后單位制時代的中國城市社區治理
——從地域共同體到精神共同體

尹廣文,林秀梅

(河北聯合大學 a.文法學院;b.輕工學院，河北 唐山 063009)

社會治理體制創新自黨的十八屆三中全會正式提出至今，已成為擺在理論界和實務界面前的共同課題。其中社區作為社會系統的基本單元，是社會治理的基石，也是社會治理最主要的基層載體。因此，社區治理創新也成為加強和創新社會治理的切入點和關鍵環節。圍繞社區治理，各界進行了一系列城市社區治理的理論研究和實踐運作。在理論層面，學者們圍繞社區管理和建設等進行了大量卓有成效的研究。[1]在實踐層面，實務工作者們也先后總結出了諸多的模式。[2]5—17但我們也應看到當前中國大量的城市社區要么依然沿襲舊有的治理模式，要么基本上處于無治的狀態，尤其是一些新建的城市社區。因此，不管是考慮國家層面的政策推展，還是具體的城市社區基層實踐，抑或學術界的理論研究，都需要對社區的本質有一個清晰的認知，對其精神內涵有一個整體的考量，這樣才能真正在理論和實務中實現社區的“善治”。

一、社區：社會治理的基本單元

社區作為一個社會學的基本概念，一般認為是由德國社會學家F ·滕尼斯于1887 年在其代表作《共同體與社會——純粹社會學的基本概念》一書中首先使用的。在滕尼斯的視野中，Getneinschaf是“基于如情感、習慣、記憶等自然意志形成的一種社會有機體”[3]65。此后，隨著現代工業城市化的發展，跨地域的社會流動和不同利益群體的進一步分化，傳統意義上基于自然關系的封閉的共同體社會開始讓位于基于社會契約關系的開放的社會生活，以美國芝加哥學派為代表的社會學家開始關注城市社會的群體組織和內部分工，以及城鎮、城市、城市區、城市帶、郊區等不同社區的形態和接替，地域性社區成為20世紀前期社會學研究的重要領域。在當代社會，面對全球化的議題，人們則使用諸如“全球社區”或“世界社區”的術語來反映全球化時代各類人群所形成的復雜的關系譜系。

20世紀30年代，社區概念和研究范式傳入中國社會學界，受美國學者的影響，同時又面對中國社會的鄉土性地方情景，人們更多的是從地域因素去理解和解釋社區概念。費孝通就提出：“聯系著各個社會制度的是人們的生活，人們的生活有時空的坐落，這就是社區?！盵4]而在研究范式方面，受功能主義的影響，社區被認為是社會的縮影，早在1935年，吳文藻就指出：“我所要提出的新觀點，即是從社區著眼，來觀察社會，了解社會，……社區有物質的基礎，是可以觀察的?！盵5]直至今日，一些學者依然認為，“對小社區的分析能透視中國整體社會結構”[6]。

新中國成立后，在高度集中的計劃經濟體制的基礎上，我國逐步構建起了一個“國家—單位—個人”的縱向聯結控制機制[7]，形成了中國特色的單位制度。城市社區被完全納入到被賦予了政治、經濟和社會功能的單位體制之下，國家通過資源壟斷和行政的強力干預使“單位成為國家管理社會的橋梁和紐帶”[8]，單位成為“國家實現社會整合的中介機構”[9]，成為“將職員分散的社會利益有效集結、組合并傳輸給國家的‘社會機制’”[10]22，成為“國家社會管理和大眾動員能力的微觀組織基礎”[11]。

1985年開始的城市全面改革，打破了延續三十多年的城市社區管理體制和管理模式——單位制，作為中國社會城市管理基礎架構的“單位制逐漸解體，個人對工作單位的依附關系大大減弱”[12]，“越來越多的‘單位人’開始脫離單位控制，成為‘社會人’”[13]，城市進入到了“后單位制時代”[14]?！皢挝蝗恕毕颉吧鐓^人”的轉變沖擊了原有的組織網絡，城市社會治理所面臨的群體基礎從“集體化的社會”轉變為“原子化的個體”，原來所依靠的“控制——依賴”治理邏輯也逐漸失效。在這種背景下，如何以社區為基本單元，實現“城市社會的再組織化”就成為人們關注的重要議題。

二、后單位制時代城市社區治理的困境

隨著單位制的逐漸解體，面對快速發展的城市化進程，大量的農村人口涌入城市，城市城區傳統的“街居式”管理功能退化，大量因城市改造拆遷而引發的群體性事件層出不群，諸多業主的合理權益得不到保障，城市社會基層的社會治理基本處于一種無序狀態，成為影響社會穩定的一個主要領域。對此，一些研究者根據自身的觀察和長期的理論思考，從作為社會治理基本單元的社區的視角，認為當前中國城市社區治理主要呈現出以下困境：

