國內服務型政府研究的知識圖譜

姜曉萍，蘇 楠

(四川大學公共管理學院，四川成都 610065)

服務型政府建設是實現國家治理體系和治理能力現代化的核心內容之一。事實上服務型政府的構建，不僅涉及政府治理能力的提升，同時也是區隔政府與市場功能，充分發揮市場的決定性作用和更好發揮政府作用的關鍵環節;并且，政府公共服務與社會管理職能的有效發揮，也是發展社會事業、保障改善民生、實現社會善治的前提。這就迫切需要我們及時總結和梳理國內服務型政府研究的總體趨勢，聚焦研究熱點和難點，以回應新時期服務型政府實踐對理論研究的新要求。

本文以近十五年CNKI數據庫收錄的2686篇服務型政府研究的核心期刊論文為樣本，采用文獻計量學及其可視化方法，對國內服務型政府研究的時區分布和研究力量、熱點主題、薄弱環節等進行分析，并且運用國際領先的知識網絡分析工具CiteSpace，繪制2001—2013年國內服務型政府研究的科學知識圖譜，全景式再現我國服務型政府研究的時空動態演化歷程，識別研究前沿，探測發展趨勢，以便為服務型政府理論研究的縱深發展與實踐推進提供基礎性的知識工具。

一、數據來源與研究方法

文獻取自于中國學術期刊網絡出版總庫 (CNKI)，檢索主題詞分別為:服務型政府，文獻來源類別:核心期刊，文獻來源年限:2001—2013年，檢索條件:精確，檢索到“服務型政府”相關文獻2734篇，經過比對篩選后獲取精確文獻2686篇，操作時間為2013年12月30日。值得指出的是，核心期刊選登的文獻具有較高的學術水平和研究價值，有利于保證研究內容、研究結果的準確可靠。同時，為了減少分析誤差和提升研究精度，本文還開展了數據清洗工作，主要是對文獻關鍵詞或主題詞中的泛義詞、近義詞進行剔除合并，如意義、影響、路徑、建議等，避免其影響研究結果。

共詞分析是文獻計量學、科學計量學、網絡計量學等領域的重要分析工具，通過統計兩個詞在同一篇文獻中出現頻次，進行聚類整合，分析這些共同出現的關鍵詞之間的疏密關系，進而探究該研究領域的熱點主題、前沿趨勢、知識基礎、演變路徑等等?！坝捎诠苍~分析可以對數據庫中的文獻進行規?；y計運算，因而就可以識別當前的熱點、前沿，還可以通過縱向歷史分析尋找研究對象的演變路徑及下一步趨勢?！雹傥槿裘?、孔悅凡:《共詞分析與共引分析方法比較研究》，《情報資料工作》2010年第1期?；诠苍~分析的科學知識圖譜是目前科學計量學和信息可視化等領域最受關注的焦點?？茖W知識圖譜不僅能夠用來挖掘某領域研究的演變、熱點和前沿，而且可以利用其獨特可視化效果對該領域的研究進行全景式再現。本文運用的科學知識圖譜工具是美國德雷賽爾大學陳超美博士開發的可視化軟件CiteSpace，能夠繪制基于關鍵詞共詞分析的聚類圖譜和時區視圖，其優點是它能夠通過最小生成樹算法對前沿術語開展運算，進而顯示一個知識域或學科在一段時期發展的動向趨勢，以及形成若干前沿主題的演化歷程。該技術還設計了突變詞探測功能，“突變詞，又稱為涌現主題術語，是指某時期使用頻率驟增的專業術語，用來探測某個領域中突現的動態概念和潛在的研究問題，適于檢驗學科發展的新興趨勢和驟然變化”。②陳超美:《CiteSpaceII:科學文獻中新趨勢與新動態的識別與可視化》，《情報學報》2009年第3期。

在對下載的文獻數據進行有效清理和存儲之后，運行CiteSpaceⅡ軟件，將相關文獻數據按照特定格式導入，設置年度切片時間為一年，閥值取前50，選擇最小生成樹算法，繪制共現圖譜、時區視圖等，并生成對應的參考信息。

