中國結構性減稅的政策路徑分析

劉宛晨，蘇 林，陳藝丹

（湖南大學 經濟與貿易學院，湖南 長沙 410079）＊

一、引 言

改革開放后，我國財政收入伴隨經濟發展快速增長，特別是上世紀末分稅制財政體制改革完成后，我國財政收入增長速度都超過經濟增長的速度。財政實力的增強是綜合經濟實力提高的直接結果，特別是對處于經濟社會發展的關鍵階段的我國來說，經濟建設與民生支出都需要大量財政資金保障。但是，近年來我國稅收負擔以及“稅收痛苦指數”成為公眾關注的焦點，雖然從不同統計口徑來看我國稅負會得出不同的結論，但在當前全球經濟低迷、國內經濟增長面臨困難的背景下，結構性減稅成為決策層實施宏觀調控的手段。如何將結構性減稅改革落到實處也是我們需要重點思考的問題。

二、理論與文獻綜述

減稅政策是供給學派的基本政策主張，它的主要觀點是通過降低邊際稅率等減稅措施，來刺激儲蓄、投資，調動勞動者的工作積極性。不同于凱恩斯主義的需求管理理論，供給學派注重的是經濟的供給方面，認為供給決定需求。

Adam Smith（1776）在《國富論》中提出“高稅收有時候會減少納稅商品的消費量、鼓勵懶惰，這會導致政府失去本應該得到的財政收入”［1］?！袄デ€”很直觀地說明了稅率、稅收總額與經濟增長之間的關系，認為高稅率并不意味著稅收總額越多，高稅收也不一定要靠高稅率來實現。拉弗認為，低的稅率能夠改變經濟行為，進而刺激經濟增長，在這種情形下，稅收減少能導致更多的稅收收入［2］。Yu Hsing（1996）基于1959～1991年美國的時間序列數據檢測了拉弗曲線的有效性，他通過測算發現，美國財政收入最大化的稅率大約在32.67% 和35.21%之間。美國的《預算調節法案》將個人所得稅率從31%調至36%就是為了將它的財政收入推向拉弗曲線的頂點［3］。James M.Buchanan and Dwight R.lee（1982）運用均衡理論分析了稅率和政府收入的政治關系，他們認為政府做出財政決策是在比較短的時間點內，納稅人沒有時間調整自己的納稅行為，現實中的稅率會比具有長遠眼光的政府高［4］。Amal sanyal，Iran.Gan ＆ Omkar Goswami（2000）把腐敗和逃稅聯系起來，他們認為在一個有腐敗存在的國家，政府經常會產生財政赤字，這樣政府會把精力放在加強審計或者是提高稅率上來，大量的審計成本和高稅率會使國家的財政情況更加嚴峻，由此陷入惡性循環［5］。由此可見，減稅既涉及到經濟政策的制訂問題，也涉及到制度執行的問題。

