珠海市外來務工人員子女義務教育問題及其對策研究

徐娟 劉智輝

【摘要】隨著經濟的快速增長，人們的生活水平也在不斷的提高，越來越多的鄉鎮人們涌入城市這個大舞臺去發展自身的價值，但是，他們的子女教育問題是他們一直關注的重心，所以，本文就從珠海市外來務工人員子女義務教育問題及其對策方面作了一些探討。

【關鍵詞】外來務工人員子女；義務教育問題；對策

中圖分類號：C40文獻標識碼： A

一、前言

當今社會中,外來務工人員子女的義務教育問題是人們關注的問題之一，有的家庭為了能讓下一代有著良好的教育，只能在居住地努力去爭取孩子上學的機會，有的家庭在沒有辦法的情況下，把孩子送回了原居地。孩子就是社會的未來，為了能讓社會進步，其中外來務工人員子女的義務教育也是非常重要的。

二、珠海市非戶籍務工人員子女義務教育政策執行面臨的困境

由于珠海市流動人口基數龐大，而且持續快速增長，給流入地政府解決非戶籍務工人員子女義務教育問題帶來很大壓力，突出表現在以下三個方面：

1、義務教育資源供求矛盾十分突出，“以公辦學校為主”的政策短期內難以完全落實。目前，珠海市地區已經做到 “以流入地政府為主”的要求，初步實行了珠海市非戶籍務工人員子女“人人有書讀”。但由于珠海市非戶籍務工人員子女在全國所占比重特別大，“以公辦學校為主”政策短時間內難以完全做到盡如人意。珠海市各區域普遍面臨著經費、土地、校舍、師資等資源嚴重不足的困境以及管理等方面的難度。

一是財政壓力巨大。在現行義務教育經費投入體制下，非戶籍務工人員子女的教育經費完全由流入地承擔，珠海市對于在校中小學生義務教育的免費政策，原先只能回到戶籍地或通過積分入學才享受，外來工子弟在民辦學校就讀難享受這一政策。但后來珠海市對12年免費教育作出了調整，從2013年起，義務教育階段免費教育補貼對象為全珠海市普通中小學(包括民辦學校)就讀的義務教育階段學生，這就意味著不管是在公辦還是民辦學校就讀的非本地生源的學生也可享受免費教育補貼。該政策無疑加大了珠海市財政政策的負擔，因為流出地沒有承擔經費的責任，根據廣東省文件規定，義務教育階段免費教育公用經費補助由中央和省財政負擔20%，即中央和省財政對珠海市政府的義務教育的經費支持較小。按珠海市2007年度義務教育階段非戶籍務工人員子女比2003年增加97.67萬學生的速度規模測算，年均增長24.42萬學生。而按目前每增加1個學位約投資1.75萬元測算，珠海市地區每年要投入42.735億元，加上新增設備、教師工資和公用經費的投入，數額特別巨大。近十年來，每年都投入巨額財政資金新建和擴建公辦學校，以增加公辦學校的義務教育學位。然而，由于新增非戶籍學生過多，致使這些地區學位仍然年年告緊，當地財政不堪重負。

二是建校用地問題。由于經濟社會快速發展，珠海市土地資源十分緊張，成為制約珠海市解決非戶籍務工人員子女接受義務教育問題的又一個關鍵因素。

三是“讀書洼地”效應。目前全國各地均實行九年免費義務教育，這在一定程度上分流了部分非戶籍務工人員子女回原籍讀書。但珠海市經濟發達，學校建設與設備、師資等均明顯高于不少內地學校。若流入地實現“以公辦學校為主”，非戶籍務工人員子女入學與本地學生一視同仁實行免費，將會進一步造成大量外來人口子女流入的局面，這勢必使珠三角形成非戶籍學生的“讀書洼地”。據此不難預見，現有公辦學?？隙y以滿足迅速增長的非戶籍人口子女的就學需求，而新建學校的速度也很難趕上非戶籍學生“流入”的速度。義務教育資源供求關系上存在的結構性矛盾已經成為制約珠海市流入地政府落實“兩為主”政策的根本障礙。

2、相關管理體制與機制急需理順，各級各地政府之間的責任亦亟待明確。調查中還發現，各城市在涉及到非戶籍務工人員子女接受義務教育問題的處理與安排上，還存在著一些十分突出的管理體制和運行機制不協調和不配套現象。