二、國內服務型政府研究的時區分布與研究力量

圖1 服務型政府研究文獻的年代分布

由圖1可知，國內服務型政府研究的發文量從2001年開始呈高速上升態勢，2004年年發文量突破一百篇，2008年發文量出現“井噴”達到頂峰，之后有所回落，但一直維持在300篇左右的較高數量水平。該曲線表明，我國服務型政府研究興起于本世紀初，源之于當時我國加入WTO，迫切需要轉變政府職能，提升政府服務市場能力，消除市場發展的行政障礙。2003年黨的十六屆三中全會發布《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確指出政府職能要從“全能型”轉向“服務型”。2004年2月，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”高級研究班上首次提出了“建設服務型政府”。對地方開展的服務型政府實踐進行了肯定，故該年學界對服務型政府的研究開始增多，論文達128篇;2006年黨的十六屆六中全會《決定》明確了建設服務型政府的內涵、重點、基本內容。2007年黨的十七大進一步將建設服務型政府作為我國行政體制改革的目標，推動了服務型政府研究向深度和廣度發展，發文量在2008年出現“井噴”達426篇，之后數年一直維持在300篇左右的較高數量水平。2013年十八屆三中全會把服務型政府建設作為國家治理體系和國家治理能力現代化的重要內容，必將促進服務型政府研究向體系化和現代化發展。

上述分析表明，我國服務型政府研究的發展軌跡主要受國家政策導向和地方服務型政府實踐對理論研究需求的影響，發文量驟增的年代大都與國家領導人肯定或國家政策認同的時期具有較高的契合度，同時也與全國各地加快服務型政府建設的實踐需求相契合，一方面顯示我國服務型政府研究具有鮮明的政策導向特征，另一方面也顯示了學者響應國家急需、服務社會發展的責任意識。

國內公共行政和政治學的學者是服務型政府研究的核心力量。表1是發文量前20位的高產作者，表2是發文量前20位的核心機構。在我國服務型政府研究領域，國家行政學院薄貴利教授、中國行政管理學會高小平研究員、浙江大學郁建興教授、四川大學姜曉萍教授等是重要的作者，國家行政學院、中國人民大學、北京大學、南開大學等科研院所的研究成果數量都居于前列。如表1、表2所示，這些研究者及其團隊在論文數量、團隊構建、基金項目、專著論著等方面均已取得了豐富成果。

表1 2001—2013年服務型政府研究發文量前20位的高產作者

表2 2001—2013年服務型政府研究發文量前20位的核心機構

在基礎理論研究方面，國家行政學院劉熙瑞教授、中國人民大學張康之教授、南開大學朱光磊教授等學者在服務型政府概念內涵、價值、理論基礎、模式構建等領域進行了深入探討。同時也有一些學者從應用對策角度為服務型政府建設實踐提供決策咨詢。如:國家行政學院薄貴利教授針對服務型政府建設的中長期戰略目標、戰略重點等提交了多份成果要報;廈門大學卓越等專家學者參與廈門市政府績效評估方案設計;四川大學姜曉萍教授課題組參與了四川省成都市規范化服務型政府建設的總體方案設計與工作推進指導;浙江大學郁建興教授參與浙江省服務型政府建設的創新經驗提煉。

不足之處在于，各個單位、各研究群體之間合作研究較少，沒有形成跨區域的協同創新研究平臺。這與國外合作研究、合著論文已經成為學界研究的主流趨勢不相適應。尤其是在我國服務型政府研究已有十余年基礎的前提下，如何打破各自為政的碎片化研究格局，擯棄缺乏論爭、自話自語的封閉性局限，提升研究成果回應國家需求的能力，是當前我們面臨的迫切任務。

表3是2001—2013年國內服務型政府研究領域被引數量排名前20位的文獻，主要來自政治學、公共行政等學科，這與前述研究力量的分析是一致的。在高被引文獻中，一類闡述服務型政府的概念、理念、意義等基礎理論，一類具體探討服務型政府實踐路徑、對策等。這至少表明兩點，一是對服務型政府基礎理論的研究已取得相對共識，帶有階段性總結的研究成果已經陸續出現，同時反思式、批判式研究也逐漸顯露端倪;①王偉、張靖:《2012年CNKI服務型政府研究綜述》，《中國行政管理》2013年第5期。二是對服務型政府建設的路徑探究、方案設計等應用對策研究逐漸增多，理論界正在積極回應“如何構建服務型政府”的現實問題。

表3 服務型政府研究前20位的高被引文獻

三、國內服務型政府研究的知識圖譜

運用詞頻軟件進行統計分析，發現2686篇論文中包含有效關鍵詞2736個，關鍵詞出現總頻次為8864次，平均每篇3．3個。表4為前60位的高頻關鍵詞列表。這些高頻關鍵詞是國內服務型政府研究領域的專業術語，一定程度上表征了研究主題、熱點前沿的所在?！胺招驼背霈F頻次多達739次，“公共服務”出現頻次多達186次，遠高于其他關鍵詞出現頻率，是該研究領域的主要標簽。在分析高頻關鍵詞時不僅應該注意它出現頻次的高低，更應該注意它出現時間的特征。由于我國學界在服務型政府研究中受政府政策風向影響明顯，因而關鍵詞出現年代的變化可以反映出我國服務型政府建設的政策變遷路線。知識圖譜節點圈層的變化及突變詞列表等可以顯示關鍵詞出現的時間線路，幫助甄別學界研究熱點的變化情況，進而反應學界研究與政策變遷之間的互動情況。

