中國近代海關稅務司監督機制的建設過程及現實意義

楊敬敏

·海關史·

中國近代海關稅務司監督機制的建設過程及現實意義

楊敬敏

關于近代中國海關相對廉潔高效運行的原因,目前學界從監督機制出發的研究較為少見。通過對中國近代《海關總稅務司署通令》及其他歷史文獻的梳理可知：在外籍稅務司制度下,中國近代海關形成了一套較為完整的內部監督體系。這套監督體系對以稅務司為代表的高級關員起到了有效的監督作用,使得中國近代海關在整體上保持了較高的廉潔程度。但同時也需要看到,中國近代海關一直未能形成一套有效的外部監督體系。在當今中國海關自上而下監督機制的完善中,尤其在對海關領導干部監督機制的建設上,研究中國近代海關稅務司的監督體系可為其提供豐富的歷史經驗。

海關稅務司；海關內部監督機制；海關廉政建設

在近代中國各政府部門中,海關可謂獨樹一幟。在外籍稅務司制度下,總稅務司轄下海關關員群體較高的廉潔程度早已得到世人和當今學者的廣泛認同。在對這一現象的解釋中,目前學界主要強調近代海關“高薪養廉”與高素質官員選拔制度兩方面的因素,對監督機制方面的探討尚顯薄弱。

那么中國近代海關有沒有形成一套對以總稅務司及各海關稅務司為代表的高級關員群體的監督機制？這套監督機制是否有助于中國近代海關的廉潔運行？本文將對以上問題做出考察,并在其基礎上總結這一研究對當今海關建設的啟示。

一、晚清海關稅務司內部監督機制的創立

（一）晚清外籍稅務司制度的確立與海關獨立垂直管理體系的形成

在鴉片戰爭前,清政府即設有海關監督一職,監管各海關外船、華船征稅業務。這一海關監督由內務府與戶部派員專任、或由各省督撫、將軍兼任。①蔡渭洲：《中國海關簡史》,中國展望出版社1989年版,第60頁。其活動處于以都察院,及各省督撫為首的監察體系下,對其違法違紀行為亦有一系列規定詳盡的懲戒制度。②黃豐學：《赫德與中國近代海關的廉政建設》,上海師范大學碩士學位論文2006年,第14-17頁。清代中期以后,吏治腐敗,監察體系逐漸失效,懲戒規定往往流于形式。正如赫德所言,這些監督機制對于當時海關的違法行為,“有的只不過是通過道德說教和倫理原則,勸人棄惡從善。只有極端嚴重的貪污案件才會受到彈劫?！雹邸灿ⅰ澈盏拢≧obert Hart）著：《赫德日記：赫德與中國早期現代化（1863-1866）》,陳絳譯,中國海關出版社2005年版,第525頁?？傊?在鴉片戰爭前,海關的管轄權并不明晰,加之清代中期后吏治腐敗,監督機制自然混亂不堪。

第二次鴉片戰爭后,依據條約規定,各口岸紛紛設立新關。在隨之而來的海關外籍稅務司制度確立后,一系列對各海關稅務司監督新機制逐漸形成。其中總稅務司署對各海關的垂直管理體系的形成,為一系列有效監督機制的創立提供了基礎。

據學界現有研究,統轄近代中國各新開辦海關的總稅務司署設立初步完成于19世紀60年代初期。④陳詩啟：《中國近代海關史》,人民出版社2002年版,第133-134頁。同時,清政府在各海關原有的海關監督的權力被外籍稅務司逐漸剝奪。雖然當時各海關監督仍為海關名義上的最高負責人,即所謂赫德“稅務司為洋人,位于次之,監督是主事且為本國人,位于前?！钡珒烧哧P系實為平行同僚,并非互為統轄。具體而言,兩者分工為：“文案部門歸監督管轄,執行部門屬稅務司管理?！雹莺ｊP總稅務司署通令第24號（1873年12月8日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,中國海關出版社2003年版,第184頁。海關具體業務事實上皆歸外籍稅務司管理。而根據1864年《募用外國人幫辦稅務章程》,各關稅務司“均由總稅務司募請調派,其薪水如何增減,其調往各口以及應行撤退,均由總稅務司作主?！雹迼畹律骸吨袊ｊP制度沿革》,商務印書館1925年版,第14-20頁?？偠悇账緦Ω麝P稅務司擁有任命權與管理權。由此可見,當時海關實為總稅務司及總稅務司署轄下各關稅務司完全把持。如時任北方三口通商大臣崇厚所言：“及赫德為總稅務司,將任用稅務司之權歸于總稅務司,監督不能去??；各口監督又因隨時換任,情形不熟,多有將稅務事宜專委于稅務司者,因而各口稅務司之權日重。洋商但知由稅務司,而不知有監督矣?！雹叱绾裼肿嗝荜愒セI三事片,同治六年十一月二十六日（1867年12月21日）,參見寶鋆等編：《籌辦夷務始末（同治朝）》,中華書局2008年版,卷54,冊6,第2241頁。

