規模性農地流轉社會風險及其防范機制建設探討①——以F鎮為例

計亞萍 張 寧

（長春工業大學 人文學院，吉林 長春130012）

十七屆三中全會后，國內農地流轉研究成果頗為豐富；十八大后，隨著農地流轉推進政策的進一步鞏固與擴大，關于農地流轉的論爭似乎逐漸減弱，但這種減弱很大程度上是強大的政策力量壓制異見的結果。規模性農地流轉的長期效應與遠期影響，需要基于更深入的理論關注與經驗研究基礎上的反思。與此同時也存在三個缺陷：一是針對不同地域土地資源和人口結構的個性研究不足；二是對目前占農地比例較高、足以影響農村社會結構的機動地流轉研究不足；三是對農地流轉中的流轉方向、流轉機制及潛在風險研究不足。筆者及所在課題組2012年2月起，對吉林省F鎮規模性農地流轉狀況及其社會風險進行了持續的關注。課題組曾3次深入F鎮，采取問卷調查、入戶訪談等方式調研。F鎮位于松遼平原腹地，是東北糧食主產區中一個非常有典型意義的產糧大鎮。全鎮12個行政村，歷年來少有大的自然災害，人口32800，耕地9230.1公頃。其中在冊耕地8585.9公頃，機動地644.2公頃。人均耕地2.81公頃，近全國人均耕地面積1.4畝的2倍。加上農戶宅基地周圍大小不等的自留地、育林地，F鎮人均土地資源充裕，農地一直是農民最主要的經濟來源。F由于歷史、現實、政策、農業生產效益等多種復雜因素，F鎮規模性農地流轉早在2001年就已開始。由于2000年前后種植業收益不佳，流轉的效益與問題均未顯現；近幾年，由于農地經營收益日漸豐厚，流轉規模不斷擴大，但其潛在的問題也日漸暴露出來，迫切需要系統的理論反思與政策評估。

一、F鎮規模性農地流轉現狀、特點與趨勢

為表述方便，本文分別用從“一”到“十二”這十二個序數詞代表F鎮12個行政村。

（一）F鎮規模性農地流轉現狀

據2009年對F鎮農地流轉基本情況的調查顯示，全鎮12個行政村流轉地總面積為1796.6公頃，占總承包地面積的20.9%。機動地流轉總宗數為14宗，基本流向村組、鄉鎮干部、農戶以及信用社人員、當地教師等當地非農資本，其中主要以村組干部為主。全鎮機動地流轉期限除七號村是逐年之外，其余為10～15年不等。雖然F鎮機動地農地流轉宗數不多，但面積較大，平均每宗21.7公頃，總量達303.4公頃，相對于2.8公頃的人均耕地及目前每公頃農地平均萬元收入計算，與未流轉農地且無充分的勞務及其他經營收入者相比，規模性農地經營的效益足以引起農戶間經濟、社會地位的巨大變化。

（二）F鎮規模性農地流轉特點

1.規模性流轉農地主要來源于村集體預留機動地。F鎮12個行政村，規模性農地流轉共有14宗303.4公頃，每個村均有規模性農地流轉，面積最小的15公頃，面積最大的45公頃，均來源于村集體預留的機動地。

2.流轉方向呈現上行性。全鎮14宗規模性流轉農地，基本流向村組、鄉鎮干部和當地非農資本。①本文中的非農資本指擁有一定資本運作能力的非農村戶籍人口。其中村干部流入9宗，面積224公頃；鎮干部流入2宗，面積52公頃；當地非農資本流入2宗，面積22公頃。村組干部、鄉鎮干部和當地非農資本共流入農地298公頃，平均流入22.9公頃。僅1宗規模性農地流入農戶，且面積僅為5.4公頃，不足前者的1/4。

3.流轉期限長，經濟社會影響大。14宗規模性流轉農地中，12宗流轉于2001年～2004年間，另兩宗發生在2007和2008年，且為1997年鎮干部承包到期后的再次流轉。14宗農地流轉期限都超過10年，最長者達到15年。

