總體城市規劃中的強制性要素編制方法研究

許文婷

摘要：自從改革開放實施以來，快速城市化給城市帶來了巨大的變化，城市規模正在逐漸擴大中，環境更加千變萬化，建設快速化使城市面貌每日都在發生不同的變化，這需要重新考慮對城市規劃設計要求的重要性；而強制性要素的提出深刻地影響到現有規劃設計，本文分析了強制性要素對城市規劃轉變的作用與意義，探討建立一個基于強制性要素的規劃體系，為現代城市規劃的變革提供價值性參考。

關鍵詞：城市；強制性要素；城市規劃；編制

一、引言

我們在對城市規劃發展趨勢進行探討的時候，總是習慣在原有體系的局部進行漸進式的改進，而在當前面臨的諸多挑戰與矛盾分析時，發現原有的體系已不能承受這般變化，建 立起一個新的規劃體系已大勢所趨。認識到強制 性要素提出的重要意義，如何建立一個強制性要素的規劃體系，是現代城市規劃發展中根本性變革的一種較為理性的選擇。把強制性要素在城市規劃中得到貫徹落實，從而對規劃管制能力得到強化，已成為現代城市規劃中面 臨的一個重要問題。

二、強制性要素的概念

城市整體的強制性要素，既不同于強制性內容，也不同于強制性條文，它是對城市規劃強制性內容中剛性最強的部分進行了提取，是對城市健康、安全、持續發展的重要因素，同時也包括了強制性的措施與要求（包括技術措施、組織措施、方法等內容）。

三、強制性要素對城市規劃轉變的作用與意義

加強城鄉規劃的權威性與科學性是規劃體系改革中的重點內容，一定要遵循法治的原則，使一般政治行政與規劃技術行政適度分離與互相制約，最大限度對各級政府首腦在城市規劃建設方面的盲目決策得以制衡。強制性要素的產生不僅只是為了約束被管理的一方，而更加重要的是約束了管理上存在的隨意性，使管理者的責任得到明確。把城市發展職能和控制職能相分離，通過引入強制性要素，建立起一種更加清晰職能的城市規劃體系，由強制 性規劃進行編制，建立城市規劃的管理底線，而具有充分靈活性與未確定性的具體建設項 目的管理，需要吸收建設者更多的看法，使建設者設計的權利得到保障。

我國現在正處于快速城市化的發展時期，面臨著經濟社會發展的重大變革，對面臨的變化與挑戰已有充分認識，理解城市規劃的社會作用，對推動城市規劃納入強制性要素轉變非常具有重要的意義。

四、基于強制性要素的總體城市規劃體系構想

在當前的城市規劃體系中，最為常見的劃分方式是根據行政區域或空間區域劃分，另外一種為法定規劃體系與非法定規劃體系的劃分，其中的法定規劃體系是根據規劃層次劃分，除此之外，也可根據規劃涉及的專業劃分為綜合性規劃和專業性規劃，而基于強制性的城 市規劃體系可分為強制性規劃和非強制性規劃，而并不是在原有規劃體系的基礎上出示強制性內容，即是把規劃中的靈活性和限定性相分離，避免原有規劃體系內容的涵蓋不斷增加、體系日趨復雜等問題，促使強制性要素規劃能夠真正站在公眾的立場上進行編制。

強制性要素的規劃層次需限定在城市總體規劃階段中，對城市宏觀長遠發展影響的戰略問題有明確控制，而不把詳細規劃的內容涵蓋在內?，F行的控制性詳細規劃以及法定圖則，特別是法定圖則是在詳細規劃階段引入相關法律要求，促使城市規范管理在詳細階段的控 制能力強過城市總體階段，引起城市局部控制僵硬過死，反而在把握城市全局上失控，并導 致規劃行政主管部門與規劃管理委員會忙于應對具體事物，在應當發揮城市自主發展能力方面管制過度，經常有規劃趕不上時代發展之感，而編制強制性要素規劃卻能夠起到以不變應萬變的功效。