國內關于結構性減稅的研究比較多，主要從以下三個方面進行探討：（1）關于結構性減稅的內涵。安體富（2009）認為，結構性減稅是指主要稅種實行政策性減稅，但不排除個別稅種、輔助性稅種進行增稅，但算總賬是減輕企業和居民的稅收負擔，刺激投資和消費［6］。高培勇（2009）認為，結構性減稅的核心內容固然是減稅，但又具有特殊含義。一是有別于全面減稅，二是有別于大規模減稅，三是有別于有增有減的結構性調整［7］。（2）關于結構性減稅的功能。李心源（2009）認為，結構性減稅是長期稅制優化過程的重要組成部分［8］。王春雷（2009）認為，結構性減稅是當前必然的選擇。要在中央確定的“保增長、擴內需、調結構”的宏觀政策框架內認識和把握結構性減稅。在當前財政收支壓力較大的情況下，實行全面的減稅政策是不現實的，結構性減稅是必然的選擇［9］。（3）關于結構性減稅政策建議。何代欣（2012）認為，宏觀調控思路的轉變就應該從結構性減稅做起，將財政預算赤字的空間留給減稅而非投資，結構性減稅政策隱含著調整直接稅與間接稅比重，減輕物價上漲過程中的稅收影響、擴大居民邊際消費傾向等愿景［10］。賈康、程瑜（2011）認為，應該適當降低間接稅的比重，提升直接稅的比重，實現結構性減稅與結構性增稅的優化平衡，建立一個能對經濟波動進行有效調節，體現國家產業政策并適合中國國情、促進國民經濟可持續發展和滿足國家財政正常性需求的稅收制度體系［11］。劉彩霞（2012）認為，未來結構性減稅政策應進一步加大力度，尤其是在小型微利企業的稅負、營改增、資源稅、房產稅、消費稅、個人所得稅等稅制改革上要符合結構性減稅的政策取向，并從限制政府的總體收入和政府支出、加強征管等方面落實結構性減稅［12］。但是總體而言，這些文獻沒有將結構性減稅和我國征管體制相結合。以下試圖在分析結構性減稅問題的現實背景后，結合我國結構性減稅的政策與征管目標的矛盾，來分析我國結構性減稅的路徑問題。

三、結構性減稅的現實判斷

實施結構性減稅對于我國來說既具有政策性含義，也具有結構性改革的含義。從近期來看，結構性減稅是我國應對當前全球經濟低迷、國內經濟增長乏力的政策工具；而長遠來看，結構性減稅則是我國進一步優化稅制、降低宏觀稅收負擔的必由之路。

（一）結構性減稅是當前積極財政政策的著力點

美國“次貸危機”爆發并引發金融危機至今已有四年多時間，時至今日美國經濟復蘇進程仍然是一波三折；歐洲國家則深陷主權債務危機，由于涉及多個主權國家經濟利益的調整，救助工作必然是一個漫長的過程；在全球經濟低迷的背景下，嚴重依賴出口的日本經濟陷入萎縮的困境，全球經濟恐將面臨衰退長期化局面。從危機以來各主要經濟體的應對措施來看，西方國家大多借助于貨幣政策工具來挽救低迷的經濟。

不同于主要發達經濟體，從1997年應對東南亞金融危機實施積極的財政政策以來，我國歷次應對國際國內經濟危機更多倚重于財政政策，即借助于凱恩斯主義的擴張型財政政策實施大規模的投資，推動經濟走出低迷與衰退。2009年，為應對金融危機對我國經濟的沖擊，我國政府再一次運用積極財政政策，推出4萬億投資計劃，通過加大交通、能源、保障性住房等基礎設施投資項目拉動投資需求。在大規模投資計劃的推動下，2009年我國貨幣供應“井噴”，直接導致通貨膨脹，同時2008年開始實施的房地產調控政策初顯成效就因此擱淺，并造成房價全面快速上漲。

同時，大規模投資擴張還有一個飽受詬病的問題，即全社會資金向政府投融資平臺傾斜，投向基礎設施建設，不但嚴重擠壓了工業企業特別是中小企業的生存空間、導致了“國進民退”，而且更重要的是直接加重了我國地方政府債務負擔。從2013年開始，我國地方政府將進入債務償還的高峰期，在嚴厲的房地產調控政策下，土地市場受到嚴重影響，地方政府土地出讓收入難以為繼，財政收入增速普遍下滑，今后幾年我國地方政府財政收支矛盾將異常突出。