（三）F鎮規模性農地流轉趨勢

調查顯示，在目前流轉合同尚未到期的情況下，F鎮3、4、5、6、8號村的機動地后續流轉關系已經明確，且已簽訂合同，即將流轉的時間為2014年、2015年，期限為3～5年，流轉方向仍是村鎮干部和非農資本，流轉價格均以2500元/公頃/年流入，農地來源地均為機動地，共有總面積為77公頃的土地在目前流轉未到期的情況下，已提前進入下一次流轉程序。加上1號村2008年流轉的為期13年的40公頃、11號村2007年流轉的為期15年的35公頃，目前F鎮已有5個村12宗共132公頃農地進入規模性流轉。而且流入主體仍以村、鎮干部和非農資本為主。這說明，目前規模性農地流轉結構、特征仍將延續相當長一段時間。

二、規模性農地流轉來源、機制與風險反思

（一）規模性農地流轉來源——機動地預留與發包問題

F鎮規模性流轉農地來源于村集體機動地。這就引出兩個問題：一是為什么規模性流轉的農地都是機動地？二是村里到底有多少機動地？對第一個問題，調查顯示，目前情況下，在當地，土地仍是農戶主要經濟來源，加上農戶手中耕地并不很多，所以，沒有來源于農戶的規模性耕地參與流轉。對第二個問題，調查則顯示出一系列值得思考的問題。

1.村集體超標準預留機動地是普遍現象。機動地是國家允許的主要用于解決人地矛盾過于突出農戶的實際困難而預留的部分土地。中央和各地方政府對機動地預留和使用均嚴格控制。2005年3月1日起實施的《吉林省農村土地承包經營管理條例》規定，“機動地面積不得超過本集體經濟組織耕地總面積的5%”?！安蛔?%的不得再增加；尚未預留的不得再留”，其目的是增促公平，最大限度讓利于民。但調查顯示，F鎮各村超標準預留機動地現象比較普遍，有的村嚴重超標。

據調查，F鎮實際在冊面積為8585.9公頃，按占在冊面積的5%計算，其合理預留機動地面積應為429.6公頃。但是全鎮十二個行政村中除十一號村，其余十一個村都不同程度地存在黑地，②黑地，指實際存在，但不在冊的編外土地。黑地面積＝實際耕地面積—在冊耕地面積。全鎮黑地總面積達227.4公頃，致使實際機動地的面積都存在超標現象，最嚴重的四號村竟超過標準40余公頃。十一號村雖無超標機動地，但機動地53.8公頃，面積仍很大。違規超標準預留機動地是該鎮普遍性問題。

機動地超標準預留主要有兩個原因：一是在鄉鎮政府默許下，村委會以土地換財源，作為村集體的小金庫和日?；顒咏涃M。二是1997年2次農地發包時，鄉鎮干部看到農地經營有利可圖，遂大面積承包村集體土地，同時為免交農業稅，由村委會出面，將其承包的地塊從耕地檔案中清除，從而成為“黑地”。四號村和九號村機動地最多，就是這個原因。

2.權力排斥市場，成為規模性農地流轉主要機制。國家允許村集體預留部分機動地，但要求機動地嚴格用于解決人地矛盾的必要調整，《吉林省農村土地承包經營管理條例》規定：“機動地的發包方式應當采取招標或者公開協商。發包方案應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意后確定”。對超限額多留的農村機動地，“要按照公平合理的原則，由農村集體經濟組織制定發包方案，經村民會議或村民代表會議三分之二以上成員討論同意后，及時分包到戶或者承包給新增人口。發包程序要民主、公開，承包手續要完備，決不能搞暗箱操作和口頭協議”。

調查顯示，F鎮各村機動地發包均由村委會內部決定，包給村組干部、鎮干部和與村鎮干部關系密切的當地非農資本。機動地發包過程中，沒有任何一個村經過村民會議或村民代表會議三分之二以上成員討論同意，農戶基本上不知情。

