美軍軍費預算管理的主要特點及啟示

蘭曦明 孫邦棟 劉新強

摘 要：美軍預算管理經歷了從PPBS到PPBE的轉變，具有職責分明的國防預算體制、全過程科學的理論指導、系統計劃的管理方法、重視執行的評估體系、利用審計手段監管等特點，借鑒美軍經驗，我軍預算管理應堅持目標牽引的戰略思維、集思廣益的決策體制、規范科學的決策程序、日新月異的決策方法，并努力培養高素質的軍費預算制定者。

關鍵詞：美軍；軍費；預算管理

軍費預算是一個復雜的過程，尤其是軍費預算的高層組織，面對的是復雜多變的國內外環境和廣泛、多樣、真實程度不同的大量信息資料，更需要預算制定者具有足智多謀、善于審時度勢的判斷能力。近半個世紀以來，美軍預算管理經歷了從PPBS到PPBE的轉變，在實踐中收到了良好效果，其運行機制對我軍預算咨詢改革有十分重要的借鑒意義。

1 美軍軍費預算管理的主要特點

（一）職責分明的國防預算體制

美國歷來十分重視對國防預算管理體制的建立和完善工作。經過多年的調整，目前，美國在行政部門和立法部門兩個層面上，建立了職責分明的國防預算編制、審批、管理機制。

在行政部門層面上，主要有總統、國防部等3個部門（人員）負責國防預算的編制、審批和管理工作。在國防預算中，總統主要負責制定國家安全目標，下達防務決策指示，為國防預算的編制確立指導原則；國防部主要負責依據國會批準的預算和國會下達的指示來統一審查、平衡和編制國防預算；軍種主要負責編制、審查、實施和管理各軍種的國防預算。

在立法部門層面上，國會參眾兩院軍事委員會、預算委員會、撥款委員會及其他對國防支出有管轄權的委員會，利用聽證、討論等方式對由總統提交國會的國防預算進行綜合審查和評估，最終形成具有法律約束力的《國防授權法》和《國防約束法》。

這樣，在美軍國防預算中，行政部門層面和立法部門層面的各機構相互依存、相互制約，形成了職責分明的國防預算管理體制。

（二）全過程科學的理論指導

多年來，美軍在國防預算咨詢工作中一直強調以"集中、平衡、效率" 的科學理論為指導。這一科學理論的具體內容主要包括以下3個方面：

（1）集中管理。在美軍的國防預算工作中，集中管理主要表現在3個方面：第一，國防部將各軍種的各個項目集中起來，從全局出發確定項目的輕重緩急，編制統一的國防預算；第二，國防部對各軍種執行預算的情況實行"全程"監督；第三，在國防預算中，國防部對各個項目的發展規模和速度進行統籌規劃。

（2）不斷協調平衡。通過國防預算工作，美軍比較注重上下級之間的縱向協調和平級各單位之間的橫向協調，以使各單位的國防預算指標達到綜合平衡。

（3）注重效益。美軍認為，"每一項發展計劃，都需要投入一定數量的經費，如項目安排、組織管理等，投入數量及產出數量之間不具備必然的聯系，一定量的經費不一定產出等量的成果"。因此，決策者和執行者的根本任務就是以盡可能少的"投入"獲得盡可能多的"產出"，以使國防經費達到最大的使用效益。

（三）系統計劃的管理方法

自20世紀60年代初以來，美軍先后使用了"規劃、計劃、預算"制度（PPBS）和"規劃、計劃、預算與執行"制度（PPBE）等兩種方法，運用"系統分析"理論，制定規劃、計劃和編制國防預算，并對國防預算的執行情況進行"全程"監督檢查。

