從北京市順義區對鄉鎮人大主席團建設的新嘗試說起

席文啟+李正斌

隨著這兩年全國人大連續開展對縣鄉人大的調查研究，作為基層的鄉鎮人民代表大會如何發展，又引起人們新一輪的普遍關注。這里，我們結合北京市順義區對鄉鎮人大的新探索，就鄉鎮人大主席團建設問題談些想法。

一、順義區對加強鄉鎮人大主席團建設的新嘗試

2014年1月，北京市順義區人大常委會黨組起草了一個文件，題目是《關于加強鎮人大工作的指導性意見》（以下簡稱順義文件或做法）。中共順義區委旋即作為當年1號文件予以轉發，要求全區各級黨組織“認真貫徹執行，抓好落實”。說實在的，這個文件的文本并不是十分成熟，但它卻抓住了問題的關鍵，選擇了一個很好的時機，成為加強鄉鎮人大主席團建設的一次新的有益嘗試。文件共有6個部分，涉及多方面內容，核心是主席團建設，這就抓住了目前鄉鎮人大問題的關鍵；而且全國人大常委會委員長正在調研鄉鎮人大問題，準備就鄉鎮人大建設提出一些意見，這就趕上了一個很好的時機。也正因為如此，順義的這次嘗試顯得更有意義。讓我們先從順義這個文本說起，梳理一下其中與加強主席團建設有關的內容。

（一）關于鄉鎮人大主席團的組成

文件規定：“主席團一般由七至九人組成，鎮人大主席、鎮黨委領導人員中的鎮人大代表、各代表團團長等為主席團成員?！睉撜f，這里面包含了幾層意思：一是鎮人大主席作為主席團成員，是專職主席（文件專門就人大主席的排名座次問題作出明確規定，表明了這一點），而且鎮人大主席即是當然的主席團主席，同時規定“鎮人大主席不得兼任鎮政府的日常工作”。二是主席團成員包括擔任鎮黨委領導職務的鎮人大代表，這主要是指鎮黨委書記和專職副書記，而沒有包括在黨內兼有職務的鎮政府領導（文件講到鎮長、副鎮長可以“列席主席團會議，聽取意見”，表明了這一點）。三是主席團成員包括鎮人大各代表團團長，這是名正言順、順理成章的事情，無需多說。四是最后這個“等”字，為其他適當代表進入主席團留下了空間，這也是應該的，比如說普通村民中的鎮人大代表、其他領域的普通鎮人大代表等。應該說，鄉鎮人大主席團的這個結構是基本合理的，它的最大進步是規范了主席團人員的構成，排除了本來作為人大監督對象的鎮政府領導進入主席團，從而有利于人大決定權、監督權等職權的行使。而在現實中，絕大多數鄉鎮人大主席團中是包括鎮長甚至是主要副鎮長的。

（二）關于鄉鎮人大主席團的職能

鄉鎮人大主席團職能定位問題是大問題，也是歷來不甚明了的一個問題，鄉鎮人大工作中的最大困惑也在于此。這次順義文件中對此做了比較明確、比較清晰的表述。一是對主席團負責召開代表大會會議的規定?！版側舜笾飨瘓F要依法主持召開鎮人民代表大會，嚴格按照法定程序，組織代表會前活動，征求選民對本地區各項事業發展的意見，科學合理地安排會議日程，提高鎮人民代表大會會議質量?！倍菍χ飨瘓F會議內容的規定?！爸飨瘓F會議的主要內容包括：圍繞鎮黨委中心工作，討論決定鎮人民代表大會閉會期間的工作；聽取鎮財政預算、收支情況報告，聽取代表議案、建議辦理情況報告，聽取視察調研報告；研究決定代表活動計劃、工作監督和法律監督方案等?！比侵飨瘓F可以對代表不滿意的建議辦理結果提出重新辦理的意見和要求，也可以就建議辦理召開三方見面會和進行視察；主席團可以對代表評議的部門或單位評后整改的情況進行跟蹤檢查；主席團可以聽取代表視察調研形成的報告，并決定將報告提出的意見交由政府研究辦理，政府應按時將辦理情況向主席團反饋。這些對主席團職能的規定，比較起以往所見到的類似文件要明確得多，清晰得多，也具體得多。這也是我們稱這個文件是一次加強鄉鎮人大主席團建設新嘗試的主要理由。