由此可知,在第二次鴉片戰爭后,原先各海關管轄所屬不清的局面發生了變化。在外籍稅務司制度下,建立了總稅務司署對各海關的垂直管理體系,使得海關系統成為了清政府行政體系中的“獨立王國”。這一方面導致了清政府海關主權的喪失,但在客觀上卻為海關脫離原先清政府低效的監督體系,形成新的監督機制提供了基礎。

（二）晚清海關稅務司監督機制的內容

外籍稅務司制度確立后,尤其在第二任總稅務司赫德任職期間,對各關稅務司、關員設立了一系列約束規章及監督舉措,逐漸形成了一套較為完整的內部監督機制,其中對各關稅務司的監督是這套監督機制的重點所在。

這一套內部監督機制包括了詳盡的行政監察、審計監督措施,約束規章、戒律規定,以及問責、懲戒條例。具有以下幾方面特點：

第一,總稅務司署作為各海關的統轄機構,亦是對各海關稅務司實施行政監督的主體,全面負責對各海關的監督工作。

一為總稅務司署巡視制度?？偠悇账臼鹧惨曋贫仍谕饧悇账局贫仍O立之初即已確立。該巡視制度規定：總稅務司署署理文案稅務司“經常視察各口岸,檢查關冊,審核賬目,并核實公款結余?！笨偠悇账疽唷耙晿I務需要或條件許可時視察各口岸,屆時海關全體人員必須到場,凡有控訴、陳述、解釋或建議者,方可面呈總稅務司。鑒于總稅務司難于定期視察,可委由稅務司作為代表……逐年巡視各口?！雹嗪ｊP總稅務司署通令第25號（1869年11月1日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,中國海關出版社2003年版,第92頁。

二為各關稅務司定期呈報制度。在上述巡視制度基礎上,總稅務司署亦設立了一系列呈報制度,以保證對各關稅務司的有效監督。

早在1864年,赫德即通令各關“每月末,各關稅務司應將該月中發生之主要情事,諸如口岸貿易、稅收、經費及罰沒收入等,簡要呈報總稅務司?！雹岷ｊP總稅務司署通令第8號,（1864年6月21日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第34頁。在1865年,總稅務司署進一步明確規定了沒收報告的季度賬目、年度貿易清冊的呈報規則。 （10）

隨后,各關稅務司需要向總稅務司署呈報項目的范圍不斷擴大。1878年,赫德發布通令,重申此前已規定的各關稅務司與中國官員會晤及書信來往報告制度,并把這一報告范圍擴大。

通令規定：海關稅務司與海關監督“凡會晤及書信關乎有爭議,有新穎之見或涉及海關以外之事項,則須一律將會晤情形如實報告,并提交所有此等往來書信之抄件?！?/p>

“而在駐有（中國）高級官員之口岸,如廣州、福州等地,海關稅務司始有可能會見除海關監督外之其他官員,并與之書信往來?！薄八写祟悤罹殘蟾?且對會晤期間之一切均須詳加陳述,所有書信往來均須呈報抄本,俾總稅務司知曉?！薄按送?除其同僚海關監督外,遇有任何其他官員向稅務司征詢意見,概應答稱須報告總稅務司聽候總稅務司指令,是為其不易之責?！保?1）海關總稅務司署通令第48號（1878年2月27日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第226-227頁。

在1882年,必須呈報之內容擴大至與其他口岸領事之間函件、與駐華之海軍軍官之間函件,與外國官員之間函件。（12）海關總稅務司署通令第193號（1882年7月4日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第248-249頁。

