近代中國偵查權獨立的歷史考量

應旭斌

內容摘要：作為一種具有司法色彩的特殊行政權，刑事偵查必須獨立于司法審判權和普通行政權；作為一種刑事訴訟權力，它也必須具有排除黨派等政治勢力干擾的獨立性。但在清末民初的中國，雖然也設置了如其他大陸法系國家的檢察、司法警察等機構組織，但行使偵查權的檢察和警察都帶有濃郁的政治色彩，法律并未能夠保證它們依法獨立偵查犯罪，偵查權的獨立性無法獲得保障。

關鍵詞：偵查權；檢察廳；警察；獨立

現代偵查權是建立在現代公訴權基礎上的，而“國家權力的分立是公訴權的制度性基礎”。 但是，在中國傳統專制社會中，公訴權一直與審判權、行政權交融在一起。1906年，清廷發布中央各衙門官制改革方案，審判、公訴權分立的制度得到初步確定，偵查權、審判權合一的傳統格局打破。但是，它們并沒有徹底分離，法官仍保留一定的偵查權限。民國時期，一度推行“縣知事兼理司法”制度，在一定程度上復辟了傳統偵查權。

一、偵查權的初步獨立

20世紀初，偵查權被定位為司法行政權，并在清末的司法獨立的體制改革中得以落實?！扒逋⒊嫉淖嗾壑袆t可以看出當時有許多人認為大理院和法部合起來稱作為司法機關，他們所指的司法獨立就是要實現大理院、法部與其他行政機關的分立?！?1906年，作為司法獨立的重要內容，審判權與司法行政權一起獲得了獨立。同時，作為司法行政權的一種，偵查權被授予檢察官，現代偵查權從審判權中初步分離出來。

（一）現代偵查權的初建——以清末公訴權獨立為背景

1906年，清廷頒布《裁定奕劻等核擬中央各衙門官制諭》，正式落實官制改革?！八痉ㄖ畽鄬僦ú?，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官相對峙，而不為所節制?！薄把簿癁槊裾欢?，擬正名為民政部?！?上諭命令各部迅速整合，“刑部著改為法部，專任司法。大理寺著改為大理院，專掌審判”，巡警部“著改為民政部”， “此三權分立之梗概也”。 “司法裁判，不受行政衙門干涉”。大理院旋即改組成立，檢察廳局也開始組建，從而一改中國行政、司法合一的傳統狀態，把偵查權從普通行政權中剝離出來。從此，作為司法行政權的重要組成部分，偵查權被分配給新設的各級檢察廳局，奠定了現代偵查權發展的基礎。

同年，大理院進呈《大理院審判編制法》，該法規定了以檢察官偵查權為中心的現代偵查制度，它為清末現代偵查制度構建提供了組織法上的粗略框架。一方面，確立了檢察官針對所有刑事案件的公訴職能，并賦予檢察官現代偵查權。該法規定檢察官“于刑事有公訴之責”，在確立檢察官現代偵查權的同時，也規定了法官的偵查權，這保留傳統偵查的舊制度殘余。另一方面，組建檢察組織，并初步構建“檢警一體化”的偵查權分配模式。對應于各級審判廳，清廷設置了四級檢察廳局組織，并規定“城讞局內之檢察局管轄地段內警察須聽其指揮”， 這樣就賦予基層檢察在偵查過程中的“檢警一體化”指揮權。但該法適用范圍僅僅限于京師地區，同時由于該法由大理院編制，沒有充分考慮法部的利益，所以，法部在組建各級檢察系統時并未能夠貫徹該法的偵查制度設計。