（三）關于鄉鎮人大主席團的工作保障

為了加強鄉鎮人大主席團建設，文件還要求為主席團順利開展工作提供多方面的保障。我們這里列舉三個方面。一是對人大主席履職的保障。依照法律規定，鄉鎮人大主席是常設制，就是說在代表大會上當選主席之后，其在會議期間和閉會期間都是人大主席，都要依法履行主席的職務。順義文件依照法律規定：“鎮人民代表大會閉會期間，人大主席負責召集并主持主席團會議，討論決定有關事項?！边@就是說，這個主席不僅是人大主席，也是主席團主席，是人大主席團常設的一把手。同時，這個文件還規定，“根據需要，鎮人大主席可組織代表對鎮政府及所屬部門和基層科站所的工作開展評議?！边@是法律中沒有的內容。就是說，凡是經過主席團開展的人大工作，主席是召集人和主持者；凡是不需要經由主席團負責的人大工作，主席也是組織者。同時，規定中還有許多以鎮人大作為主語的各種工作，顯然也是由主席來操持的。這就賦予了人大主席相當繁重的責任和權力。為了主席履行職責和開展工作的需要，文件特別規定了鎮主席在全鎮領導中的位次排序，即“在本鎮域內舉行的公務活動中，人大主席排在書記和鎮長之后”。這個規定應該說在我所見到的同類文件中，是破天荒的第一次。而且，文件還進一步規定，“鎮人大主席不得兼任鎮政府日常工作?！弊⒁?，這里說的不是不能兼任政府職務，而是不能兼任政府日常工作。要知道，我們現在人大主席雖不兼任政府職務但卻兼任政府重要日常工作的情況比比皆是。我們覺得，這些規定令人耳目一新，確實為人大主席有職有位有權并且全身心地投入人大工作提供了保障。前面說了，人大主席是主席團的首腦，對其履職的保障，當然也就是對主席團履職的重要保障。二是對人大經費的保障。文件規定，“鎮財政要切實保障鎮人大開展工作和活動所需的各項經費，并依法列入本級財政預算?！蓖瑫r，也包括對因為履行人大職責而誤工的代表的補貼。這是對鄉鎮人大工作予以經費上的充分保障。三是對人大工作的機構和人員保障。文件還規定，“鎮人大應設立正科級辦公室，配備專職人員，協助人大主席做好相關工作?！边@雖然不是新規定，但在這樣一個文件中進行重申，也是十分必要和非常給力的。

（四）關于鄉鎮人大主席團的自身建設

順義文件用整整一章的篇幅專門講“不斷加強鎮人大主席團自身建設”問題，而且有5條之多，包括加強學習培訓，提高綜合素質；健全各項制度，規范人大工作；注重調查研究，轉變工作作風；堅持集體領導，依法集體行使職權；宣傳通報工作，自覺接受監督等。像這樣對鄉鎮人大主席團的自身建設，提出如此具體細致要求的文件，我們還是第一次見到。尤其值得注意的是，文件對主席團集體行使職權、實行集體領導的要求，更是匠心獨運。文件從這里透露了一個重要信息，那就是它是把鄉鎮人大主席團作為一套領導班子來對待、來要求、來建設的；而且從文件看來，鄉鎮人大主席團就是與鄉鎮黨委、政府并立的另一個領導集體、另一套領導班子。再進一步說，這是向鄉鎮人大主席團常設化邁出的實際步伐。而且在我們看來，這一點應該是這個文件的實質所在、核心所在，盡管文件全篇并沒有出現主席團常設化這個概念。

以上是我們對順義文件從加強鄉鎮人大主席團建設角度所進行的解讀。下面，我們將對我國鄉鎮人大有關主席團建設問題的歷史和地方人大對推進鄉鎮人大主席團建設所進行的探索，做些必要的回顧與考察。