通過這一系列舉措,總稅務司署在強化海關系統運行的獨立性、加強對各關稅務司的控制的同時,同樣對各關稅務司在與中國、外國其他官員來往中產生的徇私舞弊行為起到了防微杜漸的監督作用。

第二,除總稅務司署對各海關的行政監督外,嚴密的審計監督亦為這一時期海關監督機制的一個特點。

總稅務司署專設稽查賬目稅務司、襄辦稽查賬目副稅務司,對各口岸賬目進行定期檢查。其中稽查賬目稅務司“每年至少蒞臨各口岸巡視一次,就地檢查賬目”；副稅務司專職“駐北京審查各口岸按季報送之賬目”。

稽查賬目稅務司檢查內容包括各口岸開支情況是否合乎許可,各類賬目是否及時登帳,結存款項是否合乎規定與呈報相符。在實際工作中,該稅務司具有很高權限,可以查看各關各種票據及賬簿,并且在發現稅務司或主管關員有“未經許可之開支,濫用公款,及其他違規情事時”可停止其職務,在總稅務司下達指令前“代行稅務司職務掌管該口岸”。（13）海關總稅務司署通令第194號（1874年10月1日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第193-194頁。

值得注意的是,這一審計監督制度在具體實施中體現為突擊審計。在與金登干的來信中赫德稱：稽查賬目稅務司到各口岸的檢查將是“出其不意的”,“而這一出其不意的檢查將使得一切更為明了”。（14）中國第二歷史檔案館,Archives of China’s imperial Maritime custom—Confidential Correspondence Between Robert Hart and James Duncan Campbell 1874—1901,Vol.1,66.

這一審計監督制度與上述行政監督制度相配合,使得總稅務司署對各關所呈報各項賬目、報告的真實性予以掌握,能夠及時地發現各海關各項財務問題,對各關稅務司在財務方面的行為起到有效的監督作用。

第三,赫德在任期間,發布了大量關于海關關員戒律的通令。這類通令數量眾多,從內容上來看主要強調兩個方面的禁令。

一為經商禁令。為防止海關關員與商人勾結徇私舞弊,首任總稅務司李泰國于1860年即明確規定海關關員不得經商。在1861年、1863年、1869年的通令中總稅務司署一再重申關員不得經商、不得擁有船只、非經批準不得租用洋船、不得代理貨物、不得從事進出口貿易。（15）參見海關總稅務司署通令第1號附件（1861年6月30日）、第15號（1863年3月30日）、第25號附件（1869年11月1日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第2、23、91頁。

二為收取財物禁令。關于收取罰沒財物的禁令在1860年亦多次在總稅務司署通令中予以重申,并對海關罰沒收入的呈報、使用作了詳細規定。（16）黃豐學：《赫德與中國近代海關的廉政建設》,上海師范大學碩士學位論文2006年,第46-47頁。在罰沒財物之外,總稅務司亦禁止海關關員收取海關外授予之各類酬金、獎金、勛章。（17）參見海關總稅務司署通令第51號（1875年12月31日）、第712號（1896年5月25日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第221、365頁。

在以上兩點禁令之外,總稅務司署對稅務司的其它行為亦有約束。如“非經總稅務司書面批準,稅務司不得離開其駐地口岸所在之縣或府?！保?8）海關總稅務司署通令第25號附件（1869年11月1日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第87頁。而“未獲總稅務司書面批準,不得有任何開支或支付任何款項……不得擅自處理任何旅差費賬單?！保?9）海關總稅務司署通令第2號（1870年3月3日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第96頁。

總稅務司署通過這些約束性規定來規范各關稅務司及其他海關關員的行為,預防違法違紀案件的發生。

第四,與上述監督機制相配套,總稅務司署亦頒布了一系列較為嚴厲的懲戒措施。據1869年《大清海關管理章程》所示,凡有不廉行為之海關關員,“不論任何職級”,一經上報,立即開革。對于各關稅務司,“因玩忽職守受指控,一經證實,應撤銷其任命或予以免職?！保?0）海關總稅務司署通令第25號附件（1869年11月1日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第90頁。由于領事裁判權的存在,稅務司違法行為一般難以受到《大清律例》的懲處,但其不廉行為一經發現即會被革除出海關隊伍。