一是流入地政府對非戶籍務工人員的管理機制不健全，難以對非戶籍務工人員子女接受義務教育做到全面、系統的管理和服務。譬如，政府各部門在非戶籍人口統計上各自為政，致使教育主管部門難以掌握非戶籍適齡兒童少年的人口基數，流入地政府無法對本地義務教育事業發展作出科學的預測與規劃，以致給當地學校規劃和建設帶來很大困難。同時，由于非戶籍務工人員流動性很強，致使非戶籍學生頻繁轉學，甚至部分學生不辦理任何手續就離開學校，從而給學校的“防流控輟”和教育行政部門的學籍管理造成了一定障礙。

二是一些流入地政府沒能把非戶籍務工人員子女接受義務教育納入當地經濟、社會和教育事業發展規劃中。珠海市多數流入地政府財政預算往往還是按傳統的本市戶籍學生數核撥各類教育經費，從而造成接收非戶籍學生的公辦學校經費緊張的局面。

三是流出地政府在外來務工人員子女教育問題上責任不明確。做好非本地戶籍學生的義務教育工作，離不開流出地政府的管理、配合和支持。但目前相關政府僅是對流入地政府在外來人口子女入學、經費上提要求，對流出地政府責任不明確、不具體，尤其體現在流出地對流出人口子女的控制和統計管理、經費轉移等方面。

3、流入地民辦教育發展不平衡，民辦學校整體辦學水平與教育質量亟待提高。一直以來，受制于民辦教育發展的宏觀背景和經濟社會條件，珠海市地區民辦教育的發展很不均衡，民辦教育整體質量亟待提高。

一是民辦學校之間發展水平不均衡。民辦學校之間，無論辦學規模、辦學條件還是管理水平和教育教學質量等方面，都存在著嚴重的不均衡現象。

二是民辦學校管理尚欠規范。民辦中小學辦學經費主要靠向銀行借貸和向學生收費，辦學經費來源穩定充足性欠缺。個別學校由于生源萎縮，造成辦學經費緊張局面，甚至面臨倒閉困境。此外，多數民辦學校尚未建立起規范的內部管理制度，少數學校辦學者營利思想嚴重，并由親屬把持財務權，隨意調用辦學資金另作他用。也有部分地方政府主管部門未能建立合理健全的管理辦法，致使在對民辦學校的管理上，存在著幫助不力、指導不力和監控不力等現象。

三、政策建議

1、由政策要求上升為制度保障，構建各級政府合理分擔的義務教育財政新機制，完善現行的義務教育經費投入體制，構建中央、省級、輸入地與流出地各級各地財政對進城務工人員隨遷子女義務教育經費合理分擔的保障新機制。就珠海市的情況來看，省外和省內進城務工人員隨遷子女學生約各占50%，其解決辦法也應有所不同。對于省內的進城務工人員隨遷子女學生，要明確劃分省內的輸入地和流出地政府之間的財政投入及其他相關責任，實行進城務工人員隨遷子女義務教育經費的均衡分擔制度，解決因戶籍制度造成的教育撥款的固定性與人口流動性的矛盾。輸入地政府應將進城務工人員隨遷子女學生的義務教育列入教育經費預算，將省內跨市、縣流動的義務教育階段學生列入本市及本省免費義務教育政策對象。省內戶籍學生義務教育經費跨市的由省解決、跨縣的由市解決、跨鎮鄉的由縣解決。

2、由公辦為主轉化為多元供給，探索政府購買教育服務的新形式“兩為主”政策的出發點是為保障進城務工人員隨遷子女能夠有書讀、讀好書，享受優質的教育。事實上，民辦學校在一些城市已成為承擔進城務工人員隨遷子女入學的重要力量。關鍵是政府如何加強對民辦學校的監督和指導，不斷提高民辦學校辦學水平。民辦學校辦學水平提高了，也能為進城務工人員隨遷子女提供優質的教育服務。在進城務工人員高度集中的珠海市，政府應根據當地實際情況，采取多樣化的形式滿足教育需求，在有規劃地擴大公辦學校規模的同時，積極引導社會第三部門參與擴大教育服務，從政策上鼓勵和扶持民辦學校的發展與壯大，使他們成為解決進城務工人員隨遷子女接受義務教育的重要渠道。與此同時，政府應積極探索向民辦學校購買教育服務的新形式，逐步使更多的進城務工人員隨遷子女享受到優質的義務教育。這種方式符合“兩為主”政策的終極價值追求。