二、關于鄉鎮人大主席團的歷史回顧

為了在更普遍的意義上探討這個問題，我們有必要對鄉鎮人大的歷史發展做些回顧。

（一）建國前對鄉鎮政權建設的探索

1.第二次國內革命戰爭時期的鄉鎮人大主席團。這一時期，中央蘇區政權形態基本上借鑒了前蘇聯的蘇維埃模式，實行蘇維埃代表大會制，從中央的全國蘇維埃代表大會開始，設置有省、縣、區、鄉（市）四級。各級蘇維埃代表大會（執行委員會、執行委員會主席團）是中央蘇區的各級國家權力機關。

根據中央執行委員會第一次全體會議于1931年11月通過的《地方蘇維埃組織條例》的規定，鄉蘇維埃不設立執行委員會，也不設立主席團，只設主席一人。大的鄉蘇維?？稍O副主席一人。后根據實際工作需要，1933年12月12日臨時中央政府重新頒布了《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，規定：鄉蘇維埃代表大會是全鄉的最高政權機關，設立主席團作為代表大會閉會時的全鄉最高政權機關。鄉蘇維埃主席團由鄉代表會議選舉產生，大鄉七人，小鄉五人，設有主席、副主席和文書。其主要職責有四項：一是接受并執行上級蘇維埃的命令和決議；二是接受并執行鄉蘇維埃代表大會的一切決議；三是選舉和撤換出席上級各種行政會議的代表；四是根據實際情況，決定鄉蘇維埃代表大會人數，定期召開鄉代表大會會議，準備大會的一切議案，提交大會討論。

1934年，作為中央執行委員會主席的毛澤東同志專門編寫了《鄉蘇維埃怎樣工作》的小冊子下發貫徹。按照其規定，鄉蘇維埃主席團的主要任務是堅決執行鄉代表會議和上級蘇維埃的決議和指示，積極領導全鄉的工作。主席團會議5天召開一次，每次不超過2個小時，研究處理不需要提到代表會議討論的比較小的問題，以及急需解決的問題。主席團根據各村的情況，推動各村的工作，幫助解決群眾的困難和問題。幫助各村主任開好各村代表會議、群眾大會等，并推動各代表、各委員會與群眾團體執行各種任務。主席團要對鄉代表進行考察和教育；對于工作消極經多次批評不改的代表，主席團可提出開除議案，提交代表會議通過，其空缺由候補代表遞補。

可以說，這一時期的鄉蘇維埃主席團是中國共產黨對鄉鎮政權機關的常設機構的初步探索和實踐，它為今后基層政權形態的發展確立了框架，奠定了基礎。作為鄉蘇維埃代表大會閉會期間唯一的國家機構，鄉蘇維埃主席團擁有非常廣泛的職權。它既是代表大會閉會期間地方的最高權力機關，同時又是地方的最高行政機關，實行議行合一，不僅議政，而且直接貫徹執行。

2.抗日戰爭時期邊區參議會下的鄉政權。為適應聯合抗日的需要，中國共產黨領導的陜甘寧邊區的政權形式實行參議會制度。對于基層政權問題，邊區第二屆參議會于1941年11月通過了《陜甘寧邊區各鄉市政府組織暫行條例》，并于1943年10月進行了修正。根據修正后的條例規定，鄉市參議會為鄉市政府最高政權機關，鄉市參議會休會期間，鄉市長負責鄉市行政最高責任。鄉市長對鄉市參議會與上級政府負責，掌理全鄉市政務。

此時的鄉級政權機關沒有了參議會閉會期間主席團的設置，而主要由鄉市長負責參議會閉會期間的工作。但鄉市長并非大權獨攬，條例還規定了鄉市政務會議制度，即：鄉市政府大事由參議會討論，日常工作在鄉市政務會議上討論。鄉市政務會議由五人組成，包括鄉長、自衛軍連長、鄉文書等，其他參加人員由縣政府酌情決定。鄉市政務會議由鄉市長主持。因此，鄉市政務會議在參議會閉會期間，具有類似主席團的職能。

