借助法治的力量推動鄉鎮政府的職能轉變

長期以來，鄉鎮政府職能轉變主要是依靠政治與行政的力量和手段來推動的，與法律似乎沒有多大關系。一個突出的例證是，1982年12月修訂的《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》明確規定鄉鎮政府應當承擔七個方面的職能。1982年以來，鄉鎮政府經歷了多次機構改革，其實際履行的職能也發生了明顯的變化，但鄉鎮政府的法定職能卻沒有發生任何變化。由于沒有將行政體制改革與行政法治有機結合起來，從健全政府組織法的角度推進鄉鎮政府職能轉變，結果在很大程度上影響了鄉鎮政府職能轉變的績效。鄉鎮政府必須轉變職能的口號已經喊了多年，但時至今日，鄉鎮政府職能轉變依然還不到位，一個重要原因在于我們沒有根據形勢的變化對鄉鎮政府的法定職能定位進行重新審視，通過完善行政組織法為鄉鎮政府轉變職能提供明確的法律依據，這樣就使鄉鎮政府職能轉變因為缺乏法律的剛性約束而陷入很大的隨意性，成為政府的“自選動作”，職能轉變的目標也就難以實現。有一種觀點認為，現行地方政府組織法規定的鄉鎮政府的法定職能非常清楚，同發達國家的“慣例”也大體相同。問題在于，由于體制等方面的原因，上述法律規定被政府所忽視，沒有得到嚴格的遵守和執行，結果才導致了實踐中鄉鎮政府的職能錯位、缺位和越位。如今農村的政治經濟環境已經發生了深刻變化，因此，所謂鄉鎮轉變職能，應該是回歸法定職能。⑧這種觀點有一定的道理，但是它將政府轉變職能完全等同于回歸法定職能，則是筆者所不敢茍同的。因為，《地方政府組織法》第61條規定的鄉鎮政府的職能雖然具有較強的適應性，鄉鎮政府轉變職能也的確具有回歸法定職能的意義，但這些規定畢竟是在20多年以前制定的，姑且不論當年的規定本身是否完善，在我國的政治經濟體制以及鄉鎮政府的行政環境已經發生了巨大而深刻變化的今天，依然原封不動地照搬這些規定來規范鄉鎮政府的職能行為，顯然是難以令人信服的。

2.按照法治原則重構縣鄉兩級政府之間的關系

改革開放以來的實踐證明，縣鄉之間的單向控制支配關系對鄉村治理產生了明顯的負面影響。在壓力型體制的作用下，鄉鎮政府幾乎完全喪失了作為一級政府所理應具有的相對獨立地位和行政自主性，已經成為縣級政府事實上的派出機構，執行縣級政府的決定和命令，完成縣級政府下達的各項任務，幾乎成為鄉鎮政府行政的全部內容。筆者認為，按照法治原則重構縣鄉政府之間的關系，逐步實現縣鄉政府關系的規范化和法治化，是解決縣鄉政府關系困境的根本出路和關鍵所在?？h鄉之間的壓力型體制和支配性關系之所以能夠形成和維持，一個重要原因在于縣鄉政府之間的權責關系不清，兩者的職責權限缺乏明確、清晰、具體的法律界限。上述狀況加上行政體系實行的民主集中制原則，使縣級政府隨意決定其與鄉鎮政府之間關系的具體內容成為可能。因此，要規范縣鄉政府之間的關系，就必須從法律上具體明確縣鄉政府各自的職責權限，并且要通過建立健全相關的制度，防止和避免縣級政府隨意破壞或改變縣鄉政府之間的法定職責權限關系。

3.增強鄉鎮政府的行政權能，實現鄉鎮政府的權責統一

改革開放以來，經過多次機構改革，鄉鎮政府的行政權能不斷弱化，不僅直接影響鄉鎮政府全面正確地履行法定職能，也在很大程度上妨礙了鄉鎮政府行政法治化的發展進程。因此，在深化鄉鎮行政體制改革、全面推進鄉鎮政府依法行政的過程中，應當根據權責統一的基本原則合理調整鄉鎮政府的權責配置，切實增強鄉鎮政府的行政權能。

