歐債危機背景下歐盟權力的嬗變

■ 趙懷普／文

（作者系外交學院國際關系研究所教授）

歐債危機是歐盟創建有史以來最大的挑戰，其影響廣泛而深刻。這場危機不僅嚴重沖擊了歐盟經濟，使歐元區的穩定受到威脅，而且引發了一系列地緣政治效應，加大了歐盟的政治不確定性。本文擬對歐債危機背景下的歐盟權力嬗變趨勢進行探討，并分析其對歐洲一體化進程和歐盟前途的影響，是為拋磚引玉。

歐元區被倒逼成為“核心歐洲”？

歐債危機觸發了歐盟內部新一輪權力轉移動向，首先是歐盟權力從27國大家庭向歐元區“內核”轉移的趨勢。法國是這一權力變局背后的推手，法德協調與合作是實現變局的關鍵。

法國積極推動歐元區決策和協調進程的機制化，法德兩國共同籌劃實施更深的政經一體化來拯救歐元。法國長期將歐盟作為提升其國際影響力的杠桿，但冷戰后歐盟東擴和德國的統一稀釋了其在歐盟內的影響力。面對歐債危機，法國欲轉危為機，謀求通過深化歐元區一體化來應對危機，同時加強法國在歐盟內的地位和影響力。德國作為歐盟無可爭議的經濟領袖，危機之初一直在是否救助希臘的問題上猶豫不決，不愿意為他國的主權債務危機買單。但是隨著危機的逐步擴大，德國經濟也受到了一定程度的影響，其救助意愿開始趨強。隨著歐債危機進一步深化，法德兩國開始共同推動歐元區政經一體化進程，歐盟權力向歐元區轉移的趨勢愈加明顯，主要表現為：1）歐元區首腦會議。繼2008年10月在巴黎召開了首次歐元區首腦會議之后，2011年3月11日歐盟召開了史上首次雙峰會，這是一個極具象征意義的事件，上午先舉行了27國歐盟峰會，午后包括卡梅倫在內的10個非歐元區國家的領導人離會，而17個歐元區國家的領導人則留下來舉行第四次歐元區峰會，討論進一步加強協調以穩定歐元事宜。歐元區首腦會議正式走向機制化，規定每年定期召開兩次會議，并將在布魯塞爾設常設秘書處，為歐元區會議以及歐元區財長會議提供支持。2）財政聯盟。2011年12月通過的歐盟“財政契約”獲得了12個歐元區成員國議會的批準，已于2013年1月1日正式生效。這是歐元區實施財政一體化的重要步驟，而財政一體化意味著部分財政權力由成員國向歐元區整體的轉移。3）銀行業聯盟。歐元區積極推進銀行聯盟建設，因為銀行業聯盟是解決銀行業問題以及歐元區債務危機的關鍵因素之一。在德法兩國的推動下，2012年12月的歐盟峰會就銀行業監管達成協議，賦予歐洲央行監管歐元區銀行的新權力，這標志著歐元區已成功向建立銀行業聯盟邁出了第一步。

目前來看，歐元區漸成一體，首腦峰會幾乎成為歐盟應對債務危機過程中與歐洲理事會平行的機制。歐元區努力的方向主要是加深財政聯盟和銀行業聯盟，而其核心之一就是尋求最終為歐元區17個成員國制定共同預算和獲得發行共同債券的權力。

歐盟內可能形成以歐元區為基礎的“核心歐洲”，而這將使得業已存在的“雙速歐洲”隱憂更加顯性化。

為了盡早走出金融危機的陰霾，歐元區不斷加深一體化，歐元區首腦峰會和歐元區財長會議的作用不斷提升，更加緊密的經濟和財政協調，也將不可避免外溢至其他政策領域，從而推動其成為歐盟的“內核”，亦即“核心歐洲”。歐元區國家的緊密協調和一體化進程也影響了整個歐盟的發展步伐，形成了“雙速歐洲”——一邊是更密切融合的歐元區，另一邊是比較接近歐盟的聯邦制。薩科齊2011年11月稱，“雙速歐洲”可能是歐洲未來唯一可行的模式，即歐元區前進的速度要快于擁有27個成員國的歐盟。另有評論指出：“雙速歐洲的幽靈自2011年8月法國和德國建議歐元區領導人定期會晤并擁有其獨立的歐元主席時，就已經開始成型了?！?/p>

歐盟“財政契約”已獲得了12個歐元區成員國議會的批準，這是歐元區實施財政一體化的重要步驟。圖為2012年6月29日，德國總理默克爾（中）和其他議員在德國聯邦議院為“財政契約”和歐洲穩定機制投票。

