當代瑞典社會保障制度改革特征與啟示

劉麗偉,高迪

摘要：作為福利資本主義世界中社會民主主義福利國家的典型代表，瑞典為全民創造了“從搖籃到墳墓”的社會保障制度。在漫長的瑞典社會保障制度發展與改革中所取得的經驗和成果對于我國這樣一個掙扎于社會保障制度改革路上的發展中國家而言意義重大。本文就當代瑞典社會保障制度的改革及特征進行了簡要的分析，指出了當代瑞典社會保障制度存在由于較高福利待遇所帶來的通貨膨脹、財政赤字乃至人民失業和不滿等問題，以及針對問題所采取的降低福利水平、改變籌資模式等改革措施。在此基礎上提出了我國在面臨社會保障問題時應采取的“以人為本”、加強立法等方面的啟示，從而建設一個具有中國特色的社會保障模式。

關鍵詞：瑞典社會保障制度；福利國家；高福利

當代瑞典社會保障制度在發展水平、覆蓋范圍和福利待遇方面都是福利國家的典型，對于正處于發展中國家的我國來說，瑞典在社會保障方面所取得的成就無疑是我國的典范。瑞典的社會保障制度框架由養老保障、醫療保障、失業保障、基本生活保險、住房和教育保障以及社會服務的福利制度構成。瑞典的這種社會保障模式即政府按照與工業化社會的需求，基于公平給付的原則，利用國家的再分配、社會服務功能促進社會保障計劃的設計和實施，為全體社會成員提供維持一定標準生活質量的物質生活需要。

一、 當代瑞典社會保障制度的建立和發展

十九世紀中期，隨著科學技術和工業化的發展以及社會經濟的變化，加之受民主社會主義思潮的影響，為解決失業和貧富不均問題，瑞典先后頒布了相關的福利政策和法案。二十世紀20年代，政府通過社會立法使社會保障基本構架逐步形成。二十世紀30年代的全球經濟大蕭條成為瑞典社會保障制度發展的轉折點。瑞典在失業、養老、住房等方面取得了很大的進步，并為二戰后福利國家的形成打下了良好的基礎。二戰結束后，瑞典社會保障制度框架基本形成并得到快速發展，福利國家社會保障制度全面確立，并與經濟形成了良好的互動，這一時期瑞典的社會保障制度取得了顯著的成功，亦是福利國家的驕傲。高稅收、高福利、高增長的經濟社會發展模式受到各國關注，并被稱之為“瑞典模式”。

二十世紀70年代，世界性經濟危機的影響以及石油危機的爆發，資本主義經濟出現“滯漲”，經濟危機的出現以及外部環境的變化使得瑞典長期穩定的政治環境受到動搖，高福利所帶來的諸多問題開始顯現出來，財政負擔沉重，生產率低下。高福利成為制約經濟發展的因素，引以為榮的“瑞典模式”反而被稱之為“瑞典病”，改革勢在必行。二十世紀90年代瑞典又遭遇了前所未有的社會保障危機，同其他福利國家一樣陷入困境，并不斷的遇到由于高福利所帶來的問題，國內政治局勢動蕩、經濟發展緩慢，國際競爭加劇，改革不可避免。鑒于人口老齡化、失業率不斷上升等來自于社會各方面的問題，瑞典采取了令人矚目的養老金改革等重要措施，成功地緩解了瑞典社會保障制度所面臨的困境。

