村民自治基本單位再認識與村級治理體系重塑＊——從廣西W縣S村調查談起

余 彪

（華中科技大學 中國鄉村治理研究中心，湖北 武漢 430074）

一、問題緣起

村民自治是我國村級治理體系的重要組成部分。廣西是我國村民自治的發源地，并且在過去30多年的制度實踐中進行了豐富的探索，曾經順應當地的農村社會特征將村民委員會建立在自然村而不是行政村之上。自然村和行政村之差別，按照學者的定義：“自然村是指中國農村地區的自然聚落，北方平原地區的自然村通常比較大，南方丘陵水網地區的自然村通常比較小。行政村是中國行政區劃體系中最基層的一級，設有村民委員會或村公所等權力機構。在許多地方，行政村與自然村是重疊的；在另外一些地方，一個行政村包括幾個到幾十個自然村；在個別的地方，一個自然村劃分為一個以上的行政村?！保?］筆者及同事2014年赴廣西 W縣農村開展調研，發現當地干部群眾對于自然村的認同度遠遠高于行政村，而這種地方性共識也對村莊治理結構、治理過程及治理績效構成重要影響。聯系到近些年筆者在全國各地農村調查觀察到的村民自治所呈現出的種種形態和表征，如何認識和理解當前農村村民自治基本單位，繼而如何構建合適的村級治理體系，廣西W縣農村村民自治的內在邏輯無疑可以引起我們的思考。

我國的村民自治制度是在人民公社體制瓦解以后逐漸建立起來的。1987年頒布的《村民委員會組織法（試行）》將村民委員會定位于村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織。該法第七條還規定：村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。村民委員會一般設在自然村；幾個自然村可以聯合設立村民委員會；大的自然村可以設立幾個村民委員會。廣西依據法律規定且結合自身農村村落分散的實際情況，于1987年將村委會改設在自然村，將原以生產大隊為基礎建立的村委會改為村公所。［2］不過在全國大部分地區，則是因應基層管理的需要，依然將村委會設置在原生產大隊，自然村則改為村民小組。［3］1998年正式實施的《村民委員會組織法》（下文簡稱《村組法》）不再強調“村民委員會一般設在自然村”，實際上是從法律上正式承認了村民委員會設于原生產大隊的格局。在此前后，廣西等少數?。ㄗ灾螀^）相繼改設村級組織，在村民自治基本單位上實現了與全國一盤棋。［4］

村民自治制度自誕生之日始，學者們對村民自治即賦予極高的價值和功能期待。當然，圍繞此話題長期以來也存在較大的爭論，正面的看法是將其作為中國民主政治的組成部分或起點，質疑者則認為村民自治只是基層治理的一種方式，與民主政治沒有直接的關聯，推論村民自治必然導向民主存在政治浪漫主義之嫌。［5］實際上，村民自治向上發展的空間并不取決于村民自治制度本身，從近十多年的村民自治經驗來看，當時批評者的聲音并非無的放矢，反而不能忽視的問題是，村民自治本身的基礎還很不牢固，村民自治在農村還很脆弱，離“四個民主”的目標尚遠。針對村民自治實踐中所展現出來的復雜性，出現了由村民自治研究向更為廣闊的鄉村治理研究及轉型期鄉村社會性質研究的轉向。［6］學界的此種研究轉向有助于我們更加深刻地理解村莊治理的全貌。

本文將以廣西W縣S村的經驗材料為論析基礎。W縣是少數民族自治縣，境內為典型的山區地貌，山林面積大，人均耕地面積稀少。當地的村落規模不大，小的三五百人，大的七八百人，上千人甚至幾千人的村落較為罕見，村落分布也比較稀疏，村民之間的交往范圍主要集中在本村落內部。S村總人口接近3 000人，由七個自然村組成，其中趙屋近800人，4個小組；坪里780人，4個小組；頂上400多人，3個小組；泉口300多人，2個小組；葉家200多人，3個小組；新崗200多人，2個小組；舊崗40多人，1個小組。自然村都由大小不等多個姓氏組成，但是這并不妨礙每個自然村作為社區共同體存在。