表4 服務型政府研究60個高頻關鍵詞列表

基于關鍵詞共現的最小樹聚類圖譜 (見圖2)，在可視化圖譜中，節點圈層大小是由關鍵詞出現的頻次決定的，節點連線粗細則表示該節點與其他節點的關聯度，節點在圖譜中的位置則由自身的中心度控制，中心度的含義是指在網絡中居于核心位置的節點或個體能夠對信息的流動或傳遞起到的控制作用。因而關鍵詞的頻次、關聯度和中心度是判斷主題聚類的重要指標。由于圖譜中節點較多、頻次差別較大、存在大量重疊現象，因而筆者進行了一定的手動調整，一是剪除了過度重疊和過于分散的枝節及散點，二是突出了基本節點及其聯系網絡，使圖譜的主要內容能夠展示出來。

圖2 服務型政府研究的最小樹聚類圖譜

綜合節點頻次、中心度及聯系情況，列出服務型政府研究領域影響力較高的十個關鍵節點，依次是政府職能 (0．67，94)、公共服務 (0．61，186)、服務型政府 (0．59，739)、均等化 (0．34，35)、政府改革 (0．28，49)、公共服務型政府 (0．22，63)、地方政府 (0．21，63)、基本公共服務(0．18，26)、職能轉變 (0．17，19)、服務 (0．16，6)，括號內分別是節點的中心度和頻次。也有一些節點的頻次很高，但是中心度較低、節點之間的聯系較少，因而綜合影響力較小，居于圖譜的外圍、邊沿，如電子政務 (0．03，69);另外圖譜中還有個別關鍵詞是學者們的慣用詞、常用詞，如服務、改革、政府等，其含義與特定的語義環境有關，在主題聚類中一般歸為專用術語、學術名詞。影響力大的節點凝聚著周圍的其他節點，這些節點會形成相互作用力，在生成階段存在同質吸引的行為，根據聯系的親疏程度接近、排斥和相互連線，最終形成最小樹聚類圖譜，全景式再現了2001—2013年國內服務型政府研究的熱點主題。

四、國內服務型政府研究的熱點主題

根據聚類圖譜、關鍵詞列表和經典文獻的分析來看，我國服務型政府研究的熱點主題為服務型政府的概念與內涵、理論基礎、價值理性、實施路徑等四個主要部分。

(一)服務型政府的概念和內涵

“服務型政府”是具有強烈中國特色的專用名詞。2000年張康之首先提出“服務型的政府，也就是為人民服務的政府，服務是一種基本理念和價值追求，政府定位于服務者的角色上，把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨”。①張康之:《限制政府規模的理念》，《行政論壇》2000年第4期。其后學者從不同視角、不同層次對服務型政府的概念開展了熱烈討論。劉熙瑞認為“服務型政府就是基于公民意志構建的以服務公民為目標并承擔著服務責任的政府”。②劉熙瑞:《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，《中國行政管理》2002年第7期。吳玉宗認為“服務型政府就是指政府遵從民意的要求，在政府工作目的、工作內容、工作程序和工作方法上用公開的方式給公民、社會組織等提供方便、周到和有效的幫助，為民興利、促進社會穩定發展”。③吳玉宗:《服務型政府:概念、內涵與特點》，《西南民族大學學報》(人文社科版)2004年第2期。這些概念的界定雖然在表述上各有特性，但對服務型政府的本質內涵解析卻比較一致。

一是公民本位。劉熙瑞提出“服務型政府是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。丁煌認為“政府存在的理由和基礎是為民服務”。④丁煌:《服務型政府的理論澄清》，《中國行政管理》2004年第11期。姜曉萍強調“政府服務要以人民訴求為導向，想民所想，急民所急，以公民的期望、需求和滿意度等為決策依據”。⑤姜曉萍:《論“服務型政府”的基本內涵》，《四川行政學院學報》2004年第2期。傅耕石也認為“服務型政府有以公民本位、以人為本、主權在民的特性”。⑥傅耕石:《服務型政府:我國政府發展的理性選擇》，《社會科學戰線》2007年第3期。

