“城中村”問題及其改造探析

劉進

摘要：“城中村”是我國城市化過程中出現的特殊現象，本文從“城中村”的物質構成形態、生活設施與環境，組織與管理等方面分析其基本特征，從現實市場供求關系、土地制度以及城市規劃與管理方面分析其形成原因，基于現實博弈格局討論并分析其改造模式，認為其實踐操作是復雜的利益平衡的系統工程。

關鍵詞：城中村；土地產權；改造模式

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

1、“城中村”概念

在我國城市化進程中，由于城市用地的急劇擴張，把城市周邊的部分村落及其耕地納入城市用地范圍，大部分耕地性質由農民集體所有制轉化為全民所有制，在征地過程中返給鄉村的用地以及農民原宅基地、自留地、自留山等維持其農民集體所有制性質不變，在這些用地上以其居住功能為主形成的社會形態被稱之為“城中村”。[1]

2、“城中村”特征

2.1物質構成形態

由于規劃、管理以及政策的真空與滯后，城中村內用地功能紊亂，居住、商業相互混雜，建筑景觀雜亂，建筑密度高，建筑質量令人堪憂，采光通風等條件惡劣，居住生活私密性得不到保障。

2.2生活設施與環境

配套設施問題嚴重。道路網布局和結構不合理，無法滿足人流、物流、停車、消防等基本要求，排水設施不完善導致經常性的內澇，教育、醫療等公共設施的數量和質量均滯后于生活需求，戶外空間缺乏，綠化不足。

2.3組織與管理體制

由于歷史的原因形成相對獨立的行政運作體制和地區管理機制，受既得利益者影響，其建設存在明顯的短期行為，缺乏長遠規劃，物質生活的富有與村民的社會觀念，生活觀念、價值觀念以及和管理組織機制之間形成強烈反差，法制意識淡漠，建設無序等現象突出[2]。低質量住宅的低租金導致村落內人口構成復雜，外來流動人口居多數，社會隱患較大。

3、“城中村”產生原因分析

3.1供需分析

城市流動人口對低租金住房需求較為強烈，同時通勤能力不足，在空間上傾向于內城地區，“城中村”具備此種特征。從供給方面而言，村民在短期內獲取即得利益的心態促使開發建設偏離管控，各自為政，一哄而上，較少考慮房屋建設質量以及空間場所、環境品質等需要協調與相互約束的規劃問題，較為惡劣環境促使“城中村”成為社會問題多發場所。

3.2土地使用分析

宅基地制度的存在，是造成“城中村”問題的根本原因[3]?！俺侵写濉蓖恋卦诔鞘杏玫胤秶畠?，同時法律規定農村土地歸集體所有，由村民委員會等集體經濟組織經營管理，本質上講，土地所有權主體不夠明確，導致真正的所有者主體缺位，土地所有權主體的缺位和土地使用產權的不明確，社會保障體系不完善，決定了住宅建設以利益最大化為目標，同時熱衷于短期項目的無序化格局。

3.3建設管理分析

在各個層次的城市規劃編制與實施過程中，對“城中村”缺乏足夠的重視和深入研究，未能及時針對“城中村”特有的情況制定合理可行的規劃建設標準。涉及到規劃建設的人口疏散、產權轉換、房屋拆遷賠償、村民就業安置等方面的政策尚不明確和完善。相關規劃法規對于土地所有權不明晰的“城中村”的建設無法發生效力。

4、“城中村”改造的基本思路

“城中村”問題正在對于外部環境造成越來越大的“負外部效應”，而“城中村”的改造是一個復雜的系統工程，其理論思路應該回歸問題的本質——土地產權的界定[4]。

4.1“明晰產權”

采用土地使用權入股，協調統一各方利益，明確土地收益分配，真正使土地使用權股份化、集體化、市場化，促進土地所有權、使用權、經營權的分離，提高土地資源配置的經濟效率。

4.2“區劃控制”

加強城市規劃法規的控制約束力，明確界定“城中村”地塊的劃分和土地使用用途的法定化，將整個“城中村”地域納入城市一體化管理，實現其市政、環衛、供電、供水、供氣以及治安管理的統一有序。

5、“城中村”改造的現實博弈

在“城中村”改造的現實博弈中，存在著三方對弈者：政府、房地產商和“村民”。 “城中村”的最終改造方案，將是這三方利益平衡的合約安排。

“村民”希望在改造中保護他們的租金收益或對損失的租金收益給予補償，房地產商要求在投資改造中至少獲得平均收益，而政府的希求避免財政的壓力和保證市場、社會的穩定。

“村民”會擔心，既得的房地產租金收益在開發中得不到保護，而且會損失市中心區域房地產升值前景的好處，他們會以幾百年來祖祖輩輩居住在這里為由，對他們的既得利益寸金必爭。開發商擔心此種拆遷開發中的利益矛盾重重，不確定的變數很多，高昂的交易成本會吞沒和消散房地產開發的正常收益，政府對樓層高度的管制會使開發最終變得無力可圖；政府考慮拆遷過程中的利益沖突可能成為社會不穩定的因素，政府自己開發因成本過于高昂難以啟動，而給予優惠政策吸引房地產商介入開發，又可能造成房屋過量供給，沖擊業已趨近飽和的房地產市場，使目前房地產開發中大量的國有銀行貸款無法收回；

復雜的改造過程是一個利益博弈的過程，必須創造一種博弈各方共贏的合約安排才能使改造順利和成功。所以通常的現實改造模式基本分為兩個思路：

另辟一塊住宅地來置換“城中村”的地產；并通過放寬房地產商在改造“城中村”中建筑高度的限制和減免開發中的部分附加費用，使房地產商有能力以新建住宅的期權來置換“城中村”在一個規定時點的現有住房，稱之為“異地安置”；

通過將“村民”現有村落住宅的使用證變更為城市住宅產權證，使“村民”獲得的新房產的完整產權，從此可以出售和抵押房產，以此來換取“村民”在住宅拆遷補償價格上的讓步，稱之為“就地安置”。

政府在這種基于博弈的改造實踐中顯然處于主導的地位，應該發揮積極的作用。依靠市場手段，通過制度設計與政策安排，協調各方利益，著眼于長遠，來引導和控制改造過程。

6、結語

“城中村”現象是我國城市化進程中出現的特殊現象，應更多地置身于在我國城市化機制及其模式研究的背景下進行分析和研究。涉及土地制度改革與設計，政策及法規的引導與約束，市場運作與利益分配和平衡的改造過程更多地體現為綜合的系統工程。在規劃和建設過程中利用宏觀調控手段如何體現對弱勢人群尤其是城市新移民的關懷，如何促進“城中村”居民的市民化進程，將是更為復雜和深層次的任務。

參考文獻

[1] 敬東.“城市里的鄉村”研究報告——經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J]. 城市規劃. 1999，23（9）：8-14.

[2] 杜杰. 都市里村莊的世紀抉擇——關于深圳市羅湖區原農村城市化進程的調查報告[J]. 城市規劃.1999，23（9）：15-17.

[3] 李津逵. 城市經營的十大抉擇[M]. 深圳：海天出版社. 2002.

[4] 姜崇洲，王彤. 試論促進產權明晰的規劃管制改革——兼論“城中村”的改造[J]. 城市規劃. 2002，26（12）：33-40.