3.解放戰爭時期解放區的鄉人民代表會議。根據以毛澤東同志為首的黨中央的指示，各解放區的政權組織形式逐步向人民代表會議過渡。中央在《1948年的土地改革工作和整黨工作》的指示中，把“建立鄉（村）、區、縣三級人民代表會議，并選舉三級政府委員會”，列為當年的重要工作任務之一。同年底又專門發出了《關于縣、村人民代表會議的指示》，推動了基層人民代表會議的普遍建立。1949年12月和1950年12月，中央人民政府先后制定省、縣人民代表會議組織通則和區、鄉人民代表會議組織通則，要求各級人民政府按照規定，按期召開各級人民代表會議。至1952年底，除臺灣外，全國所有省、市、縣、區、鄉都召開了人民代表會議。人民代表會議的召開，為正式實行人民代表大會制度創造了條件。但當時建立起來的鄉人民代表會議并不設立主席團等常駐機關，而是設主席一人、副主席若干人，由鄉人民代表會議選舉產生，負責主持會議（每月開會一次，必要時還可召開臨時會議），聯系代表，并協助鄉人民政府進行下屆會議的準備工作。另外，如主席、副主席當選鄉長、副鄉長時，得兼職。

可以說，這一時期鄉鎮的政權建設模式已經比較接近現在的狀況了，但那時的人民代表會議開得更頻繁，并帶有濃重的議行合一的色彩。

（二）建國后對鄉鎮人大建設的探索

解放初期，按照1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》規定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權”“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權?！币簿褪钦f，在鄉鎮一級，在普選之前，其政權組織形式基本上仍是沿用解放戰爭時期的人民代表會議制度。

按照1953年2月11日中央人民政府委員會第二十二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的規定，從1953年7月到1954年5月，在全國范圍內開展了基層人民代表大會代表的選舉。在此基礎上，產生了各級人民代表大會。根據全國人民代表大會通過的憲法、地方組織法的規定，地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關；而由之產生的地方各級人民委員會，即地方各級人民政府，是地方各級人民代表大會的執行機關，也是地方各級國家行政機關。地方各級人民代表大會會議由本級人民委員會召集。并且規定：鄉、民族鄉，鎮的人民代表大會會議每3個月舉行一次。地方各級人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團主持會議?？梢?，此時鄉鎮人民代表大會的主席團只在大會期間存在和運行，在閉會期間的常設機關是議行合一的人民委員會。

“文化大革命”期間，人民代表大會制度遭到嚴重破壞，事實上已經停止運行，只是在法律形式上還存在。1975年憲法規定：地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關。農村人民公社、鎮的人民代表大會每屆任期兩年。地方各級革命委員會是地方各級人民代表大會的常設機關，同時又是地方各級人民政府。1978年憲法的規定與此類似。就是說，基層人民代表大會閉會期間的常設機關由人民委員會變成了革命委員會。

改革開放后，我國的政權機關建設得以恢復和發展?；鶎诱嘟ㄔO逐步完善起來。根據1979年制定、后經4次修正的地方組織法的規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責召集下一次的本級人民代表大會會議；而每屆的第一次會議，由鄉、民族鄉、鎮的上次人民代表大會主席團召集（此為1986年修正，此前為人民政府召集代表大會）。1995年修正后的地方組織法還規定：鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會設主席，并可以設副主席一人至二人。他們均不得擔任國家行政機關的職務；如果擔任國家行政機關的職務，必須向本級人民代表大會辭去主席、副主席的職務。他們的職責是在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。也就是說，鄉鎮人民代表大會主席團的職責主要是召集和主持大會，而不是作為大會閉會期間的常設機構。但鄉級代表大會主席團又不同于縣級以上各級人民代表大會的主席團，法律雖然沒有明確其為常設機關，但又不否認，甚至暗示其在閉會期間是存在的，因此才可以召集下一次的代表大會會議。但法律又沒有賦予其代表大會閉會期間的職責，而是將組織代表開展閉會期間的活動等職責在修正案中授權給了主席、副主席?？梢哉f，這種模棱兩可的處理模式從確立后一直運行至今，并在各地以不同方式探索前行。

三、地方人大對加強鄉鎮人大主席團建設的既有探索

雖然改革開放30多年來，隨著我國社會主義民主政治建設的發展，鄉鎮政權建設也取得了很大的進步，但不容否認的是，當前鄉鎮人大工作，尤其是主席團工作仍然面臨著諸多的困境，比如法律地位不甚清晰，特別是代表大會閉會期間其職能模棱兩可，導致實際工作中理解差異很大；主席團構成缺乏明確的規定，在實踐中情況千差萬別，不甚科學；主席團活動不規范，失職、越權等情況較為普遍等等。由于地方組織法沒有對鄉鎮人大主席團的職權作集中、具體的規定，為了適應工作需要，全國各地區紛紛結合自身實際，相繼制定關于鄉鎮人大工作的地方性法規或其他規范性文件，并試圖對鄉鎮人大主席團的地位和職權進行明確。