二、行政村自治：文本與現實

所謂自治，“是指某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對行為和命運負責的一種狀態”［7］。與自治相對應的是“他治”，“他治意味著自我或者我們的生活處于受他人的控制而不自主”［8］。對于由多個個體組成的集體比如村落或者社區，要真正實現內部自治，需要具備幾個基本條件：其一是經濟上的獨立性。財產權是人格獨立和行動自主性的前提和保障，集體需要一定的經濟能力作為支撐，才能自主決定內部事務。其二是社會關聯上的緊密性。作為一種自我管理方式，集體的范圍不能過大，在合適的邊界內成員間交往密集，人們才會將公共利益和個人利益視為一體。其三是文化心理上的認同性。人們只有將自己視為集體一員，才能建立起強信任關系，減少內部的協商成本，反之心理疏離則會妨礙內部自治。

按照《村組法》規定，村民自治須實行“民主選舉，民主管理，民主監督，民主決策”，由群眾自己管理自己的事務。該法頒布實行以來，盡管村民自治的制度形式已為農村干部群眾所接受和習慣，但是實踐中的村民自治與文本上的村民自治卻存在很大的差別。之所以如此，其中最重要的就是外來的制度設置與鄉村社會原生共同體內含的張力，即行政村這一基本自治單位與村莊社會結構不相匹配。［9］我國村落文明悠久，農村區域差異巨大，此種張力大小在各地也不盡相同。廣西農村村民自治改革所呈現出來的反復狀況，意味著此種張力較大且一度被認為是需要解決的問題。當前雖然廣西的村民自治基本格局已經保持多年穩定，但是基層實踐中這種張力依然清晰可見。下面就以S村說明行政村自治的實然形態。

（一）行政村有自治權卻沒有經濟基礎，自然村有經濟基礎卻沒有自治權

按照現行《村組法》，國家賦予行政村合法正式自治權，然而自治權卻始終面臨著無法“落地”的問題。稅費改革前，村干部是地方政府在農村的“代理人”，一方面要完成上級下達的稅費任務，另一方面合法化的權力汲取也給村集體搭車收費提供了便利，三提五統中相當部分屬于村級提留。該部分集體收入比較穩定，可以保證村干部的工資待遇及村委會的正常運轉，還可以為村民生產生活提供基本的公共品。盡管后期出現農民負擔不斷加重，但是毋庸置疑來源于內部的集體資金一定程度上有利于村民自治。但是稅費改革之后，村干部向農民搭車收費的渠道不復存在，村集體喪失了唯一的收入來源，成為名副其實的空殼村。在國家加強三農反哺力度的形勢下，越來越依賴上級的轉移支付和項目資金。在W縣，近幾年村里的固定收入就是政府的定額轉移支付1萬元，除此只能靠村干部發揮能動性去上級部門跑項目。理論上，國家權力進一步退出鄉村社會，村民自治的空間大大增加，但是由于變成上級政府及各種項目的“依附者”，村民自治難以向前發展。

W縣廢除自然村的村委會以后，自然村并無國家正式承認的自治權，只是作為行政村下屬的村民小組存在。如果說該縣的絕大部分行政村皆為空殼村，那么自然村則或多或少有些經濟收入。這表現在兩個方面：其一是自然村掌握著土地所有權。無論是集體化時期還是分田到戶后，土地、山林、水面等都為自然村所有，而沒有掌握在生產大隊及后來的行政村集體。因此，當地的自然村集體相互之間的地界就具有重要的意義，為此經常產生土地糾紛和沖突，而行政村之間土地糾紛則很少見。其二是土地的經濟效益日益明顯。稅費改革之前，農村的人財物大量外流，土地并無多少經濟效益甚至成為農民的負擔，而在國家推動新農村建設以及城鄉互動加強背景下，農村土地增值經濟效益凸顯。S村下屬自然村占有大量集體土地尤其是大片山林，如泉口、趙屋、坪里等擁有幾千畝山林。通過山林流轉獲得租金收入，加上國家每年發放的幾萬元生態公益林補貼，每個自然村有幾萬至十幾萬不等的年收入，它們構成自然村較為穩定的經濟來源。

穩定的集體收入在自然村自治中發揮重要作用。比如農田灌溉水費問題，當地村民種地灌溉由自然村的組長負責組織，其費用不從一家一戶收而是直接從村集體收入中支出，這有利于維持用水共同體，降低農業生產成本。再比如村里舉辦廟會等公共文化活動，當地每年都有迎神等風俗，操辦經費也是從集體收入中支出。有時村里的集體收入當年節余還比較多，在村民的要求下會分到各家各戶，一定程度上為村里老年人提供了保障。同樣，村民小組長的工資需要集體收入來承擔，小組長是真正的不脫產干部，他們每人每年就500元報酬，但象征性的報酬也很重要，拿村集體的工資就要為老百姓服務。而如S村的新崗和老崗兩自然村，山林等集體收入很少，要舉辦公共事務，組長須從每家每戶臨時收錢，經常不僅錢收不到而且還要受氣，后來干脆就沒有人愿意當組長，村里連一個管事的人都沒有，已經連續好幾年沒有組長，村里的抽水機壞了也沒有人理，村民種田又回到了完全靠天吃飯的年代。

