淺議如何加強高速公路建設資金的監管

□張小莉

(晉城環城高速公路建設管理處，山西晉城048000)

高速公路建設項目投資金額巨大，且大部分資金來源于財政基金和銀行貸款。如果監管不到位的話，不僅會延誤高速公路工程建設進度，而且會威脅到國有資金的安全。所以，作為高速公路建設的管理者，我們注重資金安全、加強資金監管，確保高速公路建設項目的順利完成。

1 高速公路建設資金監管存在的主要問題

目前，我省在建的高速公路項目較多，資金需求旺盛，籌融資壓力加大，許多高速公路建設單位將主要精力放在了資金的籌集上，而對于籌集來的資金如何監管則不太重視，導致資金監管方面出現了一些“真空地帶”，加之部分領導存在“重工程、輕財務”的思想，也導致了資金管理上出現了諸多問題，歸納起來主要有以下六點:

(1)建設資金使用管理不嚴，缺乏有效的監管機制，未能及時發現資金違規行為;

(2)建設項目資金使用不規范，存在挪用、截留、擠占、墊支、預留，虛報、套取建設資金等現象;

(3)建設項目管理不規范，如違反招投標法等方面的規定，使建設資金使用存在程序上的不合法;

(4)概(預)算編制不準確，人為控制概算總額，隨意刪減概算項目，致使概算與實際脫節，無法發揮概算控制的作用;

(5)概算控制不嚴，隨意上馬概算外項目，擅自擴大基建規模和提高基建標準;

(6)重決算輕預算的現象時有發生，高估冒算，浪費了建設資金。

2 高速公路建設資金監管的原則

高速公路建設項目一般建設年限較長，資金監管時間跨度較大、涉及面較廣、任務較為艱巨。必須在“資金使用”和“資金監督”之間找準平衡點，做到資金監管到位卻不越位。如何把握兩者之間的“度”，必須遵循以下原則:

(1)?？顚Ｓ玫脑瓌t。高速公路建設資金必須用于經批準的在建項目。建設單位要將高速公路建設資金與自己掌控的其他資金有效區分，專門設立賬戶存儲，并嚴格按批復的概算項目使用，實現資金在建設項目中封閉運行，任何單位或個人不得截留、擠占和挪用。

(2)全過程監督控制原則。廣義的資金管理不僅是指資金支付，而是借助“資金支付”這一平臺，依托于項目管理這一主體，對在建項目進行全方位、全過程的監管，杜絕不合理的開支發生，為工程管理把好最后一道關口。眾所周知，整個項目管理就是一個契約管理的過程。招投標文件和合同條款是契約的總綱，為了便于構建科學的資金管理體系，高速公路建設的財務人員要以適當的方式介入到工程的前期中去。同時，在工程的建設過程中要強化工程變更、資金支付等重點領域的檢查，建立健全資金使用的內控制度，確保建設資金的安全、合理和有效使用。

(3)全員監督控制原則。高速公路建設管理單位要應以資金流動為主線，按照內部各部門職責權限，將建設資金監管責任合理的劃分到各責任部門，形成權責相匹配、多部門參與、全員監督的資金管控體系。

(4)效率和效益原則。目前因資金供需矛盾較為突出，項目資金的到位率較低，根本不能滿足工程建設的需要。為不耽誤工程建設進度，高速公路建設單位應本著“公平、公正”的原則，參考各施工單位的工程計量支付，綜合考慮項目的輕重緩急，統籌調配資金，將有限的資金用在刀刃上，既要保證效率，還要保證效益。

(5)預算管理的原則。國家對基本建設項目的管理的一個基本原則是“執行好概算，控制好預算”。在預算與實際發生差異的情況下，要充分發揮統籌和協調的作用，在不違背資金控制的原則下，及時、科學地調整預算，確保不突破概算。

3 高速公路建設資金監管的內容

在高速公路建設的各個階段，工作側重點不同，因此資金監管的重點也不同。具體分為以下三個階段。

3.1 建設項目前期的資金監管

前期的資金監管主要包括兩個方面的內容:一是資金管理相關條款的擬定，在項目前期，高速公路建設財務人員要根據項目的具體情況，提出科學的資金管理思路，統籌考慮履約保證金收取比例及方式、每期工程計量款支付條件與金額、質量缺陷保證金的扣付比例與方式，并形成合同條款，寫入招投標文件與施工合同中。二是項目前期具體的資金支付，包括:前期工作涉及的資金主要是工可編制費的支付、勘察設計費的支付、專項評估費的支付、建設單位相關管理費的支付以及投標保證金的收取與退還。