“核心歐洲”和“雙速歐洲”引發了非歐元區國家的擔心，短期內可能會引發某種離心傾向，加大歐元區成員國與非歐元區成員國之間的裂痕。波蘭2011年下半年擔任歐盟輪值主席國期間公布了一份旨在“加強歐元區治理，不能產生排他性結構，從而加劇歐盟分裂的潛在危險”的文件，要求所有國家都能夠參加有關歐元區治理的會議。但更加值得關注的是，歐元區“內核”的不斷強化可能會給歐盟的發展提供新的動力和勢頭，從而將歐洲一體化提升到一個新的水平。同時，“核心歐洲”對非歐元區國家起到的刺激和帶動作用也不容忽視。從長期來看，這些國家加入歐元區是一個大趨勢。事實上，近一個時期波蘭等多個非歐元區國家的政要都表示對歐元有信心，并對未來加入歐元區持積極和開放的態度。拉脫維亞議會不久前投票通過了有關加入歐元區的法案，為該國計劃于2014年1月1日加入歐元區掃清了法律障礙。

“德國問題”隱憂重現：亦真亦幻？

德國應對危機的政策與行為是德國政治和經濟雙重利益的要求。從經濟利益角度出發，德國意識到如果不及時施救，則意味著對市場放出了悲觀信號，而市場對歐元前景不看好導致歐元出現危機，也必然使自身利益受到侵害。德國自歐元誕生以來經濟發展較好，其全球貿易順差由1999年的712億美元上升至2011年的2096億美元，其中有大約三分之二來自歐元區內部。從外部來看，歐元在國際市場上也較德國馬克更加強勢，更有能力應對美元的沖擊。作為歐元貨幣體系的最大贏家，德國顯然承受不了歐元區解體的后果。從政治利益角度出發，如果任由歐債危機發展下去，還會威脅德國長久以來維系的歐洲體系和歐洲認同，德國已然為此付出大量心血，不能坐視不管。德國前總理施密特稱，施救希臘等國“不關乎貨幣，而是關乎歐洲”。盡管救助希臘等國具有法律層面、道德層面等問題，但是德國的經濟結構、經濟發展進程及貨幣等內生性的經濟因素，以及維護歐元區穩定和歐洲一體化既有成果的政治考慮，共同將德國推向了救助的方向。

德國在應對危機中的巨額投入加上其為提供援助附加了嚴厲的緊縮要求，德國崛起儼然成為歐債危機背景下歐盟權力結構調整的一個突出特征，“德國問題”似又浮現。歐債危機是德國利用歐盟的平臺發展自身、拓展權力和影響力的一個重要機遇。通過強化財政紀律、各國上交部分財政主權等政策，德國在建立應對危機的各種救助機制和推進歐元區財政體系改革的過程中發揮了重要作用，且資金投入巨大。德國所扮演的危機“拯救者”角色和巨大資金投入提升了德國在歐盟內權力與影響力。正如有評論所指出的，由于經濟力量權重的增加，德國作為最大的債權國，控制著解決歐元區主權債務危機的鑰匙，使歐洲進入了德國的“單極時刻”。德國的確借助歐盟峰會、歐元區財政會議等機制放大了自身的政治影響力。其推行的應對危機的政策有助于構建一個日益緊密的歐洲聯盟，而德國以其經濟實力和不斷上升的政治影響力，逐步向歐盟的頭把交椅靠攏，并借助歐盟放大其政治和經濟雙重影響力，實現德國在全球范圍內經濟政治地位的進一步提高。

歷史經驗表明，權力轉移通常伴隨著不確定性、緊張和不信任程度的上升。由于德國在應對危機中的作用至為關鍵，以至于其他國家都不得不跟隨德國的決定，歐洲一體化史上從未有任何一個國家像德國這樣在歐盟內占據如此顯赫的地位。美國彼得森國際經濟研究所的雅各布·芬克·柯克加德稱，德國有意讓危機達到一個必要的門檻，從而促使法國等國同意移交某種國家主權，危機是德國用以迫使其他國家就范的一個工具。一個謀求將解決方案強加于歐洲的“丑陋的德國人”形象似乎又復活了。德國強加的緊縮要求在南歐激起的反德情緒尤其強烈，希臘副總理稱“納粹的后裔無權對希臘發號施令”?！暗聡鴨栴}”的重新浮現確實在一定程度上反映了歐債危機背景下一些成員國對德國謀求控制歐盟的擔心。