（二）村民的認同和行動單位是自然村而不是行政村

S村村民對行政村的認識很模糊，而對于本自然村則存在強烈的“我們村”意識。自然村的認同度如此明顯，可從幾方面看：其一，村落分散，村民的生產生活以村落為基本單位。S村下面的七個自然村，相隔一兩公里到四五公里不等，自然村之間具有明顯的界限。其二，以自然村村落為中心，在一定的空間范圍內配置有土地及山林。土地雖然分田到戶時以村民小組為單位，但是日常灌溉還是以自然村為單位；山林在林改之前全部屬于自然村集體，有的甚至就是祖上傳下來的。其三，村民的人情來往以自然村為界。除非自然村本身規模太小，否則人情來往范圍限于本自然村，紅白喜事等互幫互助事務也是在自然村內部完成，超越自然村的人情來往多是村莊的政治精英，例如行政村的干部就在全村范圍內進行人情來往。其四，各自然村的文化習俗有所差異。比如正月迎神，S村七個自然村都過這個節日，但是彼此時間不一樣，坪里是正月初一，頂上是正月初二，泉口和新舊崗都是正月初三，葉家是正月初五，趙屋是正月十三。還有民間信仰方面，趙屋、坪里和葉家共同建造和供奉清花廟，而泉口有自己的廟，新崗和舊崗則有另外的祭祀去處，它們正計劃合建一個廟。

還須看到，村民小組并沒有切割自然村內部的認同。以坪里為例，整個自然村不到800人，分成四個村民小組，每個小組設有組長。但是村民們對于組的概念不強，組在這里并不顯得特別重要。四個組長是在全村選出來，并不需要每個組都出組長，可能有的組就不是由本組人擔任組長，如2012年第三組有三人擔任組長，村民對此并不感到奇怪。在日常內部事務管理中，通常由四個組長共同出面協商處理，而不是每個組區分得相當清楚。在集體收入這塊，四個組長有所分工共同管理，統一用于本自然村的各項開支。同樣在泉口，兩個小組通常選三名組長，同樣是在全村范圍內選，用當地村民的話來說：“這幾年哪個組不是很明顯，全村就一樣了，只知道是泉口?！比绻f在大集體時候，“三級所有，隊為基礎”，將自然村劃分為不同的生產隊，相當于對自然村進行了一個產權的細分，對村民的自然村認同就有一定影響。但是分田到戶以后，由生產隊演變而來的村民小組的作用大大削弱，村民長久以來形成的對自然村的天然認同得以回歸和上升。

同時，自然村的行動能力也是很強的，表現在對內的合作和對外的團結一致。泉口原來土地分散細碎，農戶幾畝地分為大大小小十幾塊，近些年村民越來越感覺到耕作不方便，但是自愿地調換地塊又由于少部分不同意而難以協調。2010年村副主任召集幾位組長開會，決定村民自行集資雇請挖機開展土地整理。工程完后不僅絕大部分村民都愿意集資，而且順利地將整理好的土地分配下去，每家的土地由小塊合并成大塊。此外，自然村的行動能力最突出的表現在與外村的土地糾紛上。由于不少村子是水庫移民，基于生存需要開荒比較多，自然村之間遂產生大量土地糾紛。當面臨土地糾紛時，無論是自然村內部有多少矛盾，此時都會迅速地內部抱團一致對外，“平常各自然村還是正常往來，一涉及自然村利益的事情，就很容易集聚起來，統一對外”。最典型的是新崗。該村是從舊崗村搬遷而來，人口規模很小，但是與周邊村子差不多都存在糾紛，附近村民都認為新崗人“霸道”不好惹。2013年新崗與坪里發生土地糾紛，前者立即動員了100多號人，每個人都統一戴黃色頭盔，手拿一米多的鐵棒。要不是派出所及時趕到，雙方差點動起武來。