（三）晚清海關稅務司監督機制的歷史地位

通過以上可知,在赫德擔任海關總稅務司期間,有了一套較為完整的對海關稅務司的內部監督體系。這一體系包括以總稅務司署巡視制度、各關稅務司呈報制度為代表的行政監督機制；以稽查賬目稅務司制度為代表的審計監督機制；針對稅務司及其他海關關員的各項約束戒律；以及與上述監督機制配套的一系列懲戒措施。

這些措施對各關稅務司行為的約束是十分嚴格的,其行政、財務甚至社會交往行為都為總稅務司署牢牢掌握。而事實證明這套內部監督體系的確具有較為長久的生命力,其中各項制度的主體一直延續至民國年間。因此可以認為,在十九世紀末,中國近代海關的內部監督機制已經基本形成了。

與較為完整的內部監督機制相較,赫德時期的中國海關并沒有形成一套外部監督機制。由于總稅務司署對稅務司任命權、人事權的獨占性,“總稅務司乃海關中唯一向中國政府承擔責任者?！保?1）海關總稅務司署通令第8號（1864年6月21日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第29頁。作為總稅務司的赫德一人向總理衙門負責,受總理衙門監督。在這種情況下,對于總稅務司的監督事實上是難以進行的。第一任總稅務司李泰國對各海關的控制能力遠遜于赫德,總理衙門對其撤職尚且須經過與各國公使商議。而以赫德在晚清政府內政、外交中的特殊地位,這一監督機制事實上是無從施行的。

事實上,赫德本人在任職的后期,任人唯親、擅自提取海關款項等事件頻發。其行為已使得當時的海關管理陷入混亂,但由于他對海關的絕對統治,清政府對這一局面無可奈何。（22）陳詩啟：《中國近代海關史》,人民出版社2002年版,第416-417頁。最終只能等到赫德年老多病,“懇請開缺”時,才得以把總稅務司職位移交。（23）海關總稅務司署通令第1681號附件（1910年3月23日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第一卷）,第649頁。

綜上所述,在赫德時期,海關稅務司監督機制的成就集中體現在創立了一套較為完整的內部監督體系。而由于外籍稅務司制度下總稅務司對海關的絕對統治,其控制下的海關成為清政府行政體系中的“獨立王國”,加之總稅務司署的權力在清末空前擴張,清政府根本無法對其形成有效的外部監督機制。也正是由于這一外部監督機制的缺失,赫德本人晚年在工作中腐敗的滋生一度使海關的管理陷入危機。

二、清末民初對海關稅務司監督機制的調整

（一）清政府對總稅務司權力削減的嘗試

為抑制海關總稅務司赫德權力的擴張,在1906年清政府決定將海關總稅務司署改由稅務處管轄。札文稱：“戶部尚書鐵良著派督辦稅務大臣,外務部右侍郎唐紹儀著派充會辦稅務大臣。所有海關所用華洋人員統歸節制?！保?4）陳詩啟：《中國近代海關史》,人民出版社2002年版,第377頁。陳詩啟認為,這一改屬意在切斷總稅務司與外交機構的聯系,這便意味著剪除赫德與清政府中最重要的聯系。（25）陳詩啟：《中國近代海關史》,人民出版社2002年版,第394頁。同時清政府的另一個重要舉措是郵傳部接管郵政,將海關與郵政分離。到1911年,海關的規模已經大幅縮小。

事實上在海關改屬稅務處后,總稅務司對海關的統治并未根本動搖。從當時總稅務司通令來看,雖然“有時可能發生總稅務司被飭令采取其并不同意之行動”。（26）海關總稅務司署機要通令第27號（1918年7月11日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第229頁。但正如黃序鹓在《海關通志》中所言,當時稅務大臣雖“位在總稅務司之上,統轄全國稅關,然亦虛有其名而已?！保?7）黃序鹓：《海關通志》,商務印書館1921年版,第8頁。實權仍在總稅務司手中。

盡管如此,這里仍然需要看到,清政府對總稅務司權力削減的上述舉措,雖沒有在根本上改變海關在清政府行政體系中總稅務司統治下“獨立王國”的局面,但確實一定程度上削減了它的規模和權力,而這一舉措正為民國時期海關監督機制的進一步完善奠定了基礎。

（二）安格聯對赫德時期海關監督機制的繼承與發展

在第三任總稅務司安格聯任內,赫德創立的一系列海關制度得到了繼承和發展,在監督機制上亦是蕭規曹隨。在赫德時期對各海關稅務司監督體系的基礎上,安格聯做了進一步的改進和細化。