3.機動地發包期限過長，遠期風險難以預防?！都质∞r村土地承包經營管理條例》規定：“機動地的發包期限一般為1年，最長不得超過3年”。但目前F鎮機動地承包期最少3年，最多達15年。如此漫長的承包期，不利于發揮機動地調節人地矛盾的功能。

（二）規模性農地“上行型”流轉加劇農村社會的馬太效應

F鎮機動地流轉方向單一而明確，即均流轉到了村組、鄉鎮干部和非農資本手中。其中有幾點需要認真思考：

1.機動地流轉過程中權力資本暗箱操作問題。權力資本在農地流轉中的暗箱操作主要體現在兩個方面：一是機會不公平，程序不透明。流轉機制不是市場，而是權力，因此形成干部內部輪流瓜分集體土地的利益分配格局，導致98.3%機動地流向村組、鄉鎮干部和非農資本手中。二是價格不合理。F鎮三、四、五、六、八號5個村規模性機動地流轉關系均發生于2009年。當時，農地價值已顯著增加，市場流轉價格已普遍上漲到3800～4000元之間/公頃，而他們僅以2500元/公頃價格流入農地。這不能說沒有權力的因素。

2.流轉機動地經營性質認定問題。由于自耕種需要大量人力、物力、時間和精力，加之農業生產風險因素，村組、鄉鎮干部和非農資本雖然轉入大量土地，但卻極少自己耕種，而是直接將流轉來的土地轉包出去，以收取租金贏利。相對于自耕種，雖然收入可能稍低——實際未必，如遇自然災害，種植戶可能利潤較少，甚至無利可賺——但因為將風險轉嫁到承包戶身上，自己的收入卻得保障。對于這些村組、鄉鎮干部和非農資本而言，其流轉地的經營，本質上是一種商業行為。

3.潛在的農地兼并風險問題。從F鎮機動地流轉情況及發展趨勢看，當地村組、鄉鎮干部和非農資本，很可能在經歷機動地轉入大戶后進而成為普通農戶承包地轉入大戶，因為只有他們擁有大規模流入農地的機會和能力，而村民只能參與零星的細碎農地的流轉。因此他們不僅是，而且必將成為今后相當長時間內農地經營大戶；如不加限制，今天的“種田大戶”，可能就是明天的土地資本家。因此，看似繁華的農地流轉中蘊藏著土地兼并的風險。

（三）規模性農地流轉的加劇易導致社會分化，激發階層矛盾

機動地集中到少數精英手中，進一步鞏固了權力、資本、資源的結合與壟斷，必然加劇農村社會的進一步分化。

1.農地的單向集中會導致農村新的貧富分化。如前所述，目前F鎮流轉入規模性農地者，基本都采取轉包的方式賺取地租。據對2013年F鎮規模性農地轉包收益調查，目前，全鎮機動地轉包租金均為8500元/公頃，流轉成本在每1000～1500元之間/公頃，租金收益（轉包金―流轉成本）每公頃最低收益7000元，最高收益7500元，轉包機動地每公頃最低收益8745元，最高收益9245元，平均收益9045元。其中面積最少的和最多的是兩位鎮干部，分別為7公頃和45公頃。按平均收益9045元/公頃計算，2013年他們的流轉經營收益分別為63，315元和407，025元。若按平均流轉面積22.9公頃計算，每宗流轉平均收益207，130元。

而2013年F鎮人均收入（含農業種植業、養殖業、外出務工等所有收入）為8193元，其中十一號村為最高的8978元，十號村為最低的7512元。按人均收入計算，F鎮三口之家戶年收入24，579元，這其中還包括官方統計數字的水分，農民養殖業、外出務工等收入。而規模性承包機動地的村組、鄉鎮干部和非農資本，即便不算其他收入，僅平均土地轉包收入就是普通農戶戶均收入的8.42倍，最高的可達16.56倍。貧富差距之大足以引起人們警惕。