一般而言，受財政預算約束，以大規模投資為主要手段的積極財政政策不具備可持續性，只能作為啟動經濟的助推劑，真正的動力還是應該來自于企業內生性的投資擴張。2009年推出4萬億元投資計劃之時，對金融危機和其后的歐債危機以及投資導致的負面影響估計不足。當前，面對全球經濟的持續低迷，財政與貨幣政策的運用存在諸多束縛。首先是在前期投資帶來一系列負面影響以及現實的財政約束下，投資擴張難以為繼，雖然2012年三季度以來從中央到地方陸續推出了一系列投資計劃，但地方政府難以支撐大規模的投資支出。其次是貨幣政策“投鼠忌器”，在房地產調控處于膠著狀態的時期，大規模放松信貸無疑會使已經取得的調控效果前功盡棄。特別是在美、歐、日等主要發達經濟體紛紛開展“印鈔大戰”的背景下，我國2013年將面臨輸入性通貨膨脹的可能，貨幣政策更是應該慎之又慎。因此，面對當前國際經濟低迷以及國內經濟增長減速，我國政策措施的選擇余地并不大，理性的選擇是接受經濟與財政收支低增長下的宏觀經濟平衡，同時實施結構性減稅政策，促進實體經濟自主性增長，并進一步加快關鍵領域的改革，釋放經濟增長的活力與動力。

（二）應將結構性減稅和稅制優化相結合

結構性減稅包含了稅種之間的調整，即有的稅種需要減下來，有的稅種則不但不能減，可能還需要增加，甚至還需要開征新的稅種。

首先，從財政收入的整體角度來看，目前我國財政收入基本上由預算內的稅收收入、非稅收入以及預算外收入三部分組成，嚴格來說，政府的全部收入都應該稱之為廣義上的稅收。規范、逐步減少非稅收入并通過開征新稅種將其納入稅收收入范疇之內，是我國優化稅制結構最高層次的目標。

其次，從目前的稅種結構來看，2010年我國主要稅種占全部稅收收入比重排名依次為增值稅占28.81%，企 業 所 得 稅 占 17.54%，營 業 稅 占15.24%，消費稅占8.29%，個人所得稅占6.61%，關稅占2.77%。但是如果按稅類來看的話，則三大流轉稅合計為52.34%，兩大所得稅合計為24.15%，流轉稅為主體稅種的格局依然沒有改變。我國長期以來倚重流轉稅，主要原因在于這些稅種的稅基非常豐富，可以為政府提供穩定的財政收入來源，同時由于這些稅種直接與企業生產和居民消費相關，可以有效發揮其調節作用，實現政府的宏觀調控目標。但是，流轉稅是一種間接稅，直接發生于企業生產經營活動之中，可以向后轉嫁給消費者，因此最終的稅負者卻是消費者，除消費稅之外，流轉稅的收入調節功能無法有效發揮。因此，從稅種的角度來看，我國最應該減稅的稅類為流轉稅，特別是增值稅和營業稅，以實現由流轉稅主體稅種結構向所得稅主體稅種結構轉變。近年來，土地出讓收入是我國地方政府的重要收入來源。在農業用地征收以及城市國有土地出讓過程中，大部分收入由政府收繳，被征地農民以及城市拆遷戶得到的補償有限，這等于是政府在向這些人征稅，這一稅收嚴重損害社會公平與正義，毫無疑問應該是減稅的對象。近期我國最具備開征條件的稅種是房地產稅，這一稅種對當前的房地產調控不一定能夠發揮立竿見影的作用，但以房產稅為主體的財產稅制對于調節收入分配具有積極的意義，特別是隨著我國城市化不斷發展，這一稅種的稅基無疑非常豐富。此外，從稅收的負擔主體結構來看，我國應該進一步減輕中小企業的稅收負擔。中小企業是解決就業問題的重要力量，近年來沿海地區中小企業大量倒閉也帶來一系列的社會問題。我國在流轉稅和增值稅兩個環節都應該制訂切實可行的措施來減輕中小企業的稅收負擔，促進中小企業健康發展。