二是民主法治。劉熙瑞、段龍飛認為“只有通過法律才可以確保服務型政府所主張的公民、社會和權利本位等思想落到實處，法治理論是服務型政府建設的制度基礎”。⑦劉熙瑞、段龍飛:《服務型政府:本質及其理論基礎》，《國家行政學院學報》2004年第5期。吳玉宗指出“服務型政府應具有本質民主性，只有人民能有效控制的政府才能真正保證它是為人民服務的政府”。⑧吳玉宗:《服務型政府研究》，北京:經濟日報出版社，2007年，第66頁。方海珍認為“服務型政府的本質特征在于公民可以通過正常程序和渠道參與國家治理，表達自己的愿望”。⑨方海珍:《服務型政府的特征和構建途徑研究》，《求實》2010年第S2期。只有做到把權力放入制度的籠子，堅持依法行政與民主法治相結合，才能真正實現由管制型政府向服務型政府的轉變。宋曾偉提出“統治型政府基本上是依靠權力去治理社會的，而服務型政府不僅需要權力還需要德治，更需要德治與法治的統一”。[10]宋曾偉:《服務型政府建設的理論與實踐》，北京:中國經濟出版社，2012年，第179頁。權力能夠改善社會公眾的生活，但是它也具有潛在破壞性，用法律對權力進行有力約束是我國服務型政府建設的內在需求。

三是有限有效。吳玉宗認為“服務型政府的職能是有限的，但也具有績效性效果”。①吳玉宗:《服務型政府研究》，第76頁。孫海平認為服務型政府建設的首要任務是實現政府職能從“大而雜”轉向“小而精”，有選擇地在一些政府不適宜干涉的領域放權，從全能政府走向有限政府，但有限政府并不等同于弱政府，服務型政府把有限的精力集中投入到重點領域，可以提升治理的效率和效益。②孫海平:《服務型政府建設的若干思考》，《當代經濟》2013年第3期。

四是透明廉潔。何水認為“服務型政府是人民的政府，一切權力來源于人民，有責任、有義務保持透明性，主動公開政務信息，自覺接受人民監督”。③何水:《服務型政府及其在我國的建構》，碩士學位論文，四川大學行政管理專業，2004年，第23頁。李學甫認為“服務型政府是陽光透明的政府”。④李學甫:《服務型政府的基本特征與各地建設服務型政府的幾種模式》，《中國人才》2009年第9期。龍立軍認為“透明是公民參與和監督以及政府進行績效評估的前提，所以對于服務型政府建設而言是必須的”。⑤龍立軍:《近年來國內服務型政府研究綜述》，《貴州民族學院學報》(哲學社會科學版)2011年第5期。

(二)服務型政府的理論基礎

在服務型政府理論基礎建設方面，國內學者既吸收了國外政府再造、新公共管理及新公共服務的先進理念，又立足本土化的實踐經驗，融入不同學科的相關理論，如人民主權理論、民主行政理論、治理理論等。以往那種僅僅認為西方改革政府理論是服務型政府建設理論依據的想法逐漸被批判和拋棄，比較統一的看法是，前述各個理論都在某種程度上為我國的服務型政府建設提供了理論支持。服務型政府建設是一個系統性工程，需要構建自身的基礎理論，必須將傳統的人民主權論、民主行政論等政治學、管理學理論與現代的治理理論、后現代理論、法治理論等相結合，才能夠為服務型政府建設打下堅實的理論基礎。另外，一些學者指出，在中國的服務型政府建設過程中，要深入挖掘本土化、中國化的理論基礎，而不能一味地傾向西方思維邏輯。如施雪華所指出的，西方發達國家的服務型政府理論基礎是“后工業社會理論”，我國的則更偏向于借鑒“政府職能結構重心位移理論”和以人為本的科學發展觀理論。⑥施雪華:《“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構條件》，《社會科學》2010年第2期。事實上，我國服務型政府建設是市場經濟發展和社會持續建設的必然要求，隨著國家大政方針的出臺而演變拓展，更深刻地融入了“為人民服務”、“領導就是服務”、“三個代表”、“科學發展觀”等中國特色社會主義理論，其重要的歷史任務就是要實現政府職能轉型。