五、基于強制性要素的總體城市規劃的編制方法

1.以目標為導向的城市規劃編制邏輯體系為轉變

在現有的規劃體系中，它具有十分明顯的主觀色彩格調，其強調通過人類的理性思考，建立一個屬于未來的發展藍圖，并通過各種建設活動使未 來發展目標得以實現。是人類通過主觀能動性實現未來城市發展的唯心思想，具有靜態性與單一性，否定未來的難以預測性，所以其修編之日就是規劃編制完成之時，由于人們思想的變化及任意一個外部條件的改變，均會導致大幅度的修正規劃，從而本身的合理 性與穩定性將不復存在，而違反規劃反而成 為一個合理的選擇。其通常的邏輯關系如下圖：

現行規劃邏輯體系 強制性要素規劃邏輯體系

2.建立地方城市發展的技術準則與政策

法律法規是強制性要素制定的基礎來 源，而省級的法律法規或國家對于空間的管理上，是難以適用于每一個不同的城 市，所以有必要針對不同城市制定出技術標準與政策，在目前各個不同城市出現的各種白皮書，顯然代表了城市發展政策的相關要求，所以，該項工作一定要有一個涵蓋了城市規劃、法律、社會學等多方面人員參與其中，并符合法律的制定程 序與要求，這些都是城市執行強制力的法律依據。

3.強制性要素體系和控制指標的建立

在強制性要素統一的框架下，建立起城市的強制性要素規劃體系，體現城市發展控制的差異化與各個發展時期的城市的控制要點，促使強制性要素的制定更具有可操作性與針對性。按照不同的強制性要素能夠進一步劃分不同的強度，實現更加精準的控制，例如對建設用地的控制，考慮可劃分為限制開發區與禁止開發區，對城市發展的邊界進行劃定，從而加 強約束城鎮空間的增長。城鄉規劃一定要發揮對規劃區域范圍劃定限制開發、禁止開發與引導開發的功能，該三個方面的功能是同等重要的，不能重開發、輕管制。該體系不包括城市性質、發展目標、城市職能等發展性要求，而應體現資源利用、環境保護等控制性指標。

對強制性要素的控制一定要明確，需尋求能夠量化的指標來衡量對該項強制性要素的控制效果，從而建立起一個完整可操作性強的指標體系。如對生態間隔區的保護，可以用空 間功能有效性、完整性等指標衡量，并可以對導致損害后進行評估，使得具有更強的科學 性實施該項的要素。

4.強制性要素數據庫的建立

可以運用現代先進的空間管理手段，利用成熟的地理信息系統強制性要素納入數據庫的組織之中，第一它能夠有效提高城市管理的工作效能，以及提高對各種信息的管理能力；第二是可以通過數據庫本身的特性提高強制性要素的唯一性與統一性，減少成果之間的互相矛盾與混亂，同時能夠實現動態更新成果，保持持續有效的數據庫；第三可以適應網絡社會發展的要求，通過網絡把城市強制性的信息與要求對外公布，便于市民的查詢與使用，從而使城市規劃的公正性有所促進，減少管理工作中的自由裁量權，對城市規劃領域中的腐敗得到有效避免。

5.建立持續改進的編制程序

規劃設 計是一個相對較穩 定的動態過程，外部情 況總是會發 生實時的變 化，改進現 有的編 制模式，通 過科學的技 術手段實 現強制性要 素的穩定更 新，促使城 市規劃和社 會發展密 切的結 合起來，避免規 劃從編制到實 施出現脫 節，應當對規 劃改進的周 期進行縮短，每 年可以進行檢 討強制性要 素的規劃實 施情況，制定對 應的改 進計劃，有效的實 現要素的動 態管理。

六、結束語

強制 性要素設 計的提出，它所帶 來的是一場相 對深刻的變 革，改變了現 代城市規 劃的基礎，從規劃的編 制、規劃管 理與城市建設等方 面都會出 現一系列的轉 變，本文希 望可以引起規 劃同行們普 遍的關注，對目前規 劃體系的改 革作出有 益的探討。