（三）通過結構性減稅降低宏觀稅負

近年來，關于我國宏觀稅收負擔問題的討論不絕于耳，我國也頻頻出現在《福布斯》雜志公布的全球稅負痛苦指數排行榜的前列。根據國際貨幣基金組織（IMF）《政府財政統計年鑒（2009）》所列的數據，測算包含稅收收入、政府非稅收入、社會保險繳款等在內計算的宏觀稅負（即大口徑宏觀稅負）水平，23個發達國家平均為43.3%，24個新興和發展中國家（地區）平均為35.6%。根據中國政府部門數據，2011年全國公共財政收入10.37萬億元，全國政府性基金收入近4.14萬億元，全國五項社會保險基金總收入2.37萬億元。以上三類政府收入合計達16.88萬億元，占2011年GDP（47.16萬億元）的35.79%［13］。

同時，還需要看到的是，IMF的統計口徑并不包括國有土地出讓收入，更不包括我國政府存在的“制度外收入”，因此，從更廣的口徑來看，我國宏觀稅負只會高于而不會低于前述數據。動態地來看，近年來，我國稅收收入增長速度一直大大超過GDP增長速度，這中間固然有稅制在不斷完善、征管水平不斷提高等合理因素，但是不可否認的是，稅收彈性（稅收增長速度／GDP增長速度）大于1必然會導致宏觀稅負水平不斷提高。

2011年以來，國際經濟低迷導致我國經濟不景氣，企業經營陷入前所未有的困境，宏觀經濟增長速度降解至8%左右，而我國多數地區的財政收入仍然以超過10%的速度增長，這無疑是對實體經濟的摧殘。因此，實施結構性減稅的手段降低宏觀稅收負擔，是降低企業生產經營成本，釋放實體經濟活力的有效手段，它既是一個著眼于當前復雜的宏觀經濟形勢的手段，也是從長遠促進我國經濟持續穩定增長的政策選擇。

四、結構性減稅與征管目標的矛盾

決定一國稅收制度成功與否的因素除了稅收基本制度之外，還有稅收征管制度。目前，我國實行國稅與地稅兩套征收系統的模式，在分稅制財政體制改革實施之初，這一模式較好地解決了中央與地方稅收征管關系，確保了我國近20年稅收收入快速增長。在我國目前的市場經濟體制下，政府擁有包括稅收征收等在內的對經濟運行強有力的調控手段。在層級制的政府機關和稅務征管體系內，各級政府和稅務機關往往都存在稅收征收目標，即量化為稅收收入增長率的稅收征管目標。這種征管目標既包括上一級的稅務機關對下一級的稅務機關下達的任務與指令，也存在轄區政府對當地稅務機關提出的要求。在現今的稅務征收體系中，稅務機關屬于垂直管理系統，因此，上級稅務主管機關下達的稅收征收目標的完成與否，直接決定了該級稅務征管機關工作的績效、職工的福利以及領導的升遷。在這一體系下，各級稅務機關之間便可能存在稅收征收競爭的現象，即為了完成各自的目標甚至超額完成各自的目標而盡力多收稅。同時，稅務機關管轄地政府從財政收入的角度出發，其目標函數與轄區內稅務機關相同，即更多地實現財政收入，完成更多的財政支出項目，以增加本級政府領導的政績，獲取政治加分。近年來，見諸于我國各級政府工作報告、實施綱領性文件中的經濟工作目標大多都包含了財政收支目標，這種財政目標往往又被政府分解至各自下屬政府以及財政收入征收與管轄部門。

如果說這種征收目標能夠符合各地經濟實際情況以及現實宏觀經濟形勢，目標制訂得科學合理，則能夠將實現稅收收入和維護經濟穩定增長較好地相結合。但是這種目標往往由于各級政府的盲目自大與樂觀以及現實經濟中存在的信息不對稱，導致其脫離了現實情況，從而會給經濟運行帶來負面效應。由于當前各級政府以及稅務征管機構制訂的稅收征管目標具有剛性特征，即在經濟狀況較好的情況下，制訂的稅收收入增長速度較高，而在經濟狀況低迷時制訂的稅收收入增長速度卻難以降下來。在經濟狀況好的時候，稅務征收管理機關容易完成征管目標，往往在基本完成全年征管目標的情況下，減少當年的稅收入庫數額留待下年征收；而在經濟不景氣的情況下，稅收征管機關為了完成征管目標，往往加大對企業的稅務稽核力度，嚴格適用征收標準，甚至出現征“過頭稅”、“預征稅”等現象。這種征收過程中的自由裁量方式是有違稅法的，但是在目前的稅收征管體制下，卻仍然普遍存在。