總稅務司對各海關稅務司的嚴密控制是赫德時期海關監督體系的一大特點。在其基礎上,安格聯做了更為細化的規定。這些規定使得各海關稅務司在處于監督體系下的同時能夠更好地發揮主觀能動性。

首先,安格聯賦予各海關稅務司在某些情況下扣留、修改總稅務司指令的權力。安格聯認為：“總稅務司絕無以任何方式限制各關稅務司未適應當地情況之需要而斟酌行事之權,有時由于總稅務司不明當地情形,稅務司扣留或修改總稅務司署指令或有必要亦屬正當?！?/p>

“如因情況緊急,稅務司為斟酌行事需決定暫時修改總稅務司先前指令規定之現行程序,或在收到命令,但不能執行,需予扣留或修改者,仍應將收到至指令正式載入諭令簿,并在諭令簿內注明其修改決定。惟其如此,方可適當確定其不執行總稅務司命令之責任。凡稅務司對已收到之指令決定予以暫時扣留緩行或修改時,皆應立即呈報總稅務司請示最終決定?！保?8）海關總稅務司署通令第3427號（1924年1月11日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第367頁。

第二,安格聯曾多次通令各海關稅務司,令其與海關監督以及其他中國官員建立良好關系。如倡導各海關稅務司應與地方官員保持友善,（29）海關總稅務司署機要通令第4號（1912年3月14日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第29頁。應每月向海關監督報送稅收統計,（30）海關總稅務司署通令第2178號（1914年3月23日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第88頁。應定期拜訪海關監督（31）海關總稅務司署機要通令第45號（1924年6月16日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第376-377頁。等事宜。同時對稅務司與其他中國官員交往限制也有一定程度的放寬,規定“各海關稅務司與中國官方機關通信可直接發送,不再經過交涉司?！保?2）海關總稅務司署通令第2196號（1914年5月1日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第92頁。

第三,安格聯對稅務司離職期間財務、管理權力的處置進行了規范。規定稅務司“在離開其所在口岸不超過10日時,不須交出管理權甚至暫時交出管理權?！比艚浥鷾识唐陔x職時,“應按總稅務司正式指令將工作移交某先生?！倍悇账镜呢攧展芾頇喾墙浛偠悇账咎貏e批準無權交出。（33）海關總稅務司署通令第3545號（1924年9月3日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第387頁。

第四,安格聯把海關年終考績制度進一步規范化。其在1911年上任之初,便發布通令詳細規定年終考績之格式、內容,并要求各關稅務司遵照執行。（34）海關總稅務司署通令第1864號（1911年12月18日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第19-22頁。在1924年,對這一年終考績制度再次重申和充實。（35）海關總稅務司署通令第3483號（1924年3月11日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第368-369頁。

另外,在懲戒措施上,安格聯繼承了赫德時期確立的凡有不廉行為,一經發現即行開革的規定。并以通令形式對其任內發生的及其華、洋關員違法違紀案件進行通報,以示警戒。（36）參見海關總稅務司署通令第3289號（1922年3月21日）、機要通令第36號（1923年1月23日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第345、356-357頁。

（三）清末民初海關稅務司監督機制的歷史地位

與赫德時期對海關嚴厲的內部監督措施相比,安格聯制定的監督措施在堅持對各海關稅務司嚴密控制的前提下,體現出了更為靈活的特點。在安格聯擔任總稅務司的1911至1927年間,正是中國政局最為混亂的十數年。在這一局勢下,總稅務司署管轄下的海關能夠走出赫德晚年統治下的管理危機,在混亂的政局中保證了較為高效的運行,并且擴大了業務范圍,奪取了稅款控制權,加強了獨立性。安格聯對赫德時期監督措施的調整是起到重要作用的。

然而,這一時期經安格聯調整后的一系列監督措施仍屬于內部監督的范疇。清末民初的稅務處雖為海關之上的管轄機構,對總稅務司的行動有一定程度的制約作用。但從整體來看,各海關稅務司仍僅對總稅務司負責,一套有效的外部監督機制仍未形成。