2.權力、資源與財富的層化，①本文中的層化主要指因權力、資源與財富分配不公導致的不同社會階層間的分化。導致農村社會關系異變F鎮規模性農地顯失公平的流轉機制，始終為村民所詬病。特別是近年來，隨著國家農業補貼政策的逐步提高，土地價值越來越為農民關注，農戶對土地流轉機制的反思，對今后土地流轉的方向的關注，都日益強烈。特別是，作為農村最重要的資源，土地越來越為權力階層掌控，土地資源配置的馬太效應越加顯現，農地利益愈加流向精英群體，這無疑會加劇農村社會的階層分化，助長普通階層的無助感和不滿情緒，致使農村社會精英階層和普通階層之間的社會關系發生潛移默化的異變。調查顯示，目前普通農戶對村組、鄉鎮干部和非農資本以明顯低于市場價格的低價轉入大量土地，普遍懷有不同程度的意見，并不時通過不同渠道宣泄。這在一定程度上已經影響了農村社會干群關系、階層關系，為農村社會的安全穩定埋下隱患。

三、思考與建議

（一）關于解決村集體機動地超標準預留和違規發包問題的建議

村委會違規預留“黑地”，是村集體機動地超標的主要原因，也是機動地違規發包和發包期限過長問題的根源。因此，整頓土地流轉秩序，應從重新核定機動地入手。

1.政府應重新測量村集體實際耕地面積，核定機動地額度。重新測量耕地實際面積，核實機動地面積，擠干機動地水分，是解決機動地違規流轉問題的關鍵。對目前的超額機動地，應及時登記注冊。同時堅持兩項處理原則：一是用于償還村集體債務的機動地，②一部分機動地是為償還農業稅時代村集體為繳納農業稅而產生的債務流轉的，這在下文有詳細闡述。承認現存承包關系，但在目前承包期結束后，按照公平合理的原則，由農村集體經濟組織制定發包方案，遵循土地流轉規程，將超標準機動地分包到戶或者承包給新增人口。二是對于鄉鎮干部以權謀私暗箱操作劃走的土地，應依法解除承包關系，并追究相關人員責任。

2.強化村民大會制度，規范機動地發包程序。關于土地流轉，國家和地方政府均有明確而嚴格的規定，基層組織之所以敢違規操作，根源在于目前鄉村能人治理結構。農村社會精英群體超群的意識、能力使他們成為農村社會管理的重要力量，但也使他們成為權力的壟斷者，這就更需要發揮村民大會制度的社會治理功能。因此，要化解農地流轉中的社會風險，從根本上說，要強化并將村民大會制度落到實處。凡是涉及機動地等公共資源的決策必須經過村民大會討論決定，從根本上杜絕鄉村干部以權謀私，暗箱操作。

（二）關于規范規模性機動地流轉方向的建議

規模性農地集中到村組、鄉鎮干部和非農資本手中這一現象，既要考慮歷史原因，又要結合現實因素，妥善處理。

1.政府和村民應承認正當流轉的合理性，保護流轉大戶的合法權益。③Y市另一鄉鎮曾因此類問題發生過村民間、村民與政府間的群體性沖突。村組、鄉鎮干部和非農資本成為流轉大戶，是2004年以前農業稅收繳政策的必然產物，雖有悖規范，但一定程度上也有其合理性。2004年前，國家向農戶收繳農業稅，具體收繳工作由村委會落實。對按時完成的村及村干部，鄉鎮政府有一定額度獎勵；對未能按時完成收繳工作的，鄉鎮政府則會給予批評和催繳。而農民在秋收后，糧食可能待價而沽，還未出售，無錢交稅。這就需要村組干部先行籌資墊付。同時，鄉鎮政府在向上級政府上報農業產量時，為突出政績常常有一定的虛報多報，因此據此核算的稅額往往比農民實際應繳稅額高。這樣圍繞農業稅收繳工作，就形成一對矛盾：村民既不能按時，也無力，更不愿按政府核定的數額繳納，而村干部又不能不按時足額完成任務。為此，村委會一般都通過民間借貸的途徑先行繳納農業稅，然后再逐漸向農戶收繳。這樣，村集體就要承擔兩筆額外支出：一是民間借貸的高額利息，二是政府多向農戶攤派的那部分稅收。多年如此循環累積，讓村集體背上沉重的債務。怎么化解這部分債務呢？村集體沒有其他經濟來源，最后只能以機動地還債。這樣機動地就流向兩種人手中：一是當初負責借貸的村組干部，二是債主——鄉鎮干部或非農資本。而在2001～2003年間，農民種植業收入微薄，土地的經濟價值尚未顯現，所以，當時流轉價格都相對較低。