第一，加強對鄉鎮政府的立法授權，使鄉鎮政府盡快擺脫“有責無權”的困境。為了從根本上解決鄉鎮政府的責權失衡問題，應對鄉鎮政府享有的法定職權進行全面清理，在合理界定鄉鎮政府職能的基礎上明確鄉鎮政府有效履行法定職能的權力需求，然后根據鄉鎮政府的權力缺損情況完善相關立法，對鄉鎮政府進行必要的和充分的授權，使鄉鎮政府享有的行政權力與其作為一級政府的法律地位及其承擔的法定職能相匹配。除了加強對鄉鎮政府的立法授權外，還可以通過行政委托的方式解決鄉鎮政府權力不足的問題。這里所說的行政委托，主要是指縣級政府及其職能部門將其法定權限內的部分權力委托給鄉鎮政府，鄉鎮政府以委托機關的名義行使被委托的權力。這種方式既可以在一定程度上解決農村行政執法中普遍存在的“有權管的看不見，看得見的無權管”的問題，有效提高政府行政管理和執法的效率，同時也可以在一定程度上緩解鄉鎮政府職責與權力失衡的矛盾。有人擔心，增加鄉鎮政府的權力可能會造成農村濫用行政權力的現象更加嚴重。這種擔心有一定道理，但是，它顯然不能成為使鄉鎮政府長期處于責任與權力嚴重失衡狀態的理由。權責統一是行政法治的基本原則，也是全面推進依法行政，建設法治政府的必然要求。既然黨和國家要求鄉鎮政府在鄉村治理中發揮重要作用，并且通過憲法和法律為鄉鎮政府規定了內容廣泛的職責，那么就應當賦予鄉鎮政府相應的行政權力，唯有如此，才能保證鄉鎮政府依法有效地履行其法定職責。因此，不能因為擔心鄉鎮政府濫用權力而將其與應當享有的權力隔絕，這樣做也許可以防止和減少權力濫用現象，但從國家和社會的整體利益分析，鄉鎮政府權責失衡所導致的后果可能會更嚴重。關于這個問題，亨廷頓的觀點也許對我們有一定的啟發意義，他認為，對于處于現代化之中的國家來說，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。人當然可以有秩序而無自由，但不能擁有自由而無秩序。必須先存在權威，而后才談得上限制權威”⑨。其實，濫用權力并非鄉鎮政府行政中特有的現象，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”⑩。因此，問題的關鍵不在于給鄉鎮政府授予多少權力，而在于授出的權力是否能夠受到有效監督。

第二，努力改善鄉鎮財政狀況，為鄉鎮政府全面履行法定職能提供可靠保障。農村稅費改革以來，鄉鎮政府面臨前所未有的財政壓力，一些研究者甚至用“財政危機”來形容目前鄉鎮的財政狀況。鄉鎮政府面臨的財政困難集中表現為鄉鎮財政存在的巨大缺口。這種財政缺口在很大程度上限制了鄉鎮政府法定職能作用的全面充分發揮，嚴重時甚至影響到鄉鎮政權的正常運行。從體制上分析，導致鄉鎮財政陷入困境的一個非常重要的原因是鄉鎮政府的事權與財力配置失衡，事權大，財力弱。因此，合理調整鄉鎮政府的事權與財力配置，實現事權與財力的協調統一，是鄉鎮行政體制改革面臨的一項重要任務。