瑞典社會保障制度的特征主要包括：（1）社會保障水平高、覆蓋面寬、內容廣。在養老、醫療和福利方面支付的比重較大，范圍也相對廣泛很多，這樣的支付模式也就保證了支付的水平，同時也大大地提升了人民的生活質量和水平。瑞典政府也正是本著確保社會保障的高水平，以及照顧社會成員的方方面面的宗旨來開展相關工作。（2）瑞典本著在社會福利制度實施中堅持公平優先、兼顧效率，在建設中堅持與國別特色相結合的社會保障原則，形成了與收入相匹配且內容涉及人民生活各方面的社會保障制度?！?002年瑞典的基尼系數（衡量居民貧富差距的指標）僅為0.250，世界排名第二，收入差距非常之??；2006年瑞典的基尼系數為0.258，世界排名第三，依然名列前茅”。[1]（P.63-64）如此之低的基尼系數說明了瑞典貧富差距之小，也進一步的說明了瑞典社會保障制度的公平性。（3）現收現付制和高稅收的社會保障制度?，F收現付制這種以支定收的支付方式在一定程度上避免了通貨膨脹的影響，能夠根據物價不斷的調整，具有一定的靈活性，并與瑞典寬松的經濟環境相適應。這種現收現付的支付模式配合了保證社會保障水平的高稅收，以高稅收來維持高福利。（4）瑞典的社會保障體系中政府一直是處于主體地位，在各項費用的支付中雇主占主體地位。經過社會保障制度的不斷發展，瑞典社會保障制度經歷著在責任中強調政府占主體到雇主占主體的過程，最終將政府、雇主、個人三者相結合，強調三者之間的相互協調與配合。

二、 當代瑞典社會保障制度存在的問題及改革

瑞典社會保障制度的高水平也帶來了一系列的負面效應，加之國際競爭的加劇、金融危機的影響，以及國內政治局勢的動蕩，瑞典社會保障制度所存在的問題不斷凸顯。為解決日益嚴重的社會保障問題，瑞典采取了一系列的改革措施。

（一）當代瑞典社會保障制度存在的問題

首先，財政和人民負擔沉重。社會保障的管理部門繁多、機構重疊、開支龐大。稅收種類多、稅額高，“由于福利開支的擴張和失控，使得瑞典的公共開支在GDP中的比重不斷上升，從1960年的35%上升到1980年的63%和1990年的70%，福利開支的增長速度大大超過經濟增長速度，成為國家的沉重負擔”。[2]（P.38-41）這樣雖然在一定程度上保障了較高的福利待遇，但是卻帶來了財政赤字，致使人民的負擔過于沉重。

其次，高福利制約經濟發展。瑞典的公共退休金占國民生產總值的比例不斷上升，隨著退休人數的不斷增加，比重還會不斷的加大。雖然國家投入了大量的資金來發展公共退休金，但仍難以擺脫依靠高稅收和國債的命運。長期巨額的財政赤字迫使瑞典不得不大量舉債，不僅帶來了高額的公債利息，而且也加劇了財政赤字的破壞性，通貨膨脹的進一步發展，經濟發展緩慢。

第三，人民勞動積極性下降。在享受高福利所帶來的成果的同時，一方面使人民的惰性不斷增長，淡化了自我保障的意識，滋生出了滿足現狀、不求上進的風氣。另一方面則產生了“抑挫積極性”的效應，人民勞動的積極性不高，經濟增長緩慢和通貨膨脹促使失業率不斷提高、勞動力素質下降，進一步導致生產率得不到提高，加之國際競爭的加劇和傳統產業的衰敗，瑞典的經濟結構正經歷痛苦而又無可避免的改組。

最后，民眾態度推動改革。國內通貨膨脹、經濟效率低、工人罷工，國際上競爭局勢加劇，最終將改革社會保障的問題推到了風口浪尖，據調查“二十世紀70年代以前，對社會保障制度基本表示滿意的人數比例為64%，認為不太令人滿意的占33%，多數人支持應該進一步改革社會保障制度，提高民眾的社會福利水平。1978年，對社會保障制度基本表示滿意的人數比例下降為59%，認為不太令人滿意的上升為36%。1968-1979年，反對提高社會保障與社會福利水平這所占的比例從42%增長到67%，贊成增加社會保障與社會福利水平者的比例從51%下降到27%”。[3]（P.30）民意態度的轉變成為了推動社會保障制度改革的主要力量。