當初正是這些承包主體的出資行為幫助村里完成農業稅收繳任務，為國家做出貢獻。當村集體無力現金償還時，以土地償還是化解集體債務、保護出資人利益的唯一有效途徑；而且當年他們流入土地也存在一定的風險，如今的收益也是正常的風險回報。故對目前的合理承包關系應予確認，保護流轉大戶的合法權益。

2.對村鎮干部和非農資本的“農地商業經營行為”，應予課稅。承認流轉大戶流轉的合理性，保護其合法權益，并非對其放任不管，而是要依法管理。村鎮干部和非農資本，多將流轉來的農地以轉租方式再流轉出去賺取地租，是一種典型的商業行為，國家應依法對其征營業稅。特別是他們中相當一部分人，年收益超過12萬，已躋身高收入群體，至少應依法對其征收個人所得稅。這是調節收入分配差距的法律要求，也是維護社會公平的道義需要。

3.限制農地流轉規模，防止農地兼并風險。農業現代化過程中，土地兼并一向是個敏感問題。許多國家有過慘痛的教訓。日韓和我國臺灣歷史上在長達數十年甚至上百年的時間，都限制大資本下鄉，即便目前，對大資本下鄉也有諸多準入條件。俄羅斯于2002年7月24日通過《俄羅斯聯邦農地流轉法》，2003年7月7日又對此法做出重大修改。其中第二項原則就是“防止農地過度集中”。最為典型的是菲律賓，19世紀末，菲律賓師從美國，在農業和農村現代化道路的選擇上，精英階層堅持認為，農業和農村的現代化必須依靠資本的力量改造小農和農村。在政府和知識精英的主導和支持下，西方農業跨國公司和本國資本家控制菲律賓農業和農村的金融保險、土地交易、農產品加工、流通、倉儲、生產資料生產和銷售、技術服務和基礎設施等幾乎所有領域。農民只能從事種植業和養殖業，大量自耕農和佃農在大公司的擠壓下破產，被迫失去土地做資本家的農業工人。然而隨著技術的進步，農業資本家和地主所需要的農業工人越來越少，大量的失地和失業農民涌進了城市。而城市的就業崗位增長有限，進城的很多“農民工”找不到工作，失業問題轉化成社會問題和政治問題。20世紀60年代中期開始，菲律賓認識到資本對農村社會的巨大威脅，又開始師從日本、韓國和我國臺灣，收購土地資本家的土地，分配給無地的農民和流民，這項改革至今還沒有結束。

我國目前處于穩步推進城市化進程中，如一味片面地鼓勵土地流轉而不對流轉規模加以限制，如今這些流轉大戶，甚至外來資本勢必成為壟斷土地資源的土地資本家。眾多的農民很可能會淪落為“貧農”，甚至流民。因此，各級地方政府應認真貫徹十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中“適度規模經營”的精神，防止土地過度集中，防止資本兼并。

（三）關于解決農地流轉導致的社會關系異變問題的建議

人與社會的關系是思考社會現象和社會問題的根本前提和基本出發點。人與社會的關系，在不同的歷史時期，呈現不同的特質。在傳統的非現代社會，由于生產力水平低，為了生存與發展，人們更多地關注人與物的關系，而忽視人與人的關系及人與社會的關系?，F代社會，隨著生產力水平提高，物質生活極大豐富，人們的目光開始自覺地逐漸由物及對物的支配轉向人，開始尋求人與社會的和諧統一。因此，人與社會的和諧關系，成為社會治理與建設的邏輯起點。農地流轉作為社會建設的重要政策，在追求經濟效益的同時，必須發揮其調整與優化社會關系的功能。