(三)服務型政府的價值理性

對服務型政府的理論研究不僅關注“是什么”和“怎么辦”的問題，更要回答“為什么”和“為了誰”的問題。因此，一些學者對服務型政府的價值理性問題進行了探究。多數學者認為:服務型政府是針對管制型政府而言的，二者的根本區別在于在處理政府與市場、政府與社會、政府與公民關系上采取了截然相反的價值取向。管制型政府強調政府權力本位，服務型政府強調公民權力本位。在管制型政府下，政府對市場和社會的控制是全方位的，是凌駕于市場和社會之上的管理者，故政府的職能和行政的方式多以審批、管控、規制為主。在服務型政府下，政府是市場和社會的服務者，故政府的職能是有限的，既體現為政府權力的來源有限 (職權法定)，也體現為政府權力的范圍有限，政府與市場、政府與社會之間存在著明確的權力和權利邊界。行政的方式既有剛性的規制，更重視柔性的公共服務。在行政理念上更重視以民為本，公民滿意。在行政執法上更堅持法治、協商、溝通、互動。如:張立榮提出，服務型政府是“以公民本位和社會本位為理念，以民主憲政為依托，以服務人民為宗旨，在依法全面履行政府職能的過程中突出公共服務，承擔服務責任的現代政府”。⑦張立榮:《當代中國服務型政府建設和公共服務體系完善理論與實證研究:以促進社會公平正義為依歸》，北京:中國社會科學出版社，2012年，第21頁。高小平認為建設服務型政府要處理好五個關系，即經濟發展與社會事業發展的關系、“管理”和“服務”的關系、改革體制與創新機制的關系、政府職能與其他社會主體職能之間的關系、職能改革與依法行政的關系。①高小平:《行政管理體制改革的關鍵是轉變政府職能》，《人民日報》2008年2月27日。姜曉萍認為服務型政府主要體現為“以人為本的治理理念，依法行政的行為準則，公眾需求導向的服務模式，回應民意的政府責任，人民滿意的服務目標”。②姜曉萍:《構建服務型政府進程中的公民參與》，《社會科學研究》2007年第4期。郁建興認為，服務型政府建設作為一種政府轉型，顯然已經超出了政府如何提供服務的范疇，而必然涉及到政治權力的重新分配、國家與社會關系的重構以及政府行為邏輯轉換等系列問題。③郁建興:《服務型政府研究的理論進路與出路》，《行政論壇》2012第1期。

(四)服務型政府的實施路徑

由上文的知識圖譜可知，政府職能、行政體制改革、公共服務、公共財政等關鍵詞在圖譜上呈現出中心聚類、相對獨立的基本特征，這表明目前學界認同的服務型政府實施路徑主要有下列方面:

一是加快政府職能的轉變。薄貴利強調建設服務型政府必須加快政府職能轉變，重點是:實現政府職能向創造良好的發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本性轉變;實現政企、政事、政社、政資分開;依法明確各級政府職能劃分，實現合理分權。④薄貴利:《準確理解和深刻認識服務型政府建設》，《行政論壇》2012第1期。吳根平認為目前轉變政府職能的主要任務是加快推進“四個分開”:一是推進政企分開;二是推進政資分開;三是推進政事分開;四是推進政社分開。⑤吳根平:《加快行政管理體制改革，建設服務型政府——十七大對我國行政體制改革的戰略部署》，《管理科學文摘》2007第12期。沈榮華認為政府應該“以公眾為服務導向，擴大政府決策的公眾參與，加強社會公眾對政府公共服務的評價，營造政府與社會的協作機制”。⑥沈榮華:《提高政府公共服務能力的思路選擇》，《中國行政管理》2004第1期。遲福林認為“公共服務型政府的主要任務是為全社會提供基本的公共產品和公共服務，從關注弱勢群體的角度出發，集中解決最突出的社會經濟問題，要特別重視農民的利益，為農民提供基本而有保障的公共產品，注重并建立不同利益主體的利益表達機制，建立以公共服務為取向的政府業績評價體系和科學的行政問責機制”。⑦遲福林、方栓喜:《加快建設公共服務型政府的若干建議》，《發展月刊》2004第3期。

二是改革行政體制。多數學者認同加快行政體制改革是建設服務型政府的關鍵。部分學者從行政機構改革視角提出行政體制改革的思路。薄貴利提出要優化政府組織結構，建立科學合理的政府組織結構體系。吳根平提出應探索實行職能有機統一的“大部門”體制;統籌黨委、政府和人大、政協機構設置;減少行政層次，保證行政體制合理順暢。唐鐵漢、李軍鵬圍繞轉變政府職能提出推進機構改革，精簡政府機構，實行決策與執行職能分開，分類推進事業單位改革，規范和發揮非政府組織作用，建立健全決策咨詢體制，加快編制立法進程，實行機構設置的法治化，促進政府部門依法行政等措施。⑧唐鐵漢、李軍鵬:《加快行政管理體制改革的戰略思考》，《國家行政學院學報》2007第6期。另有部分學者從社會協同、公民參與視角指出行政體制改革的方向。孫友祥提出“建設公共服務型政府，必須創新公民治理理念，健全公民資格，培育公民自治組織，引導公民參與，提高公民、政府間的互動質量并建構激勵耦合合作制度”。⑨孫友祥:《公民治理視角下的公共服務型政府建設》，《國家行政學院學報》2009第4期。姜曉萍指出公民參與不僅是確保服務型政府合法性基礎的關鍵要素，而且契合服務型政府的治理模式。[10]姜曉萍:《構建服務型政府進程中的公民參與》。陳振明認為政府管理方式的創新，特別是市場化工具、工商管理技術和社會化手段的引入，是21世紀行政管理發展的一個基本趨勢。[11]陳振明:《政府工具研究與政府管理方式改進》，《中國行政管理》2004年第6期。