解決鄉鎮政府事權與財力不匹配的主要途徑有兩個。一是要科學合理界定鄉鎮政府的事權，進一步明確鄉鎮政府的事權范圍。從現實情況看，凡是與本地農村經濟社會發展相關的事務，鄉鎮政府都需要承擔一定的責任，而履行責任需要有相應的財力支撐，承擔的事務越多，財政需求也就越大。因此，改善鄉鎮政府財政狀況的一條重要途徑就是為鄉鎮政府“減負”。目前鄉鎮政府實際承擔的事務明顯超出了其作為農村最基層一級政府的實際能力，國家應當通過適當調整各級政府的事權劃分，減少鄉鎮政府的事權負擔，使鄉鎮政府承擔的事務與其實際能力相適應。為了切實有效地減輕鄉鎮政府的事權負擔，在劃分政府事權時，應當盡可能具體地明確鄉鎮政府與上級政府之間的事權界限，尤其是鄉鎮政府的職能與上級政府的職能存在交叉重疊的領域，必須對各級政府在其中承擔的具體責任進行明確劃分，以立法形式加以規定。只有這樣，才能防止和避免上級政府隨意向鄉鎮政府轉移自己事權的現象發生?，F行《地方政府組織法》規定，鄉鎮政府負有完成上級人民政府交辦的其他事項的職責。這一規定過于寬泛，在現行的體制之下，它為上級政府向鄉鎮政府隨意轉移事權開了方便之門，是導致鄉鎮政府事權過大的制度性根源。盡管這種制度安排對于保證政令暢通和行政體系的統一具有積極的作用，但從總體上看，其弊大于利，應當予以廢除，或者加以適當的限制。二是要擴大鄉鎮政府的財權，增強鄉鎮政府的財力。當前學術界有不少人把解決鄉鎮財政問題的希望寄托在鄉鎮政府轉變職能上，認為只要鄉鎮政府能夠切實轉變職能，鄉鎮財政面臨的困難和問題就會迎刃而解。這種觀點是站不住腳的。雖然從理論上說政府職能越位和錯位有可能增加財政負擔，但鄉鎮政府的職能轉變滯后是如何導致或加劇了鄉鎮財政困難的，我們并沒有看到基于客觀事實的具有充分說服力的分析論證。其實，導致鄉鎮財政困難的主要原因也許并非鄉鎮政府職能轉變滯后，而是在于財政體制不合理。20世紀90年代以來，隨著國家財政制度改革的推進，鄉鎮政府的財政職能呈不斷衰減的趨勢。全面取消農業稅以后，鄉鎮政府的財政職能進一步弱化，一些地方的鄉鎮財政幾乎變成了名副其實的“討飯財政”。在鄉鎮財政收入缺乏可靠保障的情況下，即使鄉鎮政府徹底實現了職能轉變，鄉鎮財政困難狀況依舊會存在，除非國家政權完全退出鄉村，重新回到“皇權止于縣政”的傳統體制。況且，鄉鎮政府轉變職能并不等于簡單地減少職能，而是有增有減，有進有退。從建設服務型政府的角度分析，鄉鎮政府轉變職能以后，它所承擔的事務不是減少了而是增加了，任務不是減輕了而是更重了。從這個意義上說，鄉鎮政府轉變職能需要有充分的財力支持。因此，破解鄉鎮財政面臨的困局，不能倒果為因地將希望寄托在鄉鎮政府轉變職能上，而應當改革不合理的財政體制，按照事權與財力一致的原則，根據鄉鎮政府承擔的事權，適當擴大鄉鎮政府的財權，增強鄉鎮政府的財政能力。一方面，要進一步完善分稅制的財政體制，合理調整各級政府之間的利益分配關系，適當擴大鄉鎮政府在國家財政收入分配中的比例。尤其是要進一步理順和規范縣鄉兩級政府的利益分配關系，按照“分稅制”的原則，合理確定鄉鎮收入基數和收支范圍，把屬于鄉鎮的收入以及有利于鄉鎮征管的稅種作為鄉鎮財政的固定收入。（11）另一方面，要進一步完善財政轉移支付制度，加大對鄉鎮的財政轉移支付力度。為了解決分稅制改革導致的事權與財權脫節的問題，國家建立了財政轉移支付制度。事實證明，財政轉移支付在一定程度上緩解了基層政府尤其是鄉鎮政府面臨的財政困難，但是由于制度本身存在一定的缺陷，加之執行過程中存在的偏差，財政轉移支付在解決鄉鎮財政困難方面所起的作用受到很大限制。為了更好地發揮財政轉移支付的作用，增強鄉鎮政府的財力，緩解鄉鎮財政困難，必須對現行的財政轉移支付制度進行改革，使其更加完善。

注釋

①溫家寶:《不失時機推進農村綜合改革 為社會主義新農村建設提供體制保障》，《求是》2006年第18期。②吳理財:《從“管治”到“服務”——關于鄉鎮政府職能轉變的問卷調查》，《中國農村觀察》2008年第4期。③《710位鄉鎮“一把手”心聲:忙什么憂什么預期是什么》，新華網，2009年2月4日。④趙樹凱:《鄉鎮政府的權力體系——10省(區)20鄉鎮調查》，人民網，2010年7月31日。⑤張淑芳、關保英:《依法行政內在阻卻因素析》，《湖北民族學院學報》1999年第2 期。⑥Kevin 0’Brien、Lianjiang Li.Selective Policy Implementation in Rural China，Comparative Politics，1999(2).⑦榮敬本、賴海榕:《關于縣鄉兩級政治體制改革的比較研究——從村到鄉鎮民主制度建設的發展》，《經濟與社會體制比較》2000年第2期。⑧潘維:《后農業稅時代鄉鎮政府“回歸法定職能”》，《鳳凰周刊》2006年第12期。⑨亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，王冠華譯，三聯書店，1989年，第7頁。⑩孟德斯鳩:《論法的精神》上冊，張雁生譯，商務印書館，1982年，第154頁。 （11）劉建華:《鄉鎮財政困境的外部環境與對策分析》，《農村觀察》2008年第1期。