在中央官制改革之初，并沒有明晰司法行政權和司法審判權的內部關系，這導致了1907年的“部院之爭”。 其中涉及到檢察偵查權的有：法部明確其調度檢察事務的權力，并有“司直警察之調度”的權限；大理院附設檢察廳局，但總檢察和檢察的人選，由法部會同大理院請簡、奏補。同時，由于統治者在大理院和法部兩個部門之間玩弄權術平衡，并沒有在“司法審判權”和“司法行政權”之間劃分明確界限。在清末的刑事司法實踐中，仍存在審判廳直接偵查犯罪的現象。但總體而言，作為一種司法行政權，現代偵查權與司法審判權之間的界限越來越明顯，這有助于現代偵查權的獨立發展。

1907年，地方官制改革方案頒布，清廷令各省“應就地方情形，分期設立高等審判廳、地方審判庭、初級審判廳（即原擬鄉讞局、以命名尚未妥洽擬改）”，并在各級審判廳內附設檢察廳局，由其行使偵查權。 1909年，法部分別頒布了《籌辦外省省城商埠審判檢察廳編制大綱》、《擬定各省省城商埠各級審判檢察廳編制大綱》、《京師審判檢察各廳員缺任升補暫行章程》、《各級審判檢察人員升補輪次片》，這些組織法為組建現代偵查組織提供了細致的規范，有利于構建體系完整、功能強大的現代偵查權。

1909年底，《法院編制法》奏準頒行，《大理院審判編制法》失效。該法是清末審檢廳組織法的集大成者，為清末現代偵查權的構建提供了更為細致的法律規范?！斗ㄔ壕幹品ā芬幎ǖ默F代偵查權較為合理，對民國時期的偵查權配置產生了深遠影響。北洋政府時期，分別于1915年和1916年修正了《法院編制法》?；狙匾u了清末所確立的現代偵查權及其組織制度。1914年，北洋政府以縣知事兼理司法，取消了基層偵查權的獨立。此后，又裁撤初級檢察廳、削減地方檢察廳，嚴重影響了現代偵查權的獨立發展。

（二）清末民初審判權對偵查權的侵越

在清末刑事司法體制改革中，檢察廳局被賦予了現代偵查權。1909年頒行的《法院編制法》明確規定：“檢察廳對于審判衙門，應獨立行其職務?！?并規定：檢察官負有“遵照刑事訴訟律及其他法令所定實行搜查處分”的偵查權。但是，在清末刑事司法實踐中，卻存在法官侵越偵查權的現象：新設立的審判廳仍奉行“糾問式”刑事訴訟模式，撇開檢察官，主動進行偵查和審判。1911年，在“承發吏受賄延縱”一案處理過程中，貴陽地方審判廳即侵越了檢察廳的偵查權：

緣王華軒籍隸貴筑縣，系本廳承發吏，現因本案斥革。宣統三年三月二十九日，王華軒奉票往傳王子清具控莫光培一案，向王子清索詐夫價銀一兩六錢。王子清初未允許，后因屢次向索，王子清無奈許四月初二日給付，隨將銀一兩六錢交店主張雙發，囑其至期代交。初二日，王華軒復往索要，適王子清外出，張雙發即照數將銀轉付。又周子清具控吳吉興一案，亦系王華軒奉票查傳，于四月初十日王華軒復向周子清索詐，得銀四錢，均經本廳行后訪聞。查傳王子清、周子清、張雙發到案，片請檢察廳派員蒞視，訊據各供前情不諱。質之，王華軒供認向王子清索詐夫價銀一兩六錢屬實；周子清之銀四錢系向其借用等語。查周子清系控案之人，無論是索是借，均屬不應。即照例判決（援據法律某條理由）。查現行刑律載，內外大小衙門蠧役恐嚇索詐貧民者，計贓一兩至五兩，徒一年。又名例載，二罪俱發，以重者論罪各等語。此案王華軒先后奉票往傳王子清及周子清二案，向王子清索得銀一兩六錢，向周子清索索詐得銀四錢，同時并發，系屬二罪俱發，即應照例從重定擬，惟該犯承發吏，并無治罪專條，自應比照問擬。王華軒除索詐周子清得銀錢輕罪不議外，合比依蠧役恐嚇索詐貧民者，計贓一兩至五兩徒一年例，擬徒一年，收所習藝，限滿釋放。王子清、周子清因被索詐，并無請求情事，店主張雙發僅只代為交銀，不知索詐情弊，均免置議。贓銀照追，分別給還，移送檢察廳執行。此判。（刑）