3.2 建設期間的資金監管

建設期資金的監管是整個工程管理過程中的重中之重，主要包括:工程計量款的支付、施工單位工程款的使用、工程價款的結算、建設單位管理費的使用和貸款利息的計算等項目。

3.3 竣工決算資金監管

竣工決算階段的資金監管主要包括:工程尾款的支付、質量缺陷保證金的支付，以及竣工財務決算監管等。

4 高速公路建設資金監管的方法

目前，為保證高速公路建設資金的封閉式運作，我省大部分高速公路建設項目都采取的是委托銀行監管模式。要準確運用該模式必須把握好以下幾方面的內容:

(1)簽訂三方監管協議。建管處、開戶銀行與施工單位簽訂委托監管協議，對資金監管的內容、方式、相關單位的權責、違約處罰進行詳盡的約定。

(2)嚴格按“資金支付計劃表”撥付資金。承包單位每月編制“資金支付計劃表”，詳細列明擬支付款項單位、內容、時間及用途，報建管處審批。建設單位的財務人員要嚴格審查“資金支付計劃表”，必要時要延伸到施工合同和工程結算單等原始憑據。監管銀行根據審批的“資金支付使用計劃”，對建設資金予以劃轉。資金去向一般只能是經審批的供貨單位、設備租賃單位、農民工等。

(3)“非常規支出”要嚴格把控。施工單位截留、挪用建設資金往往通過“非常規支出”予以實現。因此，對于施工單位發生的一些與貌似與工程建設無關的資金支付，建設單位的財務人員要重點關注，特別是對施工單位提出的申請支付的總公司墊付資金、購買固定資產、支付借款利息等大額資金支付，不僅要逐筆逐項審核，而且要認真審閱其所提供的證明材料，必要時可采用函證、實地盤點、計算分析等方法予以核實，經佐證確系與本工程項目相關時，方可支付，證據不足的，不予審批支付。

(4)核定取現額度，方便施工單位。高速公路建設涉及的業務較為繁雜，項目支出的不可預見性較強。為此，我們在資金管理過程中要適度靈活，為施工單位留有一定的余地，以免因管控過死而耽誤工程進度。對施工單位的經常性支出，如支付農民工工資、辦公經費以及零星開支等，根據各承包單位的工程情況，確定一個現金提取額度，在額度范圍內，只要承包單位提供正當取現依據，便可以隨時取現。

(5)強化檢查，嚴格懲戒。項目部財務人員應組織專人定期不定期地對施工單位的資金使用情況時行全面檢查，對檢查過程中發現的問題，要予以嚴肅處理，絕不姑息。對一些性質比較嚴重的違規行為如施工單位轉移、挪用工程資金，我們不僅要責令其追回，而且要予以懲罰性措施，可以給予其挪用資金雙倍的罰款。對施工單位發生的一些有礙社會和諧穩定的違規行為，如拖欠農民工工資和地方材料款，我們在重罰的同時，還要向政府監管部門予以通報，降低其信譽評價等級。通過讓其承受較高違規成本來震懾施工單位，使其在今后的資金使用工程不敢越雷池半步。如果在檢查過程中發現一定開戶銀行負有一定責任，應根據資金監管協議中的相關規定，追究其責任。

5 資金監管中注意事項

資金監管的首要目的是為保證資金高效使用，所以我們不能一味地強調“監督”，而忽視其“服務”功能。要把搞好“服務”的前提下搞“監督”，以“監督”促進服務，從而提高高速公路建設資金的安全、高效的運作。為此，在具體的實務操作中，一定要注意處理好以下兩方面的問題:

(1)加強協調，逐步完善。資金監管是在建設資金的收付結算環節中增加了一道監督管理環節，勢必會增加項目管理單位、承包商等單位的工作量，在監管初期可能會存在一些矛盾和問題，因此，建管處要注意加強和各方的溝通協商，積極探討資金監管的有效途徑和方法，逐步完善監管辦法，保證監管工作的順利實施。

(2)突出重點，抓大放小。高速公路建設項目每期的計量大，資金用途繁雜，在實行監管過程中，應突出重點，主要監管施工單位的材料采購、設備租賃、農民工工資及向上級繳納管理費等，以防止挪用建設資金，拖欠農民工工資等現象發生。對于一些零星的開支不宜管得過多過死，以免影響施工單位的正常經營管理，進而影響工程進展。

［1］朱凌靜.高速公路建設項目財務監管和風險控制初探［J］.中國內部審計，2011(06).