（三）行政村的權力精英構成?；?，形成類似“聯邦制”的權力結構

首先在村干部的來源構成上，每個自然村都至少有一個村干部，一般正職干部出于大村，副職干部則出自小村。這基本上形成了村莊精英和非精英群體的共識。有的學者曾將此稱為“村政精英均衡”［10］，也有的學者概括為村莊權力結構的?；?1］。W縣農村具有典型的南方村莊特征，在集體化時代已經逐漸形成了?；拇迩f權力結構，此種村莊政治慣習在分田到戶后延續下來，當村委會成員由村民直選以后，原有的村政平衡局面盡管受到一定沖擊但是并沒被打破。坪里和趙屋是大村，村委主任和副主任都來自這兩個村，泉口也有一位副主任；村支書出自人口較少的頂上村，之所以來自于小村，是因為此人是老高中生，個人工作能力超強，可以不受村莊社會結構的規制壓力；新舊崗人口很少暫時沒有干部。村莊主要干部之外，還有婦女主任、特派員、計生專干、團支書等干部，他們通常也根據需要恰當地分配到各自然村，盡量使得每個自然村有自己的干部代表。通過將村莊的權力職位統籌平衡分配，相當于織就了一張全覆蓋的權力網絡，農村內部公共事務及自上而下的政策落實端賴于此。

這些村莊權力精英，多半就是我們通常所謂的“中農”群體［12］，構成了村莊社會的活力之所在。他們具有三個特征：首先是在村莊里面算得上中上的文化水平，頭腦比較靈活，辦事較為麻利，工作能力上較為突出。其次是由于他們常年生活在農村，主要的精力在村莊內部，因而他們大多經營各種副業，比如養殖、獸醫、運輸、保險代理等等，以這些方面的經濟收入來彌補村干部報酬之不足。再次就是他們往往善于交往，社會關系廣泛，有的還有一定的家族勢力，在村民中有一定的社會地位。S村的副主任就是典型代表，他所在的趙屋村人多選民也多。此人今年38歲，之前當過一屆村委主任，為人爽快能說會道，在當村干部的同時，還是村里的獸醫、人壽保險公司的農村推銷員，幾項收入加起來每年的收入相當可觀。盡管他在村干部班子里顯得有些邊緣化，但是每次換屆時的參選積極性還是很高。優質的權力精英群體的存在，保證了村莊治理的績效。

在村莊具體事務管理中，S村呈現出片區式的分權格局，事實上形成了類似“聯邦制”的村莊權力結構。首先，行政村干部是分片管理村務的，基本上以村干部所在的自然村為界限，如果村子小沒有干部則劃歸其他村干部管理（實際上介入也不多）。S村干部的分工是，村支書負責頂上和葉家，村主任負責坪里，兩個副主任負責趙屋和泉口，特派員負責新崗和舊崗。其次，在日常的村莊治理中，如果有些事務需要行政村干部參與，那么通常是由出自該村的干部來負責，其他村干部一般不會干涉，也就是說在行政村內部形成了干部的包村局面。再次，在自上而下的分配資源上，比如低保名額的分配，一般由各村的干部商議決定，干部在自然村內具有很大的作用。因此，在行政村層面，可以發現權力是碎片化的，形成了分散權力聯合治村的局面；在權力主導下的利益和資源分配上，亦呈現出分片承包的格局，村干部在各自的自然村都擁有相當于一把手的權力。村干部之間似乎達成了某種默契，互不超越各自的權力邊界和侵犯各自的利益邊界，形成了相對穩定的村治格局，即我們所謂的一種松散的“聯邦制”權力結構。

三、行政村自治的“意外”后果

W縣在推行村民自治的過程中，一方面不斷地完善制度設計，制定了越來越細致的規則規范指導村民自治健康發展，另一方面每次選舉的時候地方政府高度重視，鄉鎮干部都要下鄉主持選舉工作。但是，總體上來看，村莊民主的培育和村莊的治理效果并沒有預期的那樣發展，尤其是村民的參與積極性不高，村民自治很大程度上變成了村民委員會自治。［13］特別是在稅費改革以后，村干部與村民之間的聯系減少，村民愈加不關心村莊的公共事務。從S村經驗看，行政村自治存在實踐與文本上的背離現象，這種張力帶來諸多的“意外”后果。