（一）有關省市區對鄉鎮人大主席團建設的探索

據了解，全國最早用法規形式規范這項工作的是江西省。在其于1987年制定的《鄉鎮人民代表大會工作暫行條例》中曾規定：主席團配備工作人員一至三名，辦理大會閉會后的日常具體工作。這實際上是給予了主席團常設機關的地位。湖北省人大于1990年專門制定了《鄉鎮人民代表大會主席團工作若干規定》，對主席團、主席、副主席、主席團成員在鄉鎮人民代表大會會議期間和閉會期間的職責予以了明確。湖南省人大則于1995年制定了《鄉鎮人民代表大會主席團和鄉鎮人民代表大會主席副主席工作若干規定》，進一步細化了職責規定，特別明確鄉鎮人民代表大會主席團在本級人民代表大會閉會期間需要履行5項職責，鄉鎮人民代表大會主席、副主席需要履行9項職責，并且規定，“鄉鎮人民代表大會主席團在本級人民代表大會閉會期間可以召開會議，按照規定的職責，討論有關事項，并可以邀請鄉鎮人民政府和有關部門、單位負責人列席會議?！?河南省人大則在其1996年修正的《鄉鎮人民代表大會主席團工作條例》中規定了主席團的12項職權。2002年，湖南省新晃侗族自治縣在縣委支持下，甚至在其23個鄉鎮均設立了人大常委會，并由其先后任命了鄉鎮的政府站所負責人，引起了社會較大的爭論和反響。

概括起來看，各地人大規定的鄉鎮人大主席團的主要職責可以分為以下兩個方面：

1.負責籌備、召集和主持本級人民代表大會會議。具體講：一是確定會議召開日期；二是決定列席會議人員名單；三是通過代表資格審查報告；四是擬定并初審會議議程草案，會議選舉辦法草案，議案、建議處理辦法，提請大會通過；五是提出議案并決定代表聯名提出的議案是否列入人民代表大會會議議程；六是依法確定鄉鎮人大主席、副主席，鄉鎮長、副鄉鎮長的候選人建議名單；七是決定對質詢案的處理和將罷免案提請大會審議；八是通過決議、決定草案等。

2.負責處理鄉鎮人民代表大會閉會期間的日常工作。主要是：聽取政府及政府部門的工作匯報；開展執法檢查；審查本級人民政府財政預算的部分變更，并向下一次的人民代表大會報告；督促辦理代表議案和建議；組織開展代表活動；受理人民群眾的來信來訪；組織指導各選區依法辦理縣鄉兩級人大代表的罷免、增選和補選事項；決定臨時召集本級人民代表大會會議；辦理上級人大常委會交辦的有關事項；指導村、居委會等基層群眾性自治組織的民主法制建設等。

（二）北京市對鄉鎮人大主席團建設的探索

作為首都，北京市也對鄉鎮人大主席團如何發揮職能作用進行了不懈探索。早在1989年9月21日，市人大常委會就通過了長達42條的《北京市鄉、民族鄉、鎮人民代表大會組織條例》，并分別于1996年和2010年進行了兩次修正。這個條例并未明確提出主席團在代表大會閉會期間的法律地位問題，但采取了賦予其大會閉會期間一定職責的辦法來發揮其作用。如規定主席團要決定人民代表大會會議召開的日期，提出會議議程草案，并做好會議前的各項籌備工作。主席、副主席在大會閉會期間可以召開主席團會議討論有關事項；民主評議方案、閉會期間的工作計劃和代表活動計劃等應當經主席團會議討論。