然而，德國是否確有意圖和能力控制歐盟？歐債危機給歐洲人心理上造成了恐懼，這種恐懼是雙重性的，除了希臘等國民眾的恐懼，還有德國人的恐懼。歐元誕生之前，德國人已習慣把馬克的穩定和堅挺視作國家昌盛和生活富足的可靠保障；之后，德國放棄馬克而采納歐元是其為實現國家統一而不得不付出的代價。德國人期望新的共同貨幣能繼續維持他們對低通脹、強貨幣和持續經濟成功的訴求。但隨著歐債危機的爆發和深化，歐元的穩定受到威脅，戰后德國取得的一些基本成就也因此面臨喪失的危險。在這種情況下，德國人對經濟衰退的擔心和恐懼開始浮現出來。為了拯救歐元，德國要求在歐元區實行財政制度改革，實質上是在歐元區推行德國模式。但德國人應反思的是，他們似乎忽略了其鄰國源于歷史經驗對德國在歐債危機背景下再次崛起所產生的恐懼，畢竟德國在20世紀曾兩度試圖征服和占領整個歐洲。簡言之，上述雙重恐懼的相互交織與相互作用助推了“德國問題”的重新浮現。

“德國問題”重新浮現是否蘊藏著德國控制歐盟的實際風險？理性地分析，此風險著實不大。且不說經過戰后改造,民主已在德國政治與社會中扎根（加上還有來自歐洲的外部制衡力量），歐洲一體化的經驗與制度安排也不允許霸權存在。戰后德國的經濟成功及其他成就基本都是同歐洲一體化緊密聯系在一起的。德國深諳歐洲一體化給自己帶來的利益和好處，更清楚要獲得利益就必須遵守一體化的制度與規則。歐洲一體化實質上是一個談判進程，歐盟的歷史就是妥協的歷史。德國從一體化歷史中獲得的一個基本經驗就是，若想在歐盟內有效地推進自己的思想和主張，就必須同其他歐盟伙伴進行協商和談判（包括同德國人眼中最難對付的法國人和英國人談判），而不能發號施令、獨斷專行。在歐債危機背景下，德國若想在歐元區和歐盟內推進其應對危機的政策主張，同樣需要堅持協商與妥協之道。如今歐元區沒有強有力的政治領袖，歐洲合眾國也不存在，作為歐元區和歐盟最大最強的經濟體，德國處于應對當前危機和推進歐洲一體化進程的帶頭地位。德國推行的歐元區改革計劃中無疑有本國利益與權利的算計，但對于德國而言，維護歐元貨幣體系和歐盟的穩定、支持歐洲一體化進程始終是其國家利益的根本保障。從這種意義上講，“德國問題”的重新浮現可謂亦真亦幻。盡管德國不大可能借歐債危機謀求歐洲霸權，但只要“德國問題”的爭論存在，就必然會對歐洲一體化進程和歐盟的發展產生一定的影響。

“英國問題”的是與非

與“德國問題”的爭論再起相映成趣的是，歐債危機引發的另一個地緣政治問題，這就是“英國問題”，其實質是英國與歐盟的關系問題。雖同處在歐債危機的背景下，但英德兩國的走勢卻冰火兩重天，一方是德國快速走向歐盟政治舞臺的中央，另一方則是英國愈益滑向退盟邊緣。

歐債危機在一定程度上誘發了歐盟的離心傾向，在本國經濟受到危機拖累的背景下，英國保守黨內反歐、疑歐派力量不斷壯大。1973年入盟并未完全解決英國與歐洲的關系問題，英國很不情愿將制定規則的權力全部交給歐盟，并一直對歐盟若即若離。英國簽署了“馬約”，但是選擇不加入貨幣聯盟。特別是過去一年多來，為消除危機的根源，歐盟強力推進歐元區整合，從締結“財政契約”到“銀行業聯盟”，為歐元區邁向財政一體化、統一監管銀行業打下基礎。這些旨在加強歐元的措施，讓歐元區之外的英國看不到實際利益，反而削弱了其自主權。故此英國屢屢與歐盟主流意見相左，動輒以反對和否決來威脅后者，彼此漸行漸遠。

卡梅倫2013年1月23日就英國與歐盟關系發表演說，承諾如果他贏得預定于2015年舉行的大選，將在2017年底前舉行公民投票，讓人民有機會選擇繼續留在或退出歐盟?？穫愒谘菡f中提出，希望與歐盟重新談判英國成為歐盟成員國的條件，因為“大眾對于歐盟失望的程度達到歷史新高”，之后將讓人民決定是否接受新條件。其實，英國并不愿徹底斷絕與歐盟聯系，因為英國經濟對歐盟的依賴程度之高已使其沒有退路（英國57%的出口進入歐盟，56%的進口來自歐盟），更多英國人心中的理想狀態是：保持與歐洲大陸的自由貿易關系，而不要有其他瓜葛，他們希望英國即使退盟，也能繼續參與歐盟的單一市場。作為首相，卡梅倫也深知英國經濟離不開歐盟，但又不滿英國在歐盟逐漸失去主導權的現狀，他的演講也是對德法主導的歐盟隔空喊話，為雙方進行談判吹響號角。