（一）在陌生人社會里推行海選，民眾的分散性及投機性容易為少數政治精英所操控

一般地，傳統中國農村被認為是熟人社會，其社會關系以差序格局為主要特征，社會內部運行以人情和面子的方式展開。熟人社會內部是信息高度透明和共享的，人們的一言一行都處于他人的視域內，也正因為如此，其內部的信任度或者說社會資本較高。但是，準確地說，熟人社會特征只是在自然村落內適合，超越了自然村則是半熟人社會甚至是陌生人社會。如上文所述，行政村是建立在數個自然村基礎上，但自然村之間除了行政上的聯系以外，村民之間的交往并不多，村民彼此多不熟悉甚至不認識，大部分村民也不關心自己村莊以外的事情。村民選舉是在行政村范圍內進行，超出熟人社會的選舉加上沒有建立公開透明的合理競爭機制，村莊政治精英只能動用各種資源運作權力技術。與此同時，村民對于日常生活之外的選舉事件的政治效能感很低，即在大多數村民眼中何人擔任村干部并無差別。因此，指向村民的權力技術很輕易發揮作用。

具體而言，自從農村相繼實行村委會海選以來，各種拉票甚至買票賄選現象屢見不鮮，這與諸多學者對村莊民主的想象和期待大相徑庭。當然，這種現象在各地表現程度不一樣，非利益密集型村莊的選舉競爭較利益密集型村莊要平靜得多。［14］W縣農村屬于典型的中西部農業型村莊，除了當地政府打造的少數幾個新農村示范點外，大多數村莊沒有什么經濟資源。然而盡管如此，村莊選舉還是呈現出合縱聯橫的競選模式，候選人每逢選舉須花很大的精力和財力去拉票。S村現任村主任從2005年開始進入村班子，干了一屆副主任后被選為村主任。此人能力和口才都很一般，在擔任副主任之前常年在外面刮松油，連組長都沒有做過，當年突然進入村班子，實際上是他弟弟在背后做了很多工作。其弟弟常年在縣里承接工程項目，財力大，社會關系也廣。換屆之前他與村支書談判并獲其支持，還親自出面請村里的大小干部吃飯，尤其是各個村的小組長，讓他們回去把好關確保選票，為此花費好幾萬元。而與他一起競選的某老干部，盡管擔任干部時間長，工作能力強，最終還是落選了。

站在村民角度，他們對村干部的拉票行為早已“見怪不怪”，不認為是嚴重的違規行為，落選的人只是被認為人緣關系不好或者經濟條件不行。一則村民只了解本自然村的情況，其他村子的干部根本不熟，“不是我們村上的干部，我都叫不出來”。競選村委會的干部需要在全行政村范圍內獲取選票，每個自然村的組長、村民代表等村莊精英人物的影響力不可小覷。通過這些人可以與他們自然村的老百姓建立起聯系，從陌生人關系變成半熟人關系，老百姓也樂得做個順水推舟的人情。二則大部分的村民并不關心誰當村干部，行政村干部大多數時間都在上面跑，與他們的生活缺乏直接關聯，他們更感興趣的是與自身息息相關的本自然村事務。村民有事也多傾向于找小組長，而不是去找行政村的大干部。與之形成鮮明對照，每年自然村的組長改選時，幾乎是家家戶戶派代表參加，會議形式上可能不如村委會換屆正式，但是村民代表都很認真地清賬，選舉新組長也是熱熱鬧鬧，總之大家參與程度比較高。

（二）難以建立有效的民主監督，容易形成分利的中間層

在村民自治中，雖然有村務公開及財務公開，并且推行村賬鄉管，但這還是自上而下的監督，自下而上的村民監督依然欠缺，客觀上存在謀利空間。在國家自下而上汲取資源階段，因為鄉村兩級組織皆超越了村莊共同體，作為稅費供給方的分散化村民難以約束其自利性，出現了愈來愈難以抑制的鄉村利益共同體。［15］新時期國家轉而自上而下輸入資源，不論選擇性惠農資源還是普惠性惠農資源，都大大增加了農村內部的資源流量。此外，農村的各種經濟開發加快，越來越多的社會資本流向農村。村級組織越來越多地卷入到農村的新一輪資本流動中。村莊政治精英擁有相對于普通民眾信息不對稱的優勢，普通民眾的民主監督也很難到位，從而形成一種以“權力”為中介的非正式資源分配原則，簡稱為“分利秩序”。村級政治精英作為受益的中間層，將各種公共資源直接轉化為私人利益或者間接服務于私人利益，從而導致公共資源的大量損耗和基層治理的內卷化。［16］