這種務實的做法實際上為鄉鎮人大繼續探索主席團的地位和作用預留了空間，北京市各區縣、鄉鎮人大探索的熱情也十分高漲。比如，2005年4月，房山區人大常委會通過了《關于規范鄉鎮人民代表大會工作的試行意見》，對主席團在大會籌備和召開期間的工作流程、每一階段的任務和要求等進行了細化。2009年，朝陽區人大常委會制定了《朝陽區鄉、民族鄉人民代表大會工作規則（試行）》，并于2011年4月形成正式規則，文件規定了主席團的基本構成，規定了閉會期間主席可以召集主席團會議，并討論決定有關代表活動、監督工作的計劃、方案等。2010年11月，懷柔區人大常委會通過了《關于進一步做好鎮鄉人大工作的指導意見》，其中明確規定：人代會閉會期間，鎮鄉人大主席團要積極開展相關工作。要促進憲法、法律、法規、上級人民代表大會及其常委會決議決定在本行政區域內的貫徹實施；保證本級人民代表大會的決議決定的落實；向本級人民政府和有關單位轉交代表提出的建議、批評與意見，并檢查其辦理情況；制訂鎮鄉人大年度工作計劃；開展代表培訓，指導和定期開展代表小組活動；組織下次本級人民代表大會的籌備和召集等。2011年3月，門頭溝區人大常委會通過了《關于加強和改進鎮人大工作的指導意見》，對主席團召集代表大會會議、組織代表評議等履職行為進行了規范。昌平區北七家鎮人大要求主席團在代表大會閉會期間，組織本級人民代表大會代表和邀請在行政區域內居住或工作的上級人大代表評議鎮人民政府或者上一級國家機關駐本行政區域的辦事機構的工作。南口鎮人大的工作制度也強調：人大主席團會議至少 3 個月舉行一次，特殊情況需要召開時可提前；人大主席團會議必須由主席團成員過半數成員出席方能舉行等，對主席團在大會閉會期間的工作提出了要求。而此次順義區委的文件則在上述探索的基礎上，對鄉鎮人大主席團的地位、構成、職能、作用等作了進一步的明確和規范。

全國各地以及北京市對鄉鎮人大的既有探索，為我們在更深層次上和更大范圍里理解順義區這次新探索的意義，提供了時間和空間的視角，使我們能夠對鄉鎮人大主席團建設問題進行更為深入一些的理性思考。

四、關于鄉鎮人大主席團建設的幾點思考

（一）順義文件是一次難能可貴的嘗試

我們前面說過，順義的這個文件，不能算是很成熟的一個規范性文件，就是說，無論是在它的法律用語的準確性方面，還是在它的遣詞造句方面，都不是無可挑剔的。但是這僅僅是問題的一個方面。從另一方面來看，它又有很強的創造性，說了許多前人所未說過的話，做了許多前人所未做過的事，充滿了擔當意識和改革精神，應該予以充分肯定和高度評價。如果這個文件能夠得到落實，那么順義鄉鎮人大工作就能大大地邁上一個新的臺階。據此，我們認為，順義的文件和做法是在新的歷史時期所進行的一次難能可貴的新嘗試，是按照黨中央的要求推進人大制度與時俱進的一次重大理論創新和實踐創新。

（二）順義做法代表了一種強勁的呼聲

當然，順義文件和做法的出現，也不是突然冒出來的，是有著深厚的基礎和背景的，它代表了鄉鎮人大對于目前工作上某些體制性困境的突破，反映了基層群眾對人民代表大會制度特別是對鄉鎮人大體制需要有一個較大的進步的熱烈期盼與強勁呼聲。