（二） 當代瑞典社會保障制度改革的措施

當代瑞典社會保障制度改革的主要措施包括以下四個方面。

首先，緊縮社會保障支出、降低福利水平。改革的首要措施就在于降低社會保障的支出，“1980-1995年，瑞典社會保障水平在主要西歐國家中增長幅度最低，僅從35.5%增加到35.8%”，[4]（P.235）可見瑞典控制社會保障水平力度之大。改革社會保障的給付辦法并且降低給付標準，其中包括降低了健康保險的津貼、延緩獲得養老金的退休年齡等方面。此外，嚴格控制和壓縮社會保障行政管理機構的費用，加強了對公共開支的限制，減少了國家對于個人的補貼。

其次，社會保障籌資方式的改變。在籌資方面瑞典政府改革了社會保障基金的繳費模式、改革了稅收、增加了個人繳費的份額，這一點成為了此次改革的重要內容。既減輕了政府的財政壓力，也緩解了企業的困難，并且加強了個人的責任感，增強了勞動的積極性，同時提高了生產效率。調整收益原則，引入“工作福利”制度。努力實現了經濟增長，改變了依靠高國債、高赤字來維系高福利的政策。通過籌資方式的改變，嚴格控制和壓縮了社會保障行政管理機構的費用，改變了資金來源單一化的困境。

再次，在改革中加強了地方職能。為了改善地方政府實施社會服務的環境、激發地方政府采取措施提高各種社會服務資源的利用率、促使地方政府采取措施降低社會服務支出、同時提高社會服務效果，“1993年， 接受免費老年病治療的人數下降60%，與老年病相關的病床數減少884張，相當于此類病床總數的13%，地方政府用于老年保健服務方面的支出減少4. 35億克郎”[5]（P.146-147）瑞典政府在改革中采取了加強地方職能的舉措。與此同時，進一步的促使地方作用得到了充分的發揮、實現了地方的獨立、強化了地方在社會保障中的責任。

最后，在社會保障中引入競爭機制并向私有化方向調整。在醫療保險方面，“瑞典建立270個私營老年護理機構，占瑞典全國老年護理機構的三分之一，71個地方政府和6個郡政府已經就老年和兒童照顧與私營社會福利機構簽定協議。通過社會保障私營化，促進社會保障領域競爭機制形成，提高制度效率；社會保障改革趨勢走向了市場化，實現消費者選擇的自由化，社會保障提供者之間的競爭化”。[6]（P.149-152）在養老金方面，職業養老金的迅速發展為國民創造了更多的養老選擇和養老關懷。引入競爭機制不僅提高了社會保障的效率，也使社會保障不斷走向市場化，消費者逐漸由被動走向主動。

三、 當代瑞典社會保障制度改革之于我國的啟示

瑞典社會保障制度通過降低福利水平、改革籌資模式等方面的改革使社會保障制度取得了顯著的成效，雖然瑞典社會保障制度所取得的成功和其有利的外部環境有很大的相關性，但是借鑒前人的經驗成果無疑是我國進步的砝碼。我國社會保障制度的建設應立足國情，從當下的經濟水平以及社會環境出發，改善社會保障制度。

首先，社會保障水平與經濟發展水平相適應。二十世紀70年代，瑞典福利國家的危機證明，福利制度或社會保障制度的發展往往受到既得利益集團的驅動，從而使社會保障水平不斷的膨脹，當社會保障水平與經濟發展水平不相適應時，就會導致社會保障的制度性危機。這說明社會保障制度的水平并不是越高越好，它是與社會環境相適應、與經濟環境相協調的。因此，我國在建立與完善社會保障制度的過程中，必須立足于我國的現實國情，從現階段的經濟發展水平出發，社會保障制度模式選擇和待遇標準的確定要與經濟發展水平相適應，既要體現社會保障的普遍性原則，也要充分認識到社會保障的層次性和差別性，從國情出發，保證社會保障水平與國家、企業、個人的承受能力相互協調。