本案是審判廳承發吏索賄受賄的犯罪案件，若按照清末刑事司法改革確立的新式偵查制度，應由檢察官先行偵查，待犯罪事實查明、證據收集齊全后，移送至審判廳。但在該案中，“均經本廳行后訪聞。查傳王子清、周子清、張雙發到案”，審判官在其中扮演了偵查人員、公訴人、審判人員三重角色，而檢察官在其中所起的作用不過是“派員蒞視”而已。該案向我們傳達了兩方面信息：一方面，清末司法改革雖然初步構建了現代偵查權，但各項配套制度尚未落實，沒有與偵查權相配套的程序可供遵行，現代偵查權的獨立難以切實保障。另一方面，傳統偵查觀念在司法實踐中仍有巨大的影響力。審判官沒有意識到司法獨立意味著他應保持中立、獨立，反而主動偵查、收集證據，檢察官也沒有認識到自己偵查權的職責所在。王華軒一案的處理，為處于轉型中新舊偵查制度沖突做了最好的注腳：雖然換了審判廳、檢察廳新名稱的“新鞋”，但偵查實踐走的卻仍是“糾問式”“老路”。

民國時期，仍存在審判廳侵越偵查權的不合理現象。1914年，大理院解釋例仍然規定：“審判衙門審理案件，應直接調查證據，不得于業經起訴之案件，移由檢察廳重新偵查?！?這實際上是“寓偵查于審判之中”， 這與現代偵查權、司法權所要求的控審分立、司法獨立是相悖的。

二、偵查權獨立的反復

清末創設的檢察偵查體制初具規模，民國初期歷屆政府均沿襲其框架。南京臨時政府承繼了清末現代偵查制度改革的成果，組建四級制檢察體系，仍將偵查權配屬給各級檢察官。北洋政府基本沿用清末修律成果，1912年到1914年，北洋政府一直維持著清末改革所確立的制度框架。在此之后，偵查權獨立受到了嚴重沖擊，經歷了兩次危機：

偵查權獨立的第一次危機發生在1914年。這一年，袁世凱裁撤初級檢察廳，以縣知事兼理司法、檢察事務。執政初期，北洋政府尚能承襲清末偵查制度改革的成果。但政治環境越來越復雜，為了加強對反對派的鎮壓，同時由于傳統刑事司法的強大歷史慣性，北洋政府逐漸加強了檢察的刑事追訴功能，偵查權被異化。北洋政府對檢察偵查權的調整主要表現為三個方面：

第一，縮減地方檢察廳，裁撤初級檢察廳，但加強現有檢察官的偵查權限。1914年，北京政府改革司法體制，實行三級三審制，裁撤初級檢察廳，將全國三分之二的地方檢察廳撤廢，“凡未設審檢廳地方之縣知事，準用本章程關于檢察官之規定”， 縣級的基層偵查權有了重大調整，自清末以來所確立的偵查權獨立的格局被破壞。