我們都知道，1979年由鄧小平主導的人民代表大會制度的改革之一，是在縣級以上地方設立了人民代表大會的常設機構即人大常委會，解決了縣級以上人民代表大會制度運作的體制性瓶頸問題，但是由于種種認識性、操作性原因，當時并沒有把鄉鎮一級人大包括在內，當然當時也列舉了一些理由。盡管我們后來在鄉鎮人大設置了主席這個常設性的職務，也賦予了人大主席團某些閉會期間的功能，這兩步措施也對鄉鎮人大工作產生了非常積極的影響，有些還成為地方進一步推進鄉鎮人大改革的依據，但是，對于鄉鎮人大究竟在體制上如何構建，特別是它是否需要設立常設機構？如果需要的話應該怎樣設置，是走設立鄉鎮人大常委會的道路，還是走把主席團常設化的道路？等等。已經 35年過去了，對這些問題一直也沒有一個建設性的說法。據熟悉情況的人士講，當年彭真委員長是想為鄉鎮人大這個中國最基層的人民代表大會組織單獨制定一部法律的，因為它的確有許多不同于縣級以上人大的特點?？上?，他的這個說法沒有得到應有的接續。2010～2011年，我們對北京市13個有鄉鎮建制的區縣做過兩次比較系統而深入的調查，并且集體編寫了《北京鄉鎮人大建設》一書。我們前后接觸了13家區縣人大常委會的負責指導鄉鎮人大工作的領導和常委會主要領導，接觸了上百位鄉鎮人大的專兼職主席、副主席，他們對于鄉鎮人大工作的熱愛與無奈，對于鄉鎮人大存在問題的透徹分析與卓見，對于改變目前狀況的熱切期盼與呼聲，均給我們這些調查者留下了深刻的印象，有些話語至今難以忘懷。我們也就鄉鎮人大問題走訪過湖北、浙江的一些地方，問題與期盼都是大同小異的。大家比較一致的看法是，破解鄉鎮人大體制性瓶頸問題的關鍵是設立鄉鎮人大的常設機構。根據這些調查得來的信息，我們有理由相信，順義文件和做法代表了基層人大的一種強勁而普遍的呼聲，我們沒有理由把它僅僅作為一個孤立的偶然個案來看待。

（三）如何回應這種嘗試與呼聲

既然如此，那么我們應該如何回應這個事情呢？我們有這樣幾點建議。一是有關方面對此事應該抱有積極的態度。比如，全國人大有關部門對此給予關注，甚至可以考慮把順義區鄉鎮人大建設作為自己的一塊試驗田，積極參與，精心指導，認真總結，在合適的時機將其經驗提升到理論和制度的高度上來加以推廣，乃至使其上升為法律制度。這既是對地方和基層人大創新的尊重，也可以從中汲取創新的營養。二是鄉鎮人民代表大會迫切需要設立自己的常設機構。過去之所以沒有設立，原因之一是說鄉鎮人大事情不多，沒有必要設立常設機構。原因之二是說，鄉鎮區域狹小，召開人民代表大會會議比較方便，可以多開大會。原因之三是說鄉鎮一級財政體系不健全，也沒有多少錢可花可管等等?，F在，這些原因都發生了很大的變化。比如，鄉鎮這幾十年幾經撤并，地域已經很大，有的達到數百平方公里。比如，經常性地召開人民代表大會會議，也并不是一件易事，特別是規模大了并不易于深入細致地討論問題。比如，現在的鄉鎮并不是沒有多少事情可以交由人民代表大會討論決定，特別是對于距離群眾最近的基層人大，關系老百姓切身利益的民生問題就非常之多。實踐證明，越是基層貼近群眾的政權組織，需要群眾當家作主的事情就越多。比如，現在一個鄉鎮所創造或支配的財力與35年前相比也絕對不可同日而語了?？傊?，過去認為鄉鎮人大沒有必要設立常設機構的那些理由現在都發生了很大的變化。三是我們認為在鄉鎮人大設立常設機構，以將主席團明確為常設機構為宜。這是因為這樣做不用另起爐灶，簡便易行，易于接受，而且歷史上就有先例。這樣的常設性的主席團，與縣級以上人大常委會相比，組織上可以更簡單精干，功能上可以做些減法，操作上可以更為方便，逐步形成一個高效精干的班子。同時，也應該為常設主席團配備小型精干的工作隊伍，以目前而論，先配備一個綜合性的辦公室比較合適。四是在這之后，經過一個時期的穩定提高，再逐步考慮鄉鎮人大作為中國最基層的代議制政權組織，如何與作為其更下層的實行直接民主的鄉村群眾自治組織相銜接的問題。到那時，這個問題就可能會有比較合理也比較公認的解決方案了。關于這后幾方面的問題，在我們參與編寫的《北京鄉鎮人大建設》（國家行政學院出版社2012年版）一書的附錄七中有比較詳盡的討論，這里就不贅述了。

（作者分別系北京市人大制度理論研究會副會長、教授，北京市人大常委會研究室副主任、副研究員）