美國修憲制度分析與借鑒

張 玲

（山西大學 法學院，山西 太原030006）

憲法作為一國之根本大法，必須同社會歷史發展、人民對于權利的變化需求相適應。憲法應有被修改的可能性和可行性，然而，憲法不同于其他部門法，修憲好比在修理一座大廈的地基。因此，在修改憲法的同時如何維護憲政秩序、如何實現憲法基礎價值的保護、良好的修憲制度如何運作都需要認真考慮。

一、憲法修改的一般問題

（一）修憲制度的存在性

比較各國，擁有現代成文憲法的國家普遍存在著修憲的問題，其深層的原因是憲法要服務于政治經濟社會的發展和變化。

龔祥瑞先生在其書中描述：“從政治學角度來看，社會不斷發展規定社會組織的任何法律，也不能不隨之變更。如果認為憲法是一成不變的根本法，那么，隨著社會的不斷發展變化，憲法必將變成一紙空文，甚至會因此而釀成劇烈的政變。政變一經發生，憲法的權威自其明顯?！保?］（P107）然而在憲法發展的早期，存在著對于憲法能否修改的異議。西方一些法學家認為，憲法是成立國家的契約，締約者是全體人民，修改憲法就要取得全體人民的同意，否則憲法不能被變更。另有學者認為，人民是主權的主體，憲法不能在文本中規定修憲機關以臨駕于人民主權和制憲機關之上。［1］（P106）這種說法顯然不符合現代社會發展對于憲法的要求，但是不可否認它道出了憲法的神圣性和根本的地位，也表明了法學先賢們對于修改憲法的擔憂，修憲機關可能會利用修憲的方法超越于制憲機關（人民主權）之上，從而造成憲法的動蕩，人民主權的喪失。

但是在經濟社會日新月異的今天，憲法是作為國家的根本大法而出現的法律，因而它有被修改的可能和需求。從另外一個角度來看，修憲其實是制憲的一部分，它是制憲的一種活動著的表現形式。修憲制度使憲法保持其生命力，有其存在的必要性。

（二）憲法修改的一般程序

修改憲法的基礎和核心在于修憲程序，問題就落腳于憲法的修改在憲法條文中應做如何的規定。比較各國，有如下的修憲方式：

“由立法機關修改，但其程序與立法不同，如美國憲法修正案須經國會特別多數同意；由立法機關提出修正案，然后解散議會，舉行大選，再由新選出的議會批準通過，例如英國，這其中含有公民投票表決修正案的意思；成立特別修憲機關，專門從事修憲工作；對于憲法修正案由全體公民投票表決；在聯邦制的國家，憲法修正案要得到全部或絕大多數州的批準?！保?］（P108）修憲牽涉到國家根本的發展方向和政策態度，其程序規定相比于其他部門法更為嚴格和審慎，從權力機關意志到公民意見都必須核準，因此修憲程序必須要得到嚴格的遵守，否則憲法文本中的修憲程序規定就失去了其意義。

（三）憲法修改的一般原則

筆者認為修憲的最重要原則在于憲法的基本原則不能改變，只能對具體制度進行修改，修憲的內容不能與現有的憲法價值取向相沖突。例如美國在其二百余年的憲政發展歷史中對于憲法的修改只增加憲法修正案而對于其憲法文本本身未做任何修改。而且即便經歷資本主義經濟危機和二次世界大戰等重大歷史事件，其憲法中基本人身財產權利和自由價值都沒有絲毫改變。反之，如果憲法的基本原則或國家的根本制度需要改變，憲法需要全部修改，這實際就演變為制定新的憲法或者新的國家的建立。

二、美國的憲法修改

美國1798年憲法伴隨美國經濟社會發展至今經歷二百余年，文本未作修改，但卻始終在美國的憲政發展中起著指引和先導的作用，使得它獲得了崇高的地位和尊嚴?！巴栠d總統在其《國會政府》一書中說道，毫無疑問，我們的憲法之所以恒久，就在于它簡潔。它是一塊奠基石，而不是一座完整的大廈?！保?］（P7）我們看到美國憲法文本的簡潔給予憲法的修改（即憲法修正案的提出）以空間，二百年間憲法修正案的提出始終活躍，使憲法保持著生命力。

其實，早在美國聯邦憲法起草之初，開國先賢們就清楚地意識到，無論憲法制定得多么完備，隨著國家的發展和時代的變遷，憲法必然需要不斷加以修正補充，但他們同時認為，憲法的修正不宜過于頻繁。因此，美國歷史上的成千上萬的憲法修正案中通過參眾兩院三分之二通過的而正式提出的一共只有21條，其中只有17條被四分之三的州在規定的期限內批準最終成為憲法的一部分。所以可見，美國的修憲程序十分復雜，修憲成功的可能性微乎其微。

（一）美國憲法修改的程序

美國修憲的具體規定見于美國憲法第五條，可由三分之二的兩院議員提出憲法修正案或由三分之二州議會請求召開制憲會議提出修正案。不論哪種方式提出的修正案，經各州四分之三州議會或四分之三制憲會議的批準，就會成為現行憲法的而產生憲法的效力：采用哪種批準方式，得由國會提出建議。但（在一千八百零八年以前制定的修正案，不得以任何形式影響本憲法第一條第九款第一項和第四項）任何一州，不經其同意，不得剝奪它在參議院的平等投票權。［2］（P520）