S村的村莊政治精英的分利行為表現在兩方面：其一是村莊內部公共資源的開發轉化上?，F任村主任上臺后，其弟弟2011年即引進外地老板合伙開發村里的石礦。由于石礦開采嚴重污染水源，影響村民的正常生產生活，坪里的三個組長聯名向上告狀，后來石礦被政府關閉，不過他們第二年也很快被選下去。村主任兩兄弟從石礦開發中獲得了巨大的利益，幾個告狀組長之所以下臺與村主任的背后運作有關系。其二是上級政府的涉農政策和資源為行政村干部所控制。村莊內部的諸多事務雖要依靠村民小組長來完成，但是調控資源的權力皆為行政村干部所掌控，村民小組長基本上沒有發言權。比如低保名額的分配，皆由行政村干部分配，大多數村民小組長根本不了解低保戶情況。按S村某副主任的說法，每個行政村干部在各自的片區具有提名權，村干部之間互不干涉，除非上級民政部門不予批準。從低保戶摸底情況看，很顯然他們都與村干部關系比較近，享有優先權。還比如危房改造項目，政策規定符合條件的農戶建房給予1．6萬補助，但是村民能否享受補助隨意性很大，如趙屋的組長與村書記關系不錯，房子建好后立即領取了補貼，但是有的村民卻遲遲拿不到。

（三）將村民自治重心放在行政村，自然村自治空間受到擠壓

現行的村民自治是國家基層治理體系建設的結果，探索中始終面臨著如何發育和完善的問題。而自然村的自治則長期以來自發自為地存在，是鄉村社會自我治理的有機單位。但是當兩者相結合以后，從實踐上來看前者對后者構成了壓制和阻礙。這主要表現在兩個方面：

第一是資源下鄉背景下行政村對自然村的吸納和控制。從村莊社會政治結構看，可以將村民分為三類：第一類是村莊的頂層政治精英，主要是村里的行政村干部尤其是正職干部，還包括一些退休回鄉的地方知名人士。第二類是村莊的中層政治人物，主要是自然村的組長及村民代表，他們相對于第一類政治精英具有一定的獨立性，同時也有希望升級為第一類精英人物，與普通的村民亦具有密切關系，而政治敏感性和政治能力要高于后者。第三類是普通的村民，現實中屬于沉默的大多數。他們僅僅是作為村民而存在，而不是所謂的作為政治人的公民，因而他們極少關心村政也很少參與。他們一般只有自身利益受到直接的威脅或損害的時候，才會被迫做出各種可能的反應性政治行動。［17］這三類群體，在不同的場域和語境下，相互之間的關系是不一樣的。而在當前資源下鄉的背景下，作為沉默的大多數的第三類群體開始處于絕對弱勢，也就是說村莊的權力結構呈現出失衡的局面。這種失衡可以從權力結構的橫向和縱向的比較去考察。在橫向上，如上所述，呈現出均衡的穩定局面，這種均衡本質上是一種博弈后形成的特定的分利秩序。而在縱向的權力結構上，則呈現出失衡的局面，這種失衡指的是行政村層面的一類政治精英對自然村層面的二類精英人物的吸納和收買。本來作為自然村自治的產物，二類精英人物應該是作為村民的“當家人”而存在，但是在當前資源和財富涌動的鄉村社會，他們很容易被各種利益手段所俘獲，從而成為鄉村社會治理中的又一群自利的行動者，是新的分利群體。第一類精英人物和第二類精英人物的聯合，實際上在整個行政村形成了一個更廣泛的分利網絡，這個網絡消解自然村自治的能力，亦可視為行政吸納自治的另類變種。這樣就造成第三類群體在新形勢下村政場域中的愈加弱勢。事實上，第一類精英人物的分利平衡，第一類精英吸納第二類精英的縱向失衡，也可以看做是第一種均衡的擴散效應。這樣一個龐大的鄉村社會的分利群體的存在，構成了自然村自治發育完善的重大障礙。