（1）將短期資源分配與中長期規劃、計劃有機結合起來

"規劃、計劃、預算與執行"制度，將短期資源安排與中長期規劃、計劃有機結合起來，形成連續、動態的預算發展機制，體現了現代國防財政資源配置效率的根本要求。

通常，規劃是指對戰略的長遠發展的籌劃。在"規劃、計劃、預算與執行"制度中，規劃是根據國家安全受到威脅的程度、威脅的來源和國家財力資源供給能力對國防力量全局性的謀劃。通過這種謀劃，決定兵員規模、軍種結構、國防設施、武器裝備的長遠發展。

中期建設計劃是長遠戰略規劃的階段性細化，其任務是把戰略規劃具體細化為資源配置的實施方案，這既是對國防和軍隊建設具體方向的預測過程，也是對實現戰略規劃的具體方案做出理性選擇的過程。在中期建設計劃中，重點是謀劃這一時期的國防資金投向和投量，并制定一套以最優方法實現的具體實施方案。與長期的規劃相比，中期的計劃更加強調國防財政資源供給的可靠性和資源的約束力。

短期資源安排的形式為年度預算，它是國防和軍隊建設的財力資源配置工具，集中體現了國防財政資源配置系統中當期的資源配置情況，是中期計劃的具體化。

（2）把國防建設看作一個大系統，用系統工程的方法來編制規劃、計劃與預算

"規劃、計劃、預算與執行"制定是把國防建設看作一個大系統，采用系統工程的辦法，以國家安全目標作為國防建設宏觀控制的依據；把資源分配管理作為宏觀控制的主要手段，通過規劃、計劃加強對各軍種建設的集中指導和總體協調，使各軍種建設的目的性比較明確，尋求全局的、而非局部的優化。在規劃、計劃過程中，采用定性和定量分析相結合的方法，增強了決策的科學性，從而克服了個軍種各自為政、重復建設、盲目上馬和跨軍種項目薄弱等多種弊端。另外，通過規劃、計劃與預算過程，把整個國防建設工作的各個方面科學地聯系起來，即以國家安全目標為依據提出軍事任務，按軍事任務確定部隊需求，依據部隊需求確定國防計劃，然后根據國防計劃編制預算。因而，把對外政策、軍事戰略、兵力需求、武器發展計劃和財政預算的關系理順，有利于合理配置國防資源。

（3）按照軍事職能進行分類綜合，而不是按照軍種切塊來編制計劃和預算

"規劃、計劃、預算與執行"制度把整個國防建設按任務和功能分為11大類，凡為完成同一類任務的不同計劃項目，不論出自哪個軍種，均被置于同一類計劃內。例如：在執行核戰略任務的計劃大類中，既包括海軍的彈道導彈核潛艇，又包括空軍的戰略轟炸機和洲際彈道導彈等。這樣，國防部計劃分析與鑒定局通過系統分析比較，根據每個項目在完成同一類任務中所能起到的作用及有關數據，經綜合平衡后便可決定該項目發展與否或發展規劃多大。由于把類似項目列在一起，為比較提供了方便，減少了由于各軍種分別安排項目而造成的重復或數量上的浪費。

（4）建立了一套完整的工作制度和工作程序

美軍國防預算咨詢體現了這種系統性和連續性的特點。按規劃、計劃與預算的性質和內容把管理工作分為若干個階段，每一階段不但有明確的分工與任務要求，而且要是它的成果以文件的形式固定下來作為某一階段的開始或結束的標志。這種做法使每一階段的文件準確地規定了工作要求、范圍、進度、文件傳遞方向，從而明確了各級職責關系，從制度上減少了官僚主義扯皮現象，提高了工作效率。同時，這種做法也有利于保持決策工作的連續性。在武器裝備的發展中，決策的連續性至關重要，制度化和程序化既可以減少決策的隨意性，也可以減少改變決策的隨意性。