三、南京國民政府時期對海關稅務司監督機制的進一步強化

（一）海關改革與總稅務司署地位的變化

南京國民政府成立后設立財政部,下設關稅處。1927年10月,關稅處改為關務署,“署長承財政部之命,總理本屬事務,監督本屬職員、總稅務司、全國海常關各關監督、內地稅關、稅局長官及所屬職員?！保?7）財政部關務署總則第六條,《法令匯編》（民國十七年）,第2頁,轉引自陳詩啟：《中國近代海關史》,人民出版社2002年版,第626頁。這一改革條令首次明確提出管轄海關總稅務司署的機構同時具有對全國各海關稅務司的監督職責,這在海關監督機制的建設上具有重要意義。

在1928年關務署進一步通令告誡各關稅務司,指名其為“本部直轄收稅官吏,應遵政府命令辦理業務,本不得妄使職權,致虧職守?！辈⒁酝▓笫徍P稅務司由于“濫用職權”被“令飭停職”之事“以示懲戒”。（38）民國十七年一月三十一日署令第54號,《法令匯編》（民國十七年）,第21-22頁,轉引自陳詩啟：《中國近代海關史》,人民出版社2002年版,第628頁。

可見,包括各關稅務司在內,總稅務司下轄的整個海關體系都須對關務署負責,受關務署監督。晚清以來總稅務司一人對所轄機構負責,受所轄機構監督的情形,此時已經發生明顯變化了。

同樣發生變化的還有各關海關監督的地位。據上文可知,晚清以來屬于地方官員的海關監督的權力被稅務司架空,其“監督”作用可謂形同虛設。南京國民政府成立后意欲提高海關監督地位,強化其監督職能。1928年《關務署主管各關局組織章程》中特別強調了“海關監督并應監督稅務司以次華洋人員辦理關務?！保?9）民國十七年一月三十一日署令54號,《法令匯編》（民國十七年）,第21-22頁,轉引自陳詩啟：《中國近代海關史》,第628頁。梅樂和在1929年3月的總稅務司通令中亦指出：各關稅務司在“收到海關監督轉來未經稅務司確認之財政部或關務署指令時,稅務司應予執行?！保?0）海關總稅務司署機要通令第57號（1929年3月13日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第457頁可以看出,海關監督曾經在一定程度上成為了財政部、關務署控制、監督總稅務司轄下各海關的機構。

在近代中國,海關監督屬于地方官員的范疇,與海關稅務司之間事實上始終沒有出現明確的行政統轄關系。因此此時海關監督作用的加強,事實上意味來自外部的,對總稅務司管轄下海關系統地方監督力量的強化。雖然南京國民政府初年對海關行政體制的改革并沒有完全貫徹下去,海關監督署在抗戰爆發后也終被廢置。但是海關監督的地位在民國初年的提高,無疑說明了當時政府強化來自總稅務司轄下海關“獨立王國”外部監督力量的意愿。

（二）海關系統專門監督機制的確立

前文已述,南京國民政府初年對海關的改革,使得中國近代海關總稅務司統治下“獨立王國”的局面有所改變,強化了對總稅務司本人及各關稅務司的監督機制,而此時南京國民政府關于海關監督機制建設的另外一個舉措是視察員的設置。

1928年3月,財政部設立視察員制度,規定視察員“視察全國各常、海關及內地稅局一切行政征收事宜”,視察員“由關務署長遴選,呈請財政部長派充?！币暡靻T制度在設立最初設由一名稅務司專司其事。嗣后“成立視察室,設視察主任一職以稅務司任之,視察若干人以副稅務司任之?！保?1）總稅務司抄發《海關總稅務司署視察規則》之通令,第7340號,參見黃臻：《歷史鏡鑒——舊中國海關戒律》,中國海關出版社2001年版,第119頁。這一視察制度的設立意在“加強關務署與各關聯系,促進海關行政效率?！薄耙暡烊藛T則以協力改進關務,維持紀律,防杜弊竇為唯一職務,對本署固負有博訪利弊完成使命職責,對各關亦應就見聞所及提供意見,以收指臂之效?！保?2）民國二十年七月十八日關務署指令第3934號,《法令匯編》（民國二十年）,第191頁,轉引自陳詩啟：《中國近代海關史》,第722頁。

可見,與先前的監督體系不同之處在于,關務視察員在行政隸屬關系上獨立于總稅務司管轄下的海關系統之外,是對關務署負責,對各關稅務司及其他關員的專門監督人員。

據當時《關務視察規則》可見,關務視察員視察內容極為廣泛。包括各關辦事規程、員工工作品行狀況、關警精神素質與武器裝備、各分支關設置位置、貿易與緝私情形、關產、賬目以及一切舞弊劣行案件。據規定,在各關及其重要分支關,視察員每年盡可能至少巡視一次。