由制憲的程序規定可以看出美國修憲的方式有兩種，修正案的批準方式也有兩種，而具體采用這兩種批準方式的哪一種，都要由國會提出建議。從現實情況來看只有第一種修憲方式得到運用。但是國會通過和各州批準之間，究竟可以有多長時間，美國憲法并無明文規定。在美國憲政史上，國會沒有為1789至1912年間通過的最初17條憲法修正案規定任何批準期限，但這些修正案得到四分之三州批準的最長期限是七年。據此，1917年國會在提出第18條修正案時規定：本條除非在國會將其提交各州之日起七年之內，由各州議會按照憲法規定批準為憲法修正案，不得發生效力。從此之后，七年的批準期限得到承認。如果在規定的期限內未能得到四分之三州的批準，該修正案便自動消失。但在1979年，為了能夠通過男女平權修正案，國會將憲法修正案的批準期限延長為十年。

首先，從美國的修憲制度中我們可以看出修憲是一個平衡集團利益的過程，但其社會的核心價值和基本取向從未被改變。另外，由嚴格的絕大多數國會議員或州議會提出修正案，本身就是一個嚴格考量的過程，修正案是否具有成為憲法的一部分價值和意義從而影響美國人的生活，必須首先通過民意的檢測，才能被當做真正意義上的憲法修正案提出。與此同時，足夠長時間的批準憲法修正案的過程給予立法者，修憲者，各個社會利益群體，以及最為廣大的美國人民思考的時間。讓修正案的作用以及對美國社會可能產生的深遠影響得到最充分的評估。各州的制憲會議或州議會可以根據自己所代表的民意和地方利益對于是否批準憲法修正案做出慎重的選擇。

民意的考量加上慎重的選擇，使得美國修憲的過程極其艱難。但是美國的廣大社會正在看著這一過程，即便經過七年、十年修正案不能通過而作廢，憲法也再一次以自己的權威與選擇在美國的憲政史上書寫下濃重的一筆。修憲的最終目的仍是向憲政制度邁進，保護最廣大人民的根本利益。

（二）美國憲政史上的憲法修正案

有作者將美國的憲政制度比作一臺收銀機，［3］（P36）其中蘊含著分權制衡的深意。而憲法無疑是這臺收銀機運作的核心程序，一套以憲法為中心內容的憲政運作方式由此誕生。那么，美國的修憲制度就是維護程序，它產生作用使得憲法在運轉過程中出現的問題和新情況被及時地提出和修正，但維護程序并不是時時啟動。在美國的二百多年憲政史上，截至目前為止，美國憲法共通過了27個有效的修正案。其中，最初的10個修正案是一次性被通過的，因為其主要規定了人民的權利和對政府的限制，因此被統稱為“權利法案”。這是憲法修正案賦予民權對公權力的限制與制約。

此后的17個修正案則是逐次獲得通過的，除了十項權利法案的批量通過，其余十七條憲法修正案的通過經歷了長短不一的時間，足以見得美國社會對于不同的憲法問題的思考和關注程度，這是一個漫長而艱難的選擇過程。

三、我國的修憲及制度借鑒

（一）我國的修憲情況

自1954年《中華人民共和國憲法》誕生以來，我國憲法經歷了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年對1978年憲法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年對1982年憲法的部分修改。75憲法和78憲法沒有規定修憲權，文革后的82憲法是我國現代意義上真正的憲法，恢復了54憲法對于修憲內容的規定，并增加了修憲提案的程序，概括規定了修憲權的歸屬、提案權及提案程序、表決權及議決程序，比以前三部憲法更為明確。

我國以憲法修正案的形式對82憲法進行的修改，對于改革開放和現代化建設都發揮了重要的促進和保障作用，體現了修憲的重要性和必要性，它促進了社會各界對于政治生活的參與，將越來越多的目光投向對于人民權利和自身發展的保障。

（二）我國修憲制度借鑒

運用比較憲法學原理，我國與美國的修憲制度同屬憲法修正案的形式修憲，對于憲法文本本身不做修改。那么從憲法的一般修憲程序，我國的憲法修改程序應作出以下完善：

首先，明確修憲權和修憲程序的價值，樹立程序正義觀念。相較于美國修憲程序的完整性復雜性，應進一步完善修憲程序，不能與急于求成，憲法是國家的根本大法，修憲會對整個國家的方方面面造成重大的影響，只有保障修憲的程序正義，才能防止修憲權被操縱和濫用。

其次，完善公告、審議、公布階段程序及與之對應的修憲權內容，提高民眾的參與度。對于美國憲法修正案的提出和批準，通過生效，我國的修憲情況時間較短，公眾準備不足。我國憲法應明確規定全國人大常委會在根據修憲建議形成憲法修改草案后及時公告交公眾討論。公告期間應根據修憲方式和修正案條款數目確定，至少在全國人大開會前三個月公告以確保公眾有足夠的討論時間。美國除了權利法案和關于成人年齡規定的憲法修正案，其余修正案從提出到通過生效少則七年，十年，多則上百年，在時間的慢慢磨合中，不僅完整了修憲的程序，同時給予修正案已充分的沉淀時間，如此反復的過程，使得美國在廣大的民眾之間形成了憲法文化，為憲法的發展奠定了重要的文化基礎。我國應該將修憲時間延長，完善程序，提高宣傳力度。

最后，筆者認為，目前我國的憲法修改在公民權方面缺乏實質性的進展。在當今社會，公民個體權利的需求日益凸顯，而憲法依據卻較為缺乏，使得公民權利在對抗公權力的時候顯得力量不足。目前，應在不改變憲法基本原則和價值取向的情況下，出臺嚴格明確的公民權利法案，使憲法的修改跨入一個新的階段。

［1］龔祥瑞.比較憲法與行政法［M］.北京：法律出版社，2002.

［2］任東來.美國憲政歷程：影響美國的25個司法大案［M］.北京：中國法制出版社，2005.

［3］林達.總統是靠不住的——近距離看美國之二［M］.北京：生活·讀書·新知三聯書店，2006.