規范工程建設項目城鄉規劃決策行為對策淺探

胡艷榮

摘 要：城鄉規劃與建設管理的自由裁量性較大，決策中具有一定的隨意性，出現了頻繁調整城鄉規劃、隨意改變土地用途、違規調整容積率等一系列問題。必須采取健全城鄉規劃管理的法律法規、完善城鄉規劃體系、規范法制化審批程序，制定決策監督與問責制度等措施，規范決策行為，提高決策的合法性、科學性與民主性，真正實現“科學規劃、陽光規劃”。

關鍵詞：城鄉規劃；工程建設項目；規范決策行為；對策

引 言

城市化進程的加快使得城鄉規劃的重要性日益凸顯，“規劃先行”已成為城市的發展理念與要求，城鄉規劃與管理在促進城市健康有序發展方面取得了一定的成績，但由于城鄉規劃具有自由裁量性特點，規劃行政管理部門擁有很大自由裁量權，使得城市規劃與建設管理的決策中具有一定的隨意性，長官意志明顯，公眾參與不足，出現了頻繁調整城鄉規劃、隨意改變土地用途、違規調整容積率等一系列問題。因此，必須采取健全城鄉規劃管理的法律法規、完善城鄉規劃體系、規范法制化審批程序，制定決策監督與決策問責制度等措施，規范決策行為，提高決策的合法性、科學性與民主性，真正實現“科學規劃、陽光規劃”。

1 工程建設項目決策行為中存在的問題

工程建設項目決策表現為一個個建設項目的城鄉規劃許可過程，在行政審批過程中，主要存在以下方面問題：

1.1 規劃的調整和修改具有隨意性

在建設項目審批中，城鄉規劃的調整和修改缺乏約束力，存在很大的隨意性。

1.2 日常審批程序不夠科學

建設項目審批程序一般為受理申請——實地踏勘——業務小組討論——業務會審議，對重大建設項目，在此基礎上報市城鄉規劃委員會審議。審批程序的環節過于簡單，缺少咨詢與論證、聽證、審批理由說明等環節，使得決策多為主觀推斷的過程，很難保證決策的科學性和準確性。

1.3 公眾參與不足

建設項目規劃與審批中公眾參與普遍不夠或者根本沒有公眾參與。規劃設計人員在規劃過程中考慮的是業主的需求，融入的是規劃者自己的理想，很少考慮公眾的需求。

2 規范工程建設項目決策行為對策

規范工程建設項目決策行為，有利于克服項目規劃和審批中的隨意性，有利于提高項目規劃與審批的科學性、民主性與效率性，有利于實現城鄉規劃管理的“公開、公平、公正”目的。建設采取如下對策：

2.1 健全城鄉規劃法律法規體系

在針對地方城鄉規劃具體事務、面向操作層面時，應以《中華人民共和國城鄉規劃法》為上位法，制定地方城市規劃條例或實施辦法，以及涵蓋城鄉規劃與管理各環節的法規、規章、技術標準和規范等，形成以地方城市規劃條例為主體的完整的法規體系，為規劃的依法實施與審批提供法律保障。

2.2 完善城鄉規劃體系

根據《中華人民共和國城鄉規劃法》對城鄉規劃體系的界定，首先應建立包括城鎮體系規劃、城市規劃，鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃在內的完整的城鄉規劃體系。特別強調的是，要以城鄉統籌為根本原則，將鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃提到和城市規劃同等重要的高度。其次，應加快編制覆蓋全市的控制性詳細規劃，為規劃審批及城市發展決策提供科學保障及技術支撐。

2.3 規范規劃行政審批程序

一個城市的建設與發展、變化與演進實際是由一個個建設工程項目規劃審批決定所促成的。如果加強了對法律法規的制定及城鄉規劃體系的完善，卻忽視了日常審批程序的規范，那么，任何法規都可能被隨意更改，再美好的規劃藍圖都是空中樓閣。因此，必須規范行政審批程序，將其制度化，克服決策的隨意性與盲目性，實現決策的科學化、民主化與法制化。