第二是制度和政策上對自然村自治建設的忽視，往往造成自發的自治面臨著風險。由于行政村是村民自治基本單位，鄉鎮將自身精力大部分放在行政村層面，通常不與自然村直接接觸，因而對自然村自治的情況也不太關注。比如村集體經濟管理，按照現行規定，行政村是一級法人單位，允許設立公共賬戶，而自然村則無法開設獨立賬戶。以坪里為例，雖然有的老干部還保留著“坪里經濟聯合社”的印章，但是已經多年失去用武之地。W縣農村的集體經濟實體基本上在自然村，這為村民自治提供了良好的物質基礎。但是有了集體收入，僅僅為自然村自治提供了必要條件，真正治理好村莊需要管好用好資金。調查發現，恰恰在這點上，當地在集體資金的管理和監督上存在諸多漏洞，構成村民對組長不滿的因素之一。具體情況是，自然村通常安排一個組長專門保管財物，村里的集體資金存放在該組長的私人賬戶，年中集體每項開支都要詳細記錄，到第二年正月組長換屆時開村民會議進行清賬。盡管一年一清最大程度地保證了集體資金的安全，但是畢竟是存放在私人賬戶上，所以依然不乏挪用和拖欠的事例，諸如泉口就出現過組長把集體資金賭博輸掉還不上的現象。從當地鄉鎮了解到，鄉鎮經管站不允許自然村集體開設公共賬戶，也無法對自然村資金實行有效的監管，而只能是依賴村民的內部自我監督。應該說，目前的集體資金管理方式存在較大的道德風險，一旦遇到不負責任的干部，就很可能突然使得村莊治理陷入癱瘓的狀態。

四、村級治理體系重塑的可能路徑

行文至此，基本上可以判斷，目前的村民自治單位設置與農村社會結構并不契合，村民自治的形式化意義遠遠強于其真正的自治內容，這很大程度上使得村莊的治理效果并無顯著改善。如果要將村民自治落到實處，民眾能夠真正參與到村社的自我治理過程當中，同時逐漸破解村級組織作為基層治理中間層的分利集團化傾向，那么就有必要對現行的村級治理體系進行重塑。關于當前村級治理體系改革方向，當前學術界基本上有兩種觀點：第一種就是將村級自治組織改造為正式的官僚化機構，對村干部實行公職化管理［18］；第二種則是維持村級自治組織的半正式組織狀態，延續長期以來形成的非正式基層治理模式［19］。盡管這兩者都各有理論和經驗作為支撐，但是在實踐中，各地出于工作需要已經將村級自治組織逐漸地正式化，比如說提高工資福利待遇，打破任職地域限制，實行專業化脫產化工作模式等等。鑒于此，筆者認為，完善村級治理體系首先應該認清當前村級治理發展的大形勢，其次則是應該在此基礎上選擇一種“雙層自治”的模式。

大致以稅費改革為節點，我國的鄉村治理體制發生了重大變化。如果說在稅費改革前國家須要從農村汲取資源，客觀上要求鄉村干部尤其是村干部必須熟悉當地情況，因而村干部必須是從村莊內部產生，又因為行政村干部的工資以至于村莊公共事業經費都是從村莊內部提取而來，維持行政村的自治地位還具有存在的合理性，那么，在取消稅費、資源下鄉的新形勢下，行政村的功能和作用發生了顯著變化。首先是行政村的公共治理的資源來源從內部轉向外部。絕大部分農村在稅費取消后都不再從村莊內部汲取，轉而全部依賴于國家的轉移支付資金及各種項目資金。其次是行政村的主要事務發生轉變。當前行政村主要是宣傳和落實國家各項政策，為農民農村提供各種公共服務。這些事務已經呈現出普惠性標準化供給的特征，從而不同于鄉村社會分散化差異性的特點。再次，在當前鄉村社會開放性和流動性越來越強的條件下，行政村的干部也呈現出脫離鄉村熟人社會的趨勢。從以上幾點來看，行政村日益演變為縣鄉政權下的一個準行政機構。

實際上，梳理W縣S村的個案經驗就會發現，將目前的村級組織逐漸改造為準行政組織不僅是可能的，也能夠帶來諸多好處。一方面，如上文所析，村民自治在自然村實行具有較強的社會基礎，村民的參與積極性很高，實際的運行效果也是比較好的。另一方面，在資源下鄉形勢下，實際上為村級組織走向正規化提供了更大的空間。因此，可以設想的是，在將來一定時期內適時在行政村層面改設準行政機構，同時將自然村回歸為真正的自治單位。將當前的村級組織改為準行政機構，隨之而來就有兩個方面的變化。一是行政村的干部可以由上級選派調配，他們可以是公務員編制也可以是事業編制，可以是本村人也可以是外村人。由上級指派的優勢是，由于他們是正式的公務人員，利于加強對村干部的控制和監督，同時村干部有向上晉升的空間，可以提高他們的工作積極性。還可以值得我們反思的是，這種方式可能也有助于一定程度上緩解愈演愈烈的富人治村及其引發的相關問題。［20］二是政府輸入資源可與自然村直接對接，降低成本，提高效率。在當前技術發達時代，對接的交易成本已經顯著降低。在縣域范圍內公共資源直接落實到自然村，可以減少鄉村兩級中間環節，同時由于自然村的自治能力要高于行政村自治，也有利于提高公共資源的實施效率，滿足農村的實際需求。