（四）重視執行的評估體系

決策的成果需要通過評估執行情況來體現。為了更加規范國防預算的評估規程和評估標準，在2003年修訂的"規劃、計劃、預算與執行"制度中，美軍專門加進了"執行"階段。在該階段，首先由各軍種和國防部各業務局按照事先確定的標準對各自所屬單位的國防預算執行情況進行評估并上報國防部；而后再由國防部計劃分析與鑒定局對各軍種和國防部各業務局的國防預算執行情況進行綜合評估，并分別打分，以便為下一個財年和以后幾個財年的國防預算及其經費安排做準備，從而可以提高國防預算的使用效益，并有效控制經費超概算等問題的發生。按照有關規定，國防預算評估周期通常為一個季度。

（五）國家依法進行軍事撥款

一個國家的軍事撥款是本國國防政策的直接體現，其恰當與否直接關系到國家安全與軍隊建設，因而軍事撥款的過程是國防費宏觀管理的最重要環節之一。為克服軍事撥款的隨意性，使國防費能在滿足國家安全和軍隊建設需要的同時，又能兼顧國家經濟實力的可能，美國國會每年都要通過《國防授權法》和《國防撥款法》，必要時還通過《國防緊急撥款法》，對有關軍費撥付的權限、程序、類別等進行規范，從而使各項軍費撥付做到有法可依。美國軍事撥款的基本做法是：先由軍方提出軍費預算申請，經政府審議通過后提交國會審議，最后由總統簽署并頒布。軍事撥款一旦被國會審議通過便具有法律效力，未經國會批準，任何人不得改變。

2 美軍軍費預算管理對我軍的啟示

（一）目標牽引的戰略思維

軍事戰略就是對軍事戰爭全局的籌劃和指導，戰略決策是長期戰略思維能力的階段性成果。在我國進入改革開放深化期、攻堅期的階段，我軍必須樹立寬廣的世界眼光、在國家安全籌劃中培養戰略思維，通過預算咨詢為戰略決策作牽引。

（二）集思廣益的決策體制

美軍的軍事學術研究工作由國防部統一領導，各軍種具體實施。其研究機構有軍內各軍種研究機構、院校的軍事學術研究機構及軍外軍事學術研究與咨詢機構。這些研究機構雖側重點不同，包含軍事戰略和戰術、軍事科技、對外政策、國內問題等，但總的來說都是從宏觀上研究戰爭與和平和國家安全的智囊系統，這種多層次的決策體制為科學咨詢提供了保障。我軍預算咨詢體制目前以人民代表大會、中央軍委、總部為主體，應探索更加集思廣益的決策體制。

（三）規范科學的決策程序

美軍決策的程序即制定規劃、計劃與編制國防預算以及執行檢查的全過程共分為4個階段，這4個階段是相互聯系、相互制約的。規劃為計劃和預算分配規定了基本方向，以保證在整個國防建設方面不發生偏差；計劃是規劃的體現和具體內容，又為編制預算提供了依據；編制預算為各項計劃提供物質條件，又受整個規劃的制約；執行檢查是對國防預算的執行情況進行評估，以期使國防經費投入獲得更大的經濟效益。我軍預算咨詢還面臨以年度為周期、配置軍事資源不以長遠目標為導向等問題，亟待探索更加科學的決策程序。

（四）日新月異的決策方法

美軍軍費決策通過應用任務模塊化構造能力、明確的任務績效評估規則、敏感管理、信息系統評估、系統分析、費效分析、關聯分析、故障樹、頭腦風暴法、德菲爾法及"日后"方法等，增加了決策依據的可靠性。隨著科技浪潮不斷推進，我軍有必要在預算咨詢中吸收引進現代決策管理的方法，以適應新軍事革命變革的需求。

（五）高素質的軍費預算制定者

軍費預算系統是由人構建和操作的，只有高素質的人才能構建先進的、科學的軍費預算咨詢系統，也只有高素質的人才能有效地操作這樣的軍費預算咨詢系統。先進的、科學的軍費預算咨詢系統的構建，只是為提高軍費預算決策制定的科學性提供了可能。要使這種可能變為現實，我軍預算決策者必須具有操作先進的預算咨詢系統必備的素質，如：電子技術和信息技術、系統分析、成本效益分析方法等。

參考文獻：

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