這也直接導致我國財政政策呈現出與現實經濟狀況相悖的政策周期。從理論上來看，會導致經濟上行周期中采取寬松的征收政策加劇經濟的過熱，在經濟下行周期中則加劇經濟的萎縮。正確的思路是，應采取逆周期的政策措施，即在經濟上行周期中采取相對緊縮的政策以抑制經濟過熱，而在經濟下行周期中則采取相對寬松的政策以促進經濟復蘇。雖然完善的稅收政策本身應該減少這種自由抉擇的政策空間，但是我國目前稅收征管過程的這一矛盾卻直接影響到我國財政政策調控宏觀經濟運行的效果。

五、我國結構性減稅的制度保障

無論是從當前的經濟形勢，還是從解決長遠經濟發展的體制性障礙來看，我國都應該抓緊實施結構性減稅，以應對經濟衰退、促進經濟復蘇，從而實現稅制結構優化、降低宏觀稅收負擔。為此，應該從以下兩個方面著力落實結構性減稅工作：

1.更新稅收征收管理理念與考核辦法。各級稅收管理部門應摒棄稅收征收目標與征管機構職工福利、領導政績掛鉤的做法，不再將稅收收入增長作為對稅收征管機構、政府考核的依據，以避免稅收征管機構征“過頭稅”以及違規征稅行為的發生。

2.應加強稅收征管法制工作。稅收征管應該在嚴格的法規與制度約束下進行，否則，地方政府、稅收征管機構在征管過程中擁有過度的自由裁量權，將使征管工作成為部分機構與個人尋租的手段與工具，腐敗現象在所難免。因此，要加強對稅收征管過程中的違規與腐敗行為的打擊力度，真正做到既不多收也不少收一分錢稅，真正實現稅收的法制、公平原則。

［1］Adam Smith.The wealth of nations［M］.Princeton：Princeton University Press，1996.

［2］Arthur B.Laffer，The Laffer Curve：Past，Present，and Future［J］.The Heritage Foundation，2004，（6）：125－136.

［3］Yu Hsing.Estimating the Laffer Curve and Policy implications［J］.Journal of Socio－Economics，1996，Volume 25（3）：395－401.

［4］James M.Buchanan and Dwight R.lee.Tax rates and tax revenues in political political equilibrium：some simple analytics［J］.Economic Inquiry，1982，20（3）：344－354.

［5］Amal sanyal，Iran.Gan ＆ Omkar Goswami.Corruption，tax evasion and the Laffer curve［J］.Public Choice，2000，（105）：61－78.

［6］安體富.結構性減稅：非常時期的非常之策［J］.地方財政研究，2009，（3）：4－8.

［7］高培勇.結構性減稅：2009主基調［N］.中國財經報，2009－01－13.

［8］李心源.結構性減稅與稅收制度優化［J］.涉外稅務，2009，（7）：24－27.

［9］王春雷.擴內需：結構性減稅的方向選擇［N］.中國稅務報，2009－04－22.

［10］何代欣.觀察結構性減稅的戰略目標定位［N］.經濟參考報.2012－08－29.

［11］賈康，程瑜.論“十二五”時期的稅制改革——兼談對結構性減稅與結構性增稅的認識［J］.稅務研究，2011，（1）：3－8.

［12］劉彩霞.對我國結構性減稅政策的分析與展望［J］.湖北社會科學，2012，（8）：63－65.

［13］王長勇，邢昀.中國宏觀稅負已接近發達國家［OL］.財新網，http：／／biz.cn.yahoo.com／ypen／20120417／992907.html，2012－04－17.