當然，針對村級組織正規化的問題，也有人表達了一定的擔憂。其一是治理成本增加的問題。我國有60多萬個行政村，合計300多萬村干部，如果都比照公職人員發放工資，那么每年就要多幾百億甚至上千億的負擔。眾所周知，我國中西部廣大農業型地區，城市工業經濟普遍比較落后，縣鄉財政多為所謂的“吃飯財政”，供養現行體制內人員已經捉襟見肘，倘若將村干部納入到財政統一供養的范圍，那么財政壓力勢必會陡然增加。對于這些地區，筆者認為還不適宜大規模推廣村級組織正規化改革。然而隨著地方經濟的發展以及國家轉移支付能力的增強，適時地提高村級組織的正規化程度將會不可避免。而對于東部沿海發達地區農村，基于加強基層經濟社會管理工作的實際需要，地方政府的探索事實上已經遠遠走到了法律政策前面，通過各種形式將村干部納入財政保障范圍，在這里治理成本并不構成問題?？傊?，村級組織的正規化應該是個大方向，全國不同區域可以根據自身實際采取區別化的政策。

其二是基層治理行政化傾向問題。由于當前以壓力型體制為核心特征的制度環境并沒有根本性變化，行政化傾向很可能延伸到自然村，進而自然村的自治空間被壓縮。相反，如果將行政村保留目前“半行政半自治”的模式，相當于充當科層政府與基層社會之間的緩沖器，從而給與自然村自治更多的伸展空間。這種觀點具有很強的現實針對性，對于我們思考鄉村治理體制具有啟發意義。實際上，完全可以將改革后的村級組織定位于地方自治組織，而非變成完全的正式官僚組織，也就是說，村委會改為準行政機構并不意味著自治的喪失，而是從當前的群眾自治適度轉變為類似國家賦權的地方自治。［21］地方自治組織需要承擔自上而下的“政務”和內部的“自治事務”，前者可以解決目前群眾自治組織與政務要求的矛盾，后者則主要是負責跨自然村的公共事務協調方面，區別于自然村內部的純粹自治事務。如此，就可以建立起“雙層自治”的村級治理體系。

在村級治理體系中建立雙層自治體制，這種塑造路徑有幾方面好處：其一是可以避免打破現有的基本格局?，F在已經形成了基本的利益格局，群眾也形成了多年的辦事習慣。如果對現有村民自治格局進行大的變動，勢必會引起諸多不必要的麻煩。其二是有利于防止行政化的延伸干擾自然村村民自治。在現行的強勢行政體制下，確實處處存在行政泛化的可能，那么在賦予行政村更多的行政職能的同時保持其地方自治組織的定位，自然村的行政職能可以降低到最低程度，從而可以專心推行自治。其三是有利于順應基層公共服務等擴展的趨勢，解決集體經濟“空殼村”的問題?？h鄉的公共服務下沉必須要有深入鄉村的組織，現行的村委會改為承接者是最好的選擇，同時正式的以政府財政資源作為組織運作基礎，也可以避免集體經濟名不副實的問題。其四是有利于夯實村民自治基礎，培育村民的民主治理能力。自然村作為天然的社區共同體，社區自治搞好了會促進社區的共同利益，可以激發村民參與的積極性，從而形成良性循環。

五、小 結

村民自治是我國探索村級治理體系的重要制度成果。本文從實證經驗角度發現，村民自治的實踐與文本規范之間存在諸多不適應，從而影響了村民自治的發育和村莊治理的績效。從繼續改革和完善村級治理體系的角度看，可以順應國家需要和基層實際情況，將現行的村委會逐漸改造為準行政組織，將其定位于地方自治組織，享有法定的自治權利，同時將村民自治的重心放到自然村，進而建立起一種“雙層自治”的村級治理體制。當然，全國不同區域農村結構和形態差別巨大，各地應該在探索的過程中因地制宜試點先行，中央政府要允許多樣化的村民自治形態共存。

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