對我國農村土地改革方向的思考

李靈會

摘要：農村土地改革一直是中國很多專家學者探討不止的課題，也是我國政府在經濟建設中一直關心的重要環節。建國以來，我國土地制度問題一直層出不窮，雖然做過很多調整，但在土地所有權主體、土地分配政策、征收制度等方面仍存在問題，土地改革已經需要被提上議程。而最為重要的顯然是改革方向的選擇，為適應我國向集約型社會發展，將土地股份化，建立土地公司，使之朝著規?；?、專業化、科技化方向發展更符合土地未來發展要求。在進行改革的過程中，也要注意產生的問題以及改革與政府的關系，使改革成果惠及農民甚至整個國家。

關鍵詞：農村；土地改革；改革方向

土地是人類賴以生存的根本，是最重要的生產資料。因土地而產生的諸多問題，如土地權屬問題、土地糾紛問題、房地產問題、農村人口流動問題等，一直是國家治理和社會生活中不得不面對的社會現實。土地改革是當代經濟轉型的一個重要環節，隨著農業生產力和農村經濟社會的發展，農村土地的改革與發展問題已成為我國現代化進程中的基本問題。

一、我國農村土地改革的必要性

回顧中國農村土地改革發展歷程，農村土地經歷了農民土地所有制——農村集體所有制——三級所有制——農村集體所有前提下的家庭聯產承包責任制這樣一個漫長而曲折的過程，這也恰恰說明了我國的土地制度尚不完善。隨著經濟社會的發展，農村土地家庭聯產承包責任制已經無法適應農業和農村經濟快速發展的需要，我國現有的土地制度遇到的問題越來越多。

（一）“土地集體所有”這一制度概念的理解不夠明確

首先，土地所有權主體的認定模糊不明?！稇椃ā返?0條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返?0條規定：“集體所有的土地依照法律屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理?！蹦敲?，這里的“集體”到底是指村民小組、村民委員會、還是由村經濟組織演化來的鄉鎮（街）集體經濟經營實體——村經濟合作社、村股份經濟合作社、自然村組經濟實體？無從明確，這種權屬主體界定不清的結果必然導致權利無法到位。

其次，土地產權關系需要進一步明確。土地產權作為物權，包括完全的占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權等處置權。從現階段來看，農民享有的僅僅是占有權、耕種權、不完全的使用權和收益權以及少量的處置權。尤其從使用權和處置權角度看，農民實質上擁有的只是對土地的承包權，《農村土地承包法》在總則中將“賦予農民長期而有保障的土地使用權”作為目的，但在落實農民土地使用權時卻變成了“土地承包經營權”。既然是承包權，固然在處分上沒有多大的權利，如《土地管理法》第63條就明確規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租于非農業建設?！比绱?，這就大大縮小了使用權和處置權的范圍，土地產權的真正內涵得不到實現，農民的權益無法保證，農業發展也無法有十足的活力。

再次，土地流轉在實際操作中的不規范性。土地流轉包括以使用權為對象（即以物權為對象）的土地流轉，其形式包括土地轉讓、繼承和抵押等，和以經營權為對象（即以債權為對象）的土地流轉，其形式包括土地承包、租賃、入股等。土地流轉只是使用權的流轉，而非所有權的流轉。但在實際操作中，這樣的流轉并不容易實現：一方面，由于產權關系不明，其作為物權的轉讓、抵押等功能無法充分實現；另一方面，在廣大農村，農民并沒有意識到他們擁有土地的債權，也就不會發揮其效力，加之我國流轉機制不健全、流轉手續不規范，既沒有建立土地流轉檔案管理及建卡等級制度，也沒有建立土地流轉矛盾糾紛排查制度， 很多農民流轉土地全憑一張紙甚至一句話，沒有明確雙方的權責利關系。

（二）農村人口變動使土地再分配難以實現公平

中國作為全球人口最多的國家，人口發展呈現出人口基數大、增長速度快等特點，這就要求土地的分配和再分配要適應這一特點，而目前農村實行的以家庭人口數量為依據分配土地并依據人口變動狀況再適時調整土地的做法暴露出許多弊端，無法適應經濟發展的需要：一方面，土地經營規模不斷被細分，導致超小型的土地經營格局，無法實現土地規?；洜I，與農業現代化發展方向相悖；另一方面，按人口數量分配土地制度的長期維持，產生土地經營的兼業化和副業化現象，構成土地利用效率低下；而按人口變動情況定期或不定期的調整土地，無法產生穩定的經營預期，導致農民對土地短期化掠奪經營， 與農業與農村可持續性發展的戰略相違背。

（三）城市建設對農村土地的征用問題

工業化、城市化的發展是當今世界經濟發展的一個重要特點，其發展必然伴隨城市建設用地的擴章張，在城市土地資源有限的情況下，需要有更多的農村土地被開發利用以滿足城市發展和擴張的需要。當下，對于農村土地的征收和征用，我國采取的是單向性的制度設計，即農村土地的國家征收、征用制度。這種征收、征用存在一系列問題值得思考，如既然農村土地是集體所有而非國有，所有權是農村集體的，那么面對不具有公益性的征收、征用，農民是否有權拒絕？被征收、征用的土地價值如何確定？目前征收、征用中所采取的土地補償標準是否是對市場經濟價值規律的否定？土地征收、征用補償標準能否切實保障農民的利益？與這些疑問相比，土地非農化所產生的巨大利益誘使一些政府工作人員以權謀私，在土地征收、征用過程中徇私舞弊、貪污受賄，嚴重侵害了農民的權益，也在一定程度上成為我國目前反腐敗中的重點領域之一。

農村土地發展中出現的種種問題和弊端，都在呼喚加大農村土地改革的力度，這既是外部發展的需要，也是農業發展的內部要求。通過對這些因素的研究，不僅揭示土地改革的必要性，也為土地改革的方向指明了前進的方向。

二、我國農村土地改革方向的具體思考

（一）農村土地改革應該堅持集體所有制為基礎

在土地制度改革問題上，許多專家學者提出將農村土地集體所有制改為農村土地農民私有制。我們認為，這種考慮欠妥：一方面，在建國之初，中國政府頒布的《土地改革法》中就規定實行農民土地所有制，但經過漫長的實踐后，最終確立了農村土地集體所有制，說明農民私有制并不符合實踐發展和中國國情的要求，實行這一制度是否是走歷史的回路呢？另一方面，雖然農村土地集體所有制存在許多問題，但并沒有到“壽終正寢”的地步，依然有其存在的必要性，所以改革應當針對其出現的問題進行完善和改進而不是全盤否定。對此，國家發改委在《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》中就指出，“農村土地制度改革試點要按照集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損的原則，慎重穩妥的推進?！?由此，我們認為，我國未來農村土地的改革應在完善農村土地集體所有制的前提下，對土地制度存在的問題進行整改，使之適應集約型經濟發展模式。