1.調整農地流轉政策，樹立可持續發展的政策目標。我國從改革開放至今的農地流轉政策，其首要目標一直是經濟效益。①注：我國土地流轉政策從1984年發軔到十七屆三中全會戰略推進，其目標主要有二：一是通過土地流轉穩定農民的土地承包經營權，二是實現農村土地的規模經營，二者均以經濟規模和效益為目標。而F鎮規模性農地流轉調查顯示，農地流轉政策在實踐中已導致農村社會權力、地位、財富分化的進一步加劇，并有可能產生土地資本家階層和新的貧農階層。如不及時對這一現象做出回應，階層矛盾、對立和沖突有進一步激化的可能。

因此，在科學發展觀指導下，在關注民生的歷史選擇中，農地流轉政策，不應再以單純提高生產效率作為首要目標，而應以有利于增促社會公平、正義，有利于促進社會和諧的可持續發展作為首要目標。只有政策目標調整，才會帶來政策內容的根本變革。

2.實行“區域有別”的農地流轉政策。我國地域遼闊，不同省區，人口總量、農地資源、工業化程度、農民收入結構及路徑等均有不同程度、甚至較大差異，因此，農地流轉政策不宜完全一致。南方地區，山多水多，人口稠密，土地細碎化，人均農地資源匱乏，特別是商品經濟比較發達，工業化程度較高，農民收入渠道豐富；因此，農地經濟價值相對較低，農民對土地的依賴程度較低，農地規模流轉對農民階層分化影響較小。而北方省份，特別是東北三省，地廣人稀，土地肥沃，人均農地資源相對較多，而商品經濟不夠發達，工業化程度較低，農民收入渠道單一；因此，農地經濟價值相對較高，農民對土地的依賴程度較高，農地規模流轉對農民階層分化影響較大。

因此，在堅持農地流轉基本政策前提下，國家應在南北方實行有所區別的農地流轉政策，應鼓勵地方政府，結合本地區農地資源、農業人口總量、工業化程度、農民收入結構及路徑等因素，制定有利于本地區社會關系的農地流轉政策、機制和原則，讓農地流轉服從于社會建設的大局。

3.農地流轉中要保護貧弱農戶地權。當前土地制度安排，因過于追求經濟效益，一定程度上，忽視了農村貧弱階層的長期利益。調查顯示，農村的強勢階層，生產和生活基本上都立足農村，因為經濟收益頗豐，其生活品質也很高，一般不會低于城市一般家庭，甚至高于城市家庭。而將土地流轉出去自己外出打工的農民一般都是農村社會貧弱階層，不論在城市，還是在農村，其智力水平、理性能力，都使他們被邊緣化，這也決定了他們是最需要政府和社會保護的群體。如果允許其土地無限制自由流轉，他們或將成為貧農階層。因此，國家應在流轉方式、流轉期限上出臺保護貧弱農戶地權的政策，限制轉讓，讓農地繼續承擔一定的社會保障功能。

［1］李昌平.中國要避免做菲律賓第二［N］.科學時報，2008－02－25.

［2］陳柏峰.土地流轉對農民階層分化的影響——基于湖北省京山縣調研的分析［J］.中國農村觀察，2009，（4）.

［3］馮振東，霍麗，邵傳林.中國農村土地流轉問題研究述評［J］.西北大學學報（哲學社會科學版），2010，（2）.

［4］潘維.農地應“流轉集中”到誰手里？［J］.紅旗文稿，2009，（5）.

［5］史天健.土地流轉應該也必須講政治［J］.華中科技大學學報，2009，（1）.

［6］黨國英.新一輪“土改”：難題和方向［J］.理論參考，2009，（1）.