1914年，北洋政府頒行《增訂檢察廳調度司法警察章程》（教令第四四號），在一定程度上強化了檢察的偵查權：一方面，增強其權限，檢察官除指揮司法警察外，還可以指揮調度憲兵或其他兵隊。另一方面，擴大檢察官代理官和補佐人員的范圍?！熬┩鈶棻牴匍L、警察廳總監或廳長（順天府尹觀察使）、縣知事，各于其所管區域內為司法警察官，其實施偵查犯罪之權與地方檢察官同?！薄跋铝腥藛T為檢察官之輔助，亦為司法警察官，有實施偵查犯罪之權：一、警察官長；二、憲兵官長、軍士?！薄熬旌蛻棻鴦t為檢察官及司法警察官之輔助，受其指揮，為司法警察，實施偵查犯罪?！薄瓣P于森林、鐵路、海船稅關及稅務等犯罪，應特設司法警察之職者，除別有規定外，適用本章程及檢察廳調度司法警察章程之規定，即以上部門中具有司法警察身份人員，均有犯罪偵查權，均受檢察官之調度?！薄安杰娊y領衙門入各省營汛有關司法警察職務者，照檢察廳調度司法警察章程原折辦理，即亦聽由檢察官調度?！?/p>

第二，專設軍事檢察院，強化偵查權。1915年3月，頒布了《陸軍審判條例》，規定設立陸軍軍事檢察官；1918年頒行《海軍審判條例》，設海軍軍事檢察官。軍事檢察官主要由憲兵軍官和軍、師、旅、團的副職長行政主官擔任，須接受軍事命令和調遣任務，他們并不具有獨立執行偵查職務的特殊保障，“實際上是集軍事司法和檢察與一體的高級軍事官員”。 軍事檢察官擁有強大的偵查權，不但能夠指揮警察，而且可以指揮軍隊，進行偵查犯罪、搜索人犯。

第三，有限恢復基層偵查權的獨立格局。北洋政府裁撤初級檢察廳后，地方各縣的未受過專業訓練的縣知事并不能夠很好地履行偵查職能，犯罪追訴不力。1917年4月，北洋政府在地方各縣設置地方審判分庭或司法公署，但不再設立檢察分庭，而只配檢察官一人或二人，并規定“置推事檢察官2人以上，則設1人為監督檢察官”。1919年，設置各省特別區初級審判廳，同時配置初級檢察廳。

1927年，偵查權獨立遭遇第二次危機。南京國民政府執政之初，檢察廳分設總檢察廳、高等、地方、初級四級。檢察官仍享有指揮警察、憲兵的權力。1927年8月16日，國民政府頒布了第148號令，稱：“檢察廳的職能是檢察和執行兩大職責，這些職責都屬于司法職能的一部分，實行審檢分立，一是浪費資源；二是手續煩瑣；三是容易產生分歧?！毙紡?927年10月1日起將各級檢察廳裁撤，“所有原日之檢察官暫行配置于各級法院之內，暫時仍舊行使檢察之職權。其原設之檢察長及監督檢察官一并改為各級法院之首席檢察官?！?928年11月17日，南京國民政府設立最高法院檢察署，設檢察長一人，指揮監督并分配檢察事務。清末改制以來實行的“審檢分署”模式被“審檢合署”所取代，檢察官的組織、人事、財政等權操諸法院，非常不利于檢察官獨立行使偵查權，也不能保障法院獨立公正地行使審判權。

1928年，南京國民政府公布《刑事訴訟法》，1932年、1935年修訂了《法院組織法》，對檢察組織體制陸續進行調整，給偵查權也帶來相應的變化。對于審檢合署帶來的弊端，當局有所認識，并認為：“舊制審判與檢察分設公署，改革以來，僅于法院設置檢察官，行之稍久，頗有疑檢察官系附屬于法院者，是以修正最高法院組織法第六條，規定最高法院配置檢察署，亦求名實相符而已?！?932年11月28日，公布《法院組織法》（該法于1935年7月1日施行），最高法院設檢察署，設檢察長及若干檢察官；但高等法院及分院各設檢察官若干人，其中一人為首席檢察官，只有一人時，則不置首席檢察官。雖然，地方各級檢察官未能單獨建署，但各級檢察官必須“獨立執行職務”，獨立于法院行使偵查權。但是，由于縣級行政官員和黨部官員仍享有檢察權和審判權，基層偵查權依然沒有獨立。