三是創新政府運行機制。多數學者認為政府運行機制創新是提升政府績效和公眾滿意度的重要措施。沈亞平提出用機制創新拉動服務型政府建設。[12]沈亞平:《用機制拉動服務型政府建設》，《四川大學學報》(哲學社會科學版)2009年第6期。唐鐵漢、李軍鵬主張建立健全決策、執行、監督既相互協調又適度分離的運行機制。也有一些學者圍繞行政審批制度改革、行政服務中心建設等討論行政機制創新。如潘瑩認為，建設服務型政府要改革行政審批制度，貫徹行政許可法，完善政府微觀規制體系。[13]潘瑩:《關于構建公共服務型政府的理論思考》，《理論觀察》2009年第6期。

四是完善公共服務體系。多數學者認為，政府履行公共服務的能力和公共服務體系的完善，是建設服務型政府的著力點。孫濤認為服務型政府建設須從全體民眾的利益出發，為社會提供有基本保障的公共服務體系。①孫濤:《近年來服務型政府建設研究述評》，《中國行政管理》2011年第1期。郁建興、高翔強調基本公共服務體系的構建可以為服務型政府建設走向制度化提供必要保障。②郁建興、高翔:《中國服務型政府建設的基本經驗與未來》，《中國行政管理》2012第8期。高尚全認為完善公共服務體系建設是加快服務型政府建設的關鍵所在。③高尚全:《完善公共服務體系，加快服務型政府建設》，《中國改革》2007第12期。也有學者提出公共服務供給主體的多元化和供給機制的社會化是提升政府公共服務能力的重要途徑。如遲福林強調在服務型政府建設中要形成基本公共服務供給的多元參與格局和互補機制。④遲福林:《政府轉型與基本公共服務》，《中國浦東干部學院學報》2009第1期。朱光磊提出完善公共服務提供機制是服務型政府建設的核心問題。⑤朱光磊:《中國政府發展研究報告——服務型政府建設》，北京:中國人民大學出版社，2010年。還有一些學者把推進基本公共服務均等化作為服務型政府建設的內在需求。如張勤指出實現基本公共服務均等化是構建服務型政府的一項重要任務，必須要有正確的認識和良好的體制機制保障。⑥張勤:《論推進服務型政府建設與基本公共服務均等化》，《中國行政管理》2009年第4期。徐增陽認為推進城鄉基本公共服務均等化是我國建設服務型政府、加強社會管理和公共服務的重要內容⑦徐增陽:《縣級政府公共服務體系、問題與對策——以城鄉基本公共服務均等化為視角》，《調研世界》2009年第3期。。

五是建立公共財政體制。多數學者都認識到健全公共財政體制是建設服務型政府的重要資源保障。黃杰提出公共財政制度的建設是服務型政府建設的制度基礎，應改革、完善分稅制和轉移支付制度，構建合理的地方政府公共支出基本結構，進一步規范和完善地方政府的預算制度等。⑧黃杰:《公共財政制度建設與我國地方服務型政府構建》，《中州學刊》2011年第1期。吳愛民從調整財政收入制度，改革財政支出制度，科學配置政府間事權、財權三方面提出了建立公共財政體制的措施。⑨吳愛民等:《服務型政府職能體系》，北京:中國人民大學出版社，2009年。薄貴利認為建設服務型政府要求完善公共財政體制，包括調整財政支出結構;加大公共服務投入;同時，通過改革和完善財政轉移支付制度，將政府財力更多地向農村、不發達地區和困難群體傾斜;此外，還需要逐步形成與基本公共服務均等化相適應的公共財力均等化。