視察員在執行任務中亦具有較高的調查權限,據規定,調查員可以因需調閱或抄錄所有案卷（包括密件）記錄文書賬冊、票據及任何其他文件,并可傳訊任何員工。（43）海關總稅務司署視察規則,總稅務司抄發《海關總稅務司署視察規則》之通令,第7340號附件,參見黃臻：《歷史鏡鑒——舊中國海關戒律》,第121-125頁。

因此,通過調查員的設置,使得關務署對海關總稅務司署轄下各關稅務司的監督擁有了實質效力。相對于晚清及民國初年海關監督機制中僅有內部行政監督發揮實質效力的情形,無疑是一個明顯的進步。

然而通觀上述視察規則亦可發現,在實際運行中,這一視察員監督體系并非完全獨立于總稅務司署。在其中多項規定中,都有發現問題須“與各關稅務司商議”或“報呈總稅務司定奪”的表述。因此,關務署視察員雖在行政隸屬關系上對關務署負責,但在實際工作中,這一監督體系仍難以完全獨立于總稅務司署轄下的海關系統之外。

（三）南京國民政府時期海關稅務司監督機制的歷史地位

南京國民政府時期通過對海關的改革,進一步強化了對海關的監督。通過強化關務署、各地海關監督的監督職能,使得總稅務司對中國近代海關的統治地位有所突破,約束了總稅務司的權力,加強了對各海關稅務司的監督。而關務署視察員系統這一專門監督機構的設置從制度上保證了對于各海關的監督能夠有效展開。

這一時期海關稅務司監督機制建設的最大特點是,在原先海關總稅務司統治下的“獨立王國”外,形成了一套較為系統的監督體系。這套監督體系對中國近代海關廉潔、有序的運行,以及對中國近代海關主權的逐步收回都具有重要的意義。

然而需要看到的是,完全獨立于海關總稅務司轄下海關系統之外的外部監督體系,在整個民國年間都未能得到真正確立。無論是海關監督還是關務署視察員,都處處受到各關稅務司及總稅務司的掣肘。當然,這些問題在外籍海關稅務司制度完全廢除,海關主權完全收回之前的近代中國是難以解決的。

四、中國近代海關稅務司監督機制的意義和啟示

（一）中國近代海關稅務司監督機制的績效與不足

外籍稅務司制度是中國近代海關最重要的特點,這一點同樣體現在中國近代海關的監督機制上。晚清外籍稅務司制度下,總稅務司署轄下的海關成為中國行政體系中的獨立王國,這種地位使得海關的監督機制同樣獨立于晚清落后、低效的監督體系之外。正是在這一基礎上,一套較為完整的海關內部監督體系通過第二任總稅務司赫德的努力得到確立,并在民國時期第三任總稅務司安格聯任內得以延續。

事實證明,這套監督體系的確有著較為理想的效果。魏爾特在《赫德與中國海關》中提到：“在赫德50年任期期間,這種違法行為（不正當行為和濫用海關資金）的案件沒有超過五起?！保?4）〔英〕魏爾特（Stanley·Wright）著：《赫德與中國海關》,陳養才譯,廈門大學出版社1993年版,第383頁。安格聯在1911年12月的通令中亦得意地宣稱“本總稅務司樂于公開宣布,海關之年終考績報告絕大多數考績結果為佳?！保?5）海關總稅務司署通令第1864號（1911年12月18日）,黃勝強主編：《舊中國海關總稅務司署通令選編》（第二卷）,第19頁。再觀民國三十六年（1947）財政部所屬各機關因案撤職人員名單,該年度近200名因案撤職人員中,無一屬于海關系統。（46）本部三十六年度因案命令撤職人員名冊,總稅務司部令抄發因案撤職人員名冊之通令附件,第7282號,黃臻：《歷史鏡鑒——舊中國海關戒律》,第126-137頁。