但有跡象表明，卡梅倫的如意算盤恐難實現。法德等國領導人對其演講迅即表態，反對英國在歐盟要求“點菜”式服務。奧朗德表示，不能因英國的全民公決而對歐盟的基本條約進行重新談判。默克爾稱，不會接受英國威脅退出的敲詐或對其給予特殊待遇，她告誡英國應在有關歐盟前途的討論中做好妥協準備。另外，卡梅倫在國內還面臨來自執政聯盟伙伴、“親歐”的自民黨的壓力。2010年保守黨和自民黨組成聯合政府時，兩黨曾在歐洲一體化問題上達成既不推進、也不后退的停滯協議。如今保守黨內的疑歐派鼓噪“退盟”招致自民黨不滿，使得兩黨的分歧加大，這將在一定程度上影響下一步英國對歐政策的走向。

對英國而言，“退盟”猶如一場似是而非的賭博。一方面，以全民公決決定去留意在賭其他歐盟成員國對英國做出更大讓步，以防止英國選民拒絕協議；而若是賭不贏，理論上不排除英國退盟的可能性。須知，以全民公決這種極端的方式來促使英國與歐盟關系發生轉變，顯示出英國已有相當大比例的民眾對英國在歐盟中的現有地位不滿。有分析指出，如果歐元區一體化持續深化，以致影響到英國在歐盟單一市場中的利益，那今后幾年中英國退盟的幾率確實比以往都要高。

另一方面，英國退盟變成現實的可能性著實不大，其根本原因在于英國與歐盟利益捆綁太深。除了從歐盟獲取巨大經濟利益，英國還從歐盟獲得相當豐厚的政治和外交財富。沒有了歐盟這個世界上最成熟的一體化組織的庇護和擔保，沒有歐盟整體實力的幫襯，一個游離于歐盟之外的英國將不過是一個“有著安理會常任理事國頭銜的瑞士”。布萊爾曾說過，如果英國不是歐洲的一部分，就不會再具有今天的分量與影響力。退盟意味著英國將蒙受巨大損失，其國際影響力、經濟實力和政治實力都會受到削弱，可謂成本極高乃至難以承受。誠然，英國退盟將對歐洲一體化進程造成沖擊，但只要德、法及其他成員國還在，特別是對一體化的憧憬和信心還在，即便沒有了英國，歐盟仍然是歐盟。無論英國喜歡與否，歐洲一體化的列車只能前行，而不會停止。

今后幾年對英歐關系而言是一個關鍵期。作為歐元區和歐盟的領頭羊，德國并未向英國關閉大門，默克爾希望英國留在歐盟，表示愿就英國的想法與其磋商。在為建立新的歐元區機構而修改條約時，德國可能會同意做出一些讓步以助卡梅倫獲得議會支持。但如果英國逼得太緊，那么歐元區一體化就會在歐盟框架以外實現，而英國將在歐洲被進一步邊緣化。英國在與德國互動和處理與歐盟關系時必須認識到這一點。

結 語

歐債危機引發的地緣政治效應對歐盟的權力結構形成了強烈沖擊。歐元區邁向“核心歐洲”、德國崛起和英國滑向退盟邊緣，突顯了當前歐盟內權力轉移的新動向。這些新動向及衍生出來的新問題對歐盟構成了新挑戰。雖然眼下歐債危機有所緩解，但危機還遠未結束，危機引發的地緣政治效應仍會持續。毫無疑問，“雙速歐洲”的爭議以及“德國問題”和“英國問題”的爭論給歐元區、歐盟下一步的發展增加了一定的不確定性。但是對這一影響不應夸大，更不必對歐盟前景悲觀。歐盟史上遭遇過許多危機，而它表現出了足夠的彈性和調適能力以克服危機。雖然當前危機仍十分嚴重，但歐盟注定會繼續生存下去。內部的危機管控可能會主導未來數年歐盟的事務，在外交政策和防務領域不大可能取得宏大成就。但未來終會有一天，歐盟的生存模式將重新啟動。

[1] “雙速歐洲”[EB/OL]. http://www.baike.com/wiki/%E5%8F%8C%E9%80%9F%E6%AC%A7%E6%B4%B2

[2] Honor Mahony, “Non-euro countries fight for a place at the decision-making table”,http://euobserver.com/economic/113585

[3] 王劍南. 救不救希臘：德國精英們的糾結[J]. 世界知識，2011, 9.

[4] John Ross Schroeder and Tom Robinson,“Current Events & Trends: The growing preeminence of Germany” , http://www.churchofgodtwincities.org/lit/gn/gn098/currentevents-trends-growing-preeminence-germany.htm

[5] 徐棄郁. 憂郁的領導者——透析歐債危機中的德國[J]. 世界知識，2011,17：32-35.