五、國內服務型政府研究的發展軌跡與階段特色

時區視圖是依據某個研究領域各個熱點主題之間的交互作用及突變關系設計的，有助于挖掘該研究領域的演變軌跡與階段性特色。通過下列服務型政府研究前沿時區視圖可清楚地發現，近十五年來我國服務型政府研究的熱點前沿中主要有政府職能、公共服務、政府轉型等12個突變詞。這些突變詞是根據某年份文獻中該關鍵詞使用頻次驟增的程度探測出的，與關鍵詞使用的總頻次無關，圖2、圖3中節點圈層顏色較深的即為突變詞。例如和諧社會在2006—2009年突變率達到4．6178，這說明在這四年中“和諧社會”的使用頻次遠遠大于往年，呈現驟增、暴增情況，因而才成為突變詞。結合12個突變詞的時區分布分析，我們發現我國服務型政府研究的發展基本上沿著三條軌跡，其一是由重點圍繞政府轉型逐步轉向政府治理與社會治理并重;其二是由重視行政機制創新逐步轉向行政體制改革與機制創新并重;其三是由重點關注工具理性逐步轉向工具理性與價值理性并重。這表明我國服務型政府建設研究的內容拓展與熱點轉移，與國家關于服務型政府戰略發展與政策導向有密切的關系，體現了學術研究服務國家戰略需求、重視理論引領與對策咨詢的功能。

2001—2005年，是服務型政府研究的初創期。這一時期我國剛剛加入WTO，為了與國際接軌，消除制約社會經濟快速發展的行政障礙，我國加快了政府職能轉變步伐，開始啟動行政審批制度改革以減少政府對市場的微觀干預，加快政府由市場管制者走向市場主體服務者的角色轉變。圍繞這個時代主題，張康之教授提出了“服務行政”的觀點，劉熙瑞教授對服務型的概念、內涵、理論基礎等進行界定，這一時期的多數學者主要從職能轉變、有限政府、制度創新、行政服務中心等角度探討服務型政府的概念、內涵、意義等基礎理論問題。這些研究的視角多數都局限在政府內部的服務理念、運行機制、制度規范等方面，并未涉及社會治理與政府治理的互動以及行政體制改革中的核心問題。

圖3 服務型政府研究的前沿時區視圖

表5 服務型政府研究的12個突變詞列表

2006—2010年是我國服務型政府研究的高峰期。這一時期服務型政府建設已經由部分地方政府的創新探索上升為國家意志。2006年，黨的十六屆六中全會正式把服務型政府建設作為構建和諧社會的重要舉措，從而引發了學術界對服務型政府研究的熱情。一些學者也開始從社會和諧與政府治理的視角，強調服務型政府建設中的社會協同與公民參與，一些學者提出了“公共服務型政府”的概念，主張服務型政府的關鍵在于健全我國的公共服務體系，通過公共服務能力的提高來促進社會公平、化解社會矛盾、實現社會和諧。2007年，十七大確立了“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”的目標，2008年，黨的十七屆二中全會通過了《關于加快行政管理體制改革的決定》，更加激發了學者們從大部制、政府職責體系、行政權力規范等行政體制視角研究服務型政府的熱情。由于溫家寶總理在2008—2012年的五次全國人民代表大會《政府工作報告》中，始終都把服務型政府建設作為行政體制改革的重中之重，并且提出建設“人民滿意的服務型政府”的總目標，故一些學者開始重視服務型政府建設的價值訴求問題，將民主、公平、權利等現代性問題引入服務型政府研究中，提出了“公民權利本位、政府義務本位”、“以民為本”的服務理念、“公眾需求導向”的服務模式等觀點，討論了政府由“為民作主”向“讓民作主”最終走向“由民自主”的服務型政府發展趨勢。

2011—2013年，是服務型政府研究的內涵提升期。這一時期服務型政府建設的重點已經由政府機構改革與運行機制創新轉向強化政府的公共服務與社會管理職能，促進基本公共服務均等化，提升公共服務質量。2011年，中共中央國務院下發了《關于加強社會創新管理的意見》，把完善公共服務體系，構建群眾權利保障機制作為社會管理創新的重要內容。2012年十八大提出“在保障民生和創新管理中加強社會建設”，頒發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，學術界進一步將服務型政府研究的重心轉向基本公共服務的公平性、可及性、法治性等問題，提出服務型政府建設的關鍵就是提供均等化和普遍化的公共服務。2013年十八屆三中全會把服務型政府建設作為提升國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，這必將引發新一輪的服務型政府研究熱潮。

六、研究的薄弱環節與前沿趨勢

縱觀我國服務型政府研究十余年的歷程，可以發現國內學者從不同的層面和角度就服務型政府進行了深入探討。無疑，這些研究成果不僅發揮了理論解讀和闡釋功能，也一定程度上指導和推動了各級政府的創新實踐。然而，筆者認為仍然存在下列薄弱環節:

一是理論深度與系統性有待加強。目前關于服務型政府的基本理論研究主要是從西方政治學、行政學理論出發，以新公共服務理論為價值取向、新公共管理理論為工具取向，治理理論為模式取向，側重服務型政府的概念、內涵、內容、價值、特點等方面的研究，缺乏適合中國政治發展語境的服務型政府理論闡述，存在概念復制、理論誤植、工具“混搭”等現象，元理論層面的分析與評價比較欠缺。尤其在服務型政府的政治生態環境、社會生態環境、影響因素、構成要素、模式轉換、發展障礙、戰略設計等方面的研究都處于起步階段，理論的深度與系統性尚有待加強。

二是實踐模式的歸納提煉有待加強。從2002年南京、成都、廈門等開始進行建設服務型政府的實踐開始，至今已有十余年。盡管全國各地都開展了不同程度的服務型政府創新實踐探索，也有一些學者對地方服務型政府的實踐進行了實證研究，但多數是對某一地區具體措施與經驗的介紹，缺乏從全國層面進行模式的歸納分析和規律性的提煉總結。從而導致各地服務型政府建設中的自話自語、各自為政。甚至出現把常態化的行政工作都裝進服務型政府建設框架的情況，出現舊酒裝新瓶的誤區。

三是研究的視角拓展有待加強。通過文獻梳理表明，目前服務型政府的研究成果多數是從政治學、行政學視角進行研究，從社會學、法學、心理學、經濟學視角研究服務型政府的成果較少，尤其是綜合多學科視角進行跨學科研究的成果更少。比如對服務型政府建設中的社會資本分析、服務型政府建設的法理基礎、服務型政府建設的社會心理環境、服務型政府建設的制度分析等都需要加強。

四是研究方法中實證研究有待加強。在研究方法上，現有研究多是對服務型政府的規范研究，實證研究的成果相對較少。即便有一些基于實踐層面的討論，也多是對服務型政府建設實踐經驗的介紹和分析，真正能基于服務型政府建設實踐并將規范分析與實證分析有機結合的研究成果不多。而研究一項理論的最終目的不是在于加以定性后置之不顧，而在于將其運用到實踐中去指導實踐。離開這一目的，對理論的研究再深入也不會有更多的價值。

針對上述服務型政府研究中的薄弱環節，結合十八屆三中全會對服務型政府建設的新要求，我們需要進一步加強對服務型政府理論研究深度的挖掘與系統性的構建。

一是高度重視服務型政府建設與國家治理體系和治理能力現代化的內在邏輯。國家治理體系是有關國家政治、經濟和社會發展的一系列制度的總和，旨在規范公共權力運行，維護公共秩序，實現社會善治。國家治理能力的現代化，實質上就是上述制度體系的有效執行。要深刻認識到服務型政府的構建并不僅僅是政府內部權力結構配置與運行機制的問題，也涉及政治權力的重新配置、政府與市場的邊界區隔、國家與社會關系的重構、行政權力規范和公民權利保障等系列問題。因此有必要將服務型政府與我國政治、經濟、社會體制改革結合起來進行研究，解決服務型政府研究中的“表象化”、“碎片化”現象，使改革從技術表象深入到體制內核，提高服務型政府的合法性和有效性。

二是加快推進服務型政府的本土化研究。目前相當一部分的研究成果只是對西方國家一些公共管理理論、公共服務理論和治理理論以及實踐經驗的介紹和移植;部分關于我國服務型政府建設的研究脫離我國實際而只是對國外既有理論的簡單套用。服務型政府研究的本土化已經呼吁多年，然而迄今尚未形成中國語境的服務型政府理論體系。如何從中國政治發展與政治文化發掘服務型政府的理論源流，如何從人類治理文明發展的視角，順應國家治理變革的新趨勢，考量中國服務型政府建設的世界意義，規劃中國未來的政府治理模式，這些都是服務型政府研究中有待重視的問題。

三是強調規范研究與實證研究協同。目前服務型政府研究已進入縱深發展階段，相比于起步階段多采用規范分析方法，當前學者們更注重同時運用調研、個案、內容分析或模型建構等方法進行扎實規范的實證研究。①郁建興、徐越倩:《服務型政府建設的浙江經驗》，《中國行政管理》2012年第2期。服務型政府研究具有較強的實踐性和應用性，理論上的自圓其說和邏輯上的一致性并不是其追求的唯一目標，必須關注研究成果的引領作用、應用價值和指導功能，及時回應服務型政府創新實踐對理論的需求，真正發揮政策咨詢和智庫作用。當然，強化實證研究的同時并不意味著弱化理論規范研究，尤其要吸納社會學、經濟學、法學、心理學等多學科加盟，努力構建服務型政府研究的多學科協同創新平臺。