然而,近代中國海關監督機制雖具有較為完善的內部行政監督、審計監督機制,但從整體上來看缺乏一套行之有效的外部監督機制。雖然經過南京民國政府的改革,海關監督、關務署視察員制度在一定程度上具有外部監督的性質,但其中海關監督的效力與實行時間都十分有限,而關務署視察員在實際工作中并未完全獨立于總稅務司署之外,某種程度上仍屬于一種海關系統內的專門監督體系。因此從整體上看,中國近代海關監督機制是不夠完整的,總稅務司統治下海關“獨立王國”的局面一直沒有根本改變。而總稅務司的權力缺乏約束,導致的最為典型的后果便是赫德晚年個人腐敗使得整個海關系統管理陷入危機。

（二）中國近代海關監督機制對當今海關廉政建設的啟示

上文討論了中國近代海關近一百年監督機制的建設歷程,這些經驗對我國當今海關廉政建設亦有著重要的意義。

與近代中國總稅務司署轄下的海關系統相同,當今中國海關仍然實行垂直管理體制。因此在監督機制,尤其在對海關領導干部監督機制的建設上,當今中國海關與近代中國海關有許多相通之處。

在當今,海關各級領導班子、領導干部,特別是主要領導干部是海關監督的重點對象。雖然目前我國的海關監督體系中,除海關紀檢監察機構等內部監督體系外,尚有司法監督等行政外部監督、民主監督、政黨監督等外部監督機制,與近代中國海關相比可謂更加全面完善,但在對領導干部的權力使用規范、制約監督上仍然存在著諸多不到位之處。尤其在1998年后,多名沿海地區海關關長接連因案倒臺,其規模之大,所涉人數之多令人觸目驚心。而回顧近代海關系統,低級別關員的違法事件雖時有見報,但稅務司級別的高級關員卻鮮有因涉貪腐被查。這一點在當今海關廉政建設中是值得我們思考的。

從近年來我國海關貪腐案件來看,海關工作人員與商人、與當地官員的關系網,成為違紀違法案件頻發的最重要誘因。前署長錢冠林曾強調：“近兩年發生的湛江等重大案件和海關反腐敗斗爭實踐表明,海關執法腐敗集中反映在海關人員與工作對象關系問題上?！保?7）李丹：《海關系統開展糾風整紀專項治理》,《人民日報海外版》2000年4月21日第四版。同時,在湛江、廈門重大案件中,海關人員與地方官員的“腐敗往來”亦成為違紀違法案件發生的催化劑。

雖然我們不能把當今海關面臨的問題與近代海關等同看待,但是通過上文的討論必須承認,在處理上述兩張關系網的問題上,中國近代海關的確有著一些獨到之處,并且取得了不錯的效果。在近代海關管理體制中,對各關稅務司與地方官員、商人來往的嚴密監控和管理一直是其監督機制的重點所在；同時,監督力量相對獨立的地位和較高的權限亦是這一系列監督體系的顯著特點。這些做法在赫德總稅務司任內確立,安格聯總稅務司任內進一步調整,形成一套嚴格而不失靈活的監督機制,對各地稅務司與地方官員、商人勾結從中滋生執法腐敗的行為,確實起到了防微杜漸的作用。

目前,海關總署在對領導干部經濟活動、配偶子女從業狀況、出國事項做出管理規定的同時,積極探索推廣有效監督領導干部業余時間行為的措施,加大對海關領導干部生活圈、社交圈的監管力度。（48）中華人民共和國海關總署：《海關系統建立健全懲治和預防腐敗體系2008——2012年實施意見》。在這些舉措的探索中,中國近代海關的做法無疑是具有重要參考價值的。

因此,回顧中國近代對海關稅務司監督機制的建設過程,從歷史中汲取智慧和經驗,對當今我國海關的廉政建設,尤其對海關領導干部監督機制的建設是具有重要意義的。

（責任編輯 趙世璐）

Review on the Supervisory Mechanismover Commissioners of Chinese Maritime Customs Service and Its Present Value

Yang Jingmin

In Chinese Maritime Customs Service which largely staffed at senior levels by foreigners,a relatively completeinternal supervisory mechanism had been built.It supervised senior level staff effectively and made Chinese Maritime Customs Service work on high standards of efficiency and honesty.In the task of improving vertical supervisory mechanism,especially in the supervision on leading cadres of present China Customs,Chinese Maritime Customs Service may provide some rewarding historical experience.

Commissioners of Customs；Internal Supervision Mechanism of Customs；Honest Administration of Customs

楊敬敏,上海海關學院科研處助理研究員、歷史學博士。