規劃行政審批程序一般應包括：調查、決策規劃、可行性和合法性論證、咨詢和協商、聽證、審議和審批、公布和備案等。為提高決策的科學化、民主化，尤其要規范以下審批程序：

（1）建立公開制度，保障公眾的知情權、參與權與監督權

規劃行政主管部門以規劃信息網絡，電子政務顯示屏、公共媒體或宣傳欄、施工現場規劃公示牌等方式，公開規劃管理過程中規劃編制、技術規范、審批程序、審批結果和監督檢查。公開的具體內容主要包括：規劃行政許可主體、依據、辦理條件、程序、期限等所有審批許可事項，從而實現真正的“陽光”規劃。

（2）建立咨詢、論證制度，保障規劃審批的科學性和準確性

城市規劃行政審批的重大公共設施和基礎設施等項目，往往會影響到周邊的交通、環境、景觀等，影響到土地價值和房地產價格，甚至會改變城市的空間資源配置格局，改變社會利益的分配格局，與人民群眾利益密切相關。因此，應確立重大事項咨詢與專家論證制度。利用“外腦”，集思廣益，充分發揮相關專家、顧問或咨詢機構、法制機構的作用，對重大項目可行性進行論證，形成咨詢報告和評估報告，以克服決策過程中的盲目性與主觀隨意性，提高決策的科學性與與準確性。

（3）確立重大事項聽證制度，增加規劃審批的透明度與民主性

在影響重大的建設項目審批中，權益人如果不能充分地參與決策過程，那么不但不能制約腐敗行為，而且還有可能造成決策的片面性，直接影響到行政許可結果的合法性和合理性。因此，建立重大項目規劃行政審批聽證制度，事前舉行聽證，廣泛聽取各方面意見和建議，既可以提高規劃行政審批的透明度，又能增強群眾的認同感，從而更有利于決策的實施。

（4）確立說明理由制度，增加規劃審批的嚴肅性與規范性

確立說明理由制度，要求城市規劃管理行政主體應對其所作出的行政許可承擔舉證責任，詳細提供事實依據與規范依據，如附城市規劃圖紙注明審批所依據的法律、法規、規章等。另外，城市規劃管理是利益博弈的過程，保障公眾利益第一是城市規劃管理的目的。因此，如果利益博弈的結果不是“共贏”時，必然表明某個特定利益代表者的利益訴求沒有得到滿足，那么規劃部門就應當以恰當的方式告知理由，或至少應當應其要求說明理由。說明理由制度的確立，不僅可以防止規劃行政審批聽證制度流于形式，而且還有助于避免“拍腦袋”的規劃行政審批行為的發生。

2.4 建立規劃審批監督與問責制度

城市規劃行政許可的全過程都應當有所監督和制約，否則就無法保障行政決策的民主化和科學化。同時，規劃監督是規劃管理的關鍵環節。沒有強有力的規劃監督，就沒有卓有成效的規劃管理。首先，城市規劃管理部門應健全監督機制，形成行政系統內部的監督。一是制定規劃管理效能監督相關規定，設立效能監督領導小組辦公室，加強規劃許可的效能監督檢查，督促規劃許可按時辦結，嚴查、嚴處超時辦件。二是組成規劃許可監督檢查小組，每季度對建設項目“一書三證”的審批核發情況進行監督檢查，以保證規劃管理人員依法公正、高效廉潔地實施規劃行政許可，防止和及時糾正規劃行政許可過錯。其次，重視行政部門以外的監督，將國家權力機關的監督和制約、人民法院的法審查監督、專家、公眾的監督納入，保障行政決策的合法化和民主化。三是建立規劃行政許可過錯責任追究制度，落實責任追究。通過制定《規劃管理人員行政過錯責任追究制度》等相關制度，保證領導層及工作人員公正、高效地決策及實施規劃行政許可，防止和糾正規劃行政過錯，保護公民、法人和其它組織的合法權益，維護公共利益和規劃管理秩序。

參考文獻

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