三、偵查權難以保持獨立性

清末民初，行使偵查權的檢察和警察都帶有濃郁的政治色彩，偵查權的獨立性無法獲得保障。為了保持刑事司法的公正，現代刑事訴訟和現代偵查都要求偵查權必須獨立行使。與審判權的獨立性要求不同，偵查權的獨立僅僅指的是外部獨立，即獨立于審判權、普通行政權以及其他非法律干擾， 它并不要求檢察官或司法警察獨立于其官長或同僚行使權力。這是由偵查權的特殊性質決定的：作為一種具有司法色彩的特殊行政權，偵查必須獨立于司法審判權和普通行政權；作為一種刑事訴訟權力，它也必須具有排除黨派等政治勢力干擾的獨立性。但在中國傳統偵查制度現代轉型過程中，雖然也設置了如其他大陸法系國家的檢察、司法警察等機構組織，但法律并未能夠保證它們依法獨立偵查犯罪。

清末開始的現代偵查制度建構，其本身就是清末預備立憲這一政治革新的結果，現代偵查機構的創設也是政治變革的重要一環。中國的現代偵查權力從審判權、行政權中獨立出來的那一刻起，就帶有鮮明的政治胎記。清末的司法改革將偵查權、控訴權、審判權作為司法權，將其從行政權中獨立出來。經由“部院之爭”，偵查權與審判權進一步分離，“檢察官統屬于法部大臣，受節制于其長，對于審判廳獨立行其職務”， 從而奠定了近代中國偵查權獨立的基本框架。1914年，袁世凱撤裁初級檢察廳和審判廳，使得縣知事兼理偵查權、審判權。在縣知事兼理司法的基層偵查領域中，偵查權與審判權回歸傳統，其外部獨立性被完全取消。

南京國民政府時期，偵查權的獨立性再一次遭受毀滅性的打擊，其中最為重要的舉措是“司法黨化”，將檢察官置于國民黨的政治“威權”之下。南京國民政府曾沿設檢察廳，但后來裁撤檢察廳，僅在各級法院配屬檢察官，檢察官仍可獨立于審判權行使偵查權。1927年初，“國民黨政府按照以黨建國思想進行司法改革”，“批判資產階級的法官檢察官超黨派的學說，認為司法官不黨是虛偽的無真實意義的原則”， 故而，廢除司法官不黨的禁令，以國民黨黨員充任各級檢察官。檢察官所職司的法定偵查權遂由此全面政治化，偵查權再無法獨立于黨派而運作。從此，偵查權的行使與國民黨的“革命建設”相聯系，而與公平正義越來越疏遠。

在這一歷史時期，執行具體偵查任務的是警察、憲兵等組織，它們時常被異化為特務控制工具，司法警察偵查權的獨立性實質上被取消。清末在組建現代警察組織時，將鎮壓“逆節悖理，無父無君”作為其職責， 明確其目標是控制社會和服務獨裁政權，他們的偵查行為也必然沾染著濃烈的政治氣息。北洋政府建立之初，袁世凱也積極推行現代警察制度，但其出發點是：“現代警察制度能夠提供一條正規的集權與整合政治體系的途徑”。 北洋政府的京師警察廳偵緝隊與“步軍統領衙門”、“軍政執法處”、“軍法課”、“綏靖處”等沆瀣一氣，四處偵伺，逮捕進步人士，并臨時雇用“特別探訪”， 大肆推行特務式的偵查方法。南京國民政府推行警察現代化，但它將警察定位為執行“國家統治權”的機構，他們的職責是維持秩序和“依法限制私人之自由及強制執行”。 在警察培訓中，國民黨推行“黨義教育”，警察與憲兵、特務結合為三位一體的獨裁政權幫兇。無論是清末，還是民國政府，都沒有為司法警察偵查權營造一個真正獨立的空間，過于濃厚的政治色彩使得偵查權再次淪為政治權力的附庸。