其次，從宏觀角度運用社會保障調節貧富差距。社會保障制度的改革和完善并不是孤立的，它是經濟和社會發展的重要組成部分，社會保障制度的改革和完善是綜合而又具體的，甚至它可以影響到經濟和社會發展的全局。從辯證關系上看整體與部分是不可分割的，而整體又處于統帥的決定地位，這就要求我們要樹立全局觀念，從整體著眼尋求最有目標。因此在社會保障制度的改革與完善中不能就事論事，應從一個宏觀的角度來考慮社會保障的模式及水平、從宏觀的角度來運用社會保障解決我國目前面臨的貧富差距過大的問題，針對我國特有的國情和特色來健全社會保障制度，積極穩妥地運用社會保障的有效措施調節收入分配的功能，對社會財富進行公平的再次分配，緩和社會矛盾。在改革中向低收入群體傾斜，充分發揮社會保障制度在促進公平收入分配中的重要作用。

再次，把“以人為本”作為社會保障制度的核心?！吧鐣Ｕ献钪饕墓δ芫褪蔷S護社會和人的全面發展， 完善的社會保障建設應體現在理念上，而不是僅限于具體制度操作的層面”。[7]（P.59-62）以瑞典為代表的西方發達福利國家強調福利的“普遍性”和“全民性”，包括“從搖籃到墳墓”的一切福利保障需求都體現著以人為本的原則?？v觀行政管理思想的演變和發展也無不是更加注重人性的需求，無論是新公共行政的注重社會公平和倫理，還是新公共服務的追求公益和民主，都是為了最大限度的滿足人民的利益，促進社會的和諧發展。正義之師羅爾斯也提出了“正義即公平”的理論，由此可見我國在現階段市場經濟轉型的過程中應堅持科學發展觀、堅持以人為本，關注民生、低收入群體，最大限度的實現社會公平，保障每一個社會成員的社會保障利益，把福利帶進千家萬戶。

最后，注重社會保障立法、建立透明的信息系統。瑞典社會保障的立法內容詳盡，比如年金保險法、國家保險法等，并且有一套完整的社會保障法律體系?！岸兰o70年代以來，瑞典國家社會保障局建起了一個強大的電腦信息系統，有7 500個軟件，1.5萬臺計算機同時工作，每年發出3 000萬份電子郵件，這是由中央財政投資建設全國社保系統共同使用的系統，完全實現信息共享，每個人的收入情況，多少人參加社會保險，多少人繳費，多少人到了領取養老金的年齡等信息都由稅務機關掌握，社保局定期從稅務局取得，社保部門與稅務局之間也完全實現了信息共享”[8]（P.25-26），健全透明的信息系統為瑞典社會保障制度的順利運行奠定了良好的基礎。相比較而言，我國的立法還不是很健全，所以建立一套完善的社會保障立法體系成為重中之重，從而為我國社會保障制度的建設打下堅實的法律基礎。同時，建立一套透明度的信息系統也是確保社會保障發展的重要環節，當下網絡與每個人的生活都密不可分，如何恰如其分的將信息科學技術運用到社會保障之中，成為了社會保障政務透明化、公開化的一個重要的環節。

總之，社會保障的建設是一項關系民生的大計，更是推動社會和諧與穩定的助推器，研究瑞典的社會保障制度分析其經驗和教訓，對于我國社會保障制度的構建意義重大。從瑞典社會保障制度的特征和改革中我們不難得出，社會保障制度的發展與政治、經濟、文化是密不可分的，因此我國社會保障制度的建立與完善一定要立足國情，吸取瑞典社會保障制度改革的有利經驗和諸多啟示，形成一套有中國特色的社會保障制度。

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[責任編輯：褚永慧]