(一)行政權泛化的形式化與誘導性社會動員。沿襲單位制的管理慣性，受附屬的傳統街居式管理模式的影響，在當前的社區治理中，以街道辦為代表的政府依然發揮著巨大的作用和功能。一方面是政府依然在原有的管控性慣性思維下，行政性力量大量介入社區的日常事務和民眾的公共生活領域；另一方面又是有限的政府資源無法全方位提供社會自治和服務的保障，呈現出社區建設和發展中諸多領域的政府缺位，“行政力量支配下的社區建設似乎僅僅熱衷于掛牌子、建隊伍、搞活動、擴大知名度”[15]。這種行政權的泛化使得社區居民失去了參與社區具體事務的意愿，成為社區活動中的看客。而街道辦在一些涉及社區本身的事務(活動)中為了進行社區動員不得不采取引導性機制，即進行動員的利益許諾，給一些所謂的“積極參與社會事務(活動)的人”進行諸如低保、就業等的許諾或獎賞，久而久之就出現了霍曼斯所謂的“剝奪—滿足命題”(報酬和獎勵遵循邊際效用遞減)，這必然會破壞社區真正的動員機制，即建立在利益共同體導向上的集體行動取向，最終影響社區居民的自治性。

(二)治理主體的多元性與利益代言人的缺失?！吧鐓^治理本質上是一種利益相關者集體選擇過程，是政府、社區組織、社區成員單位、非營利組織、社區居民等之間的合作互動過程?！盵16]在社區治理的參與過程中，各參與主體背后往往代表著不同的組織和不同的工作體系，形成了不同的參與動機和利益訴求。在具體的實踐運行中，作為國家派出機構的街道辦更多是承接上級各個部門下派的各種職能，更多著眼于行政命令式的維穩管理，社區居委會則儼然成了政府的“腿”，忙于應對上級的各種分派和檢查，根本無暇兼顧社區的服務和建設問題，至于各種社會組織則發展緩慢，而且還得依托政府的權威和資源生存。而作為社區治理主體的社區居民，則由于其公共事務動員能力的有限性，缺乏社區公共事務參與的認同感，個體往往呈現碎片式的原子化狀態，同時作為一個“社會理性人”，每個理性個體都有自己的利益權衡和即時的追求取向，習慣于通過私人式的關系方式獲取問題解決的途徑。而這種個體化的問題解決方式往往又是在損害他人和公共利益的基礎上達成的，招致社區居民在公共事務動員中的互不信任、自我封閉和相互隔離，最終導致社區表面上存在多元化的治理主體，但實際上依然是利益代言人的缺失。

(三)居民事務與權威的空場。當前我國城市社區確立的治理體制是“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”的多元治理結構。盡管在政府干預下，每個社區都有其居民自治組織，很多社區也成立了物主委員會，但在具體的社區事務運作中往往是政府的越權與缺位并存，社區居委會的媚上化與形式化共生，社區居民的關系化與個體化相伴，從而呈現出“我們的事務”與“他者的責任”的現象。因此，雖然社區治理中強調在進行社區公共事務管理時各參與者體現更多的是社會管理的責任感，而非追求自我利益，但在實際的治理過程中追求自我利益的行為依然存在，這導致參與主體之間偏離信任與合作，不同主體的行動難以在治理行動中進行整合。因此，在現實中人們往往發現，面對社區的一系列具體事務，社區各治理主體都想參與其中，但最終卻又形成了誰也不管的局面，即共同性議題和權威性空場，尤其是涉及一些社區重大關切的問題，譬如城市改造中的拆遷等。

(四)想象的共同體與孤獨的個人?，F代社會不斷流動的特質使“價值理性”讓位于“工具理性”，個體看似可以自己設計生活而無須受社會約束，自由流動和決定工作方式而無須受社會限制，自我選擇道德價值而無須受話語綁架，但當個體被國家、團體組織和家庭拋棄后，雖也曾竭盡心力地尋找具有同等機構凝聚力的其他結構，但最后卻悲哀地發現，共同體瓦解后無任何替代物，每個人的生活必須碎片化，社會進入一種原子化狀態?！八^社會原子化，主要是指社會轉型期因人類社會最重要的社會聯結機制中間組織的解體或失缺而產生的個體孤獨無序互動狀態和道德解組社會失范等社會危機?！盵17]社會原子化消解了個人與社會的連接，弱化了社會治理基礎，減弱了社會規范對個體的制約，“社會失去了溫情，被一種孤獨感所籠罩，一般民眾的公共關懷也不可避免地走向衰微，出現‘無公德的個人’”[18]21。但個人又無時無刻不處在社會生活中，因此，在現代生活中，人們只好寄予“想象的共同體”。

三、城市社區的再組織化

改革開放后，中國基層治理結構一個最顯著的變化就是在城市逐步形成和確立了以城市社區自治為主要內容，以社區居民“自我管理、自我教育、自我服務”為主要形式的城市社區自治體系，這既是對我國社會轉型發展的回應，也是替代正在消解的舊有的組織結構——單位制的要求。面對當前原子化的社會和個體主義取向興盛的現實，要真正實現城市社區的基層政權建設，以解決市場經濟興起和單位制解體后出現的一系列問題，并推動作為社會治理單元的社區建設，核心在于實現社區從一個單一的地域共同體到人們的精神共同體轉變的社區的再組織化，而且只有基于此才能真正實現社區治理體制創新，進而推進中國社會的治理體制創新。

(一)多元合作治理與公共性認同。當前我國所倡導的城市基層社會治理體制是一種“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的多元合作治理結構。在這一結構中，基層政府、社區組織、社會組織和社區居民都是共同治理的主體，基層政府利用自身的管理優勢和資源優勢，提供社區發展的政策設計及發展的方向性引導，社區組織通過社區內部的資源動員和外部的資源爭取，成為社區建設和發展的主要實施者，社區居民則通過自身的積極參與和關系互動，把個體的利益融入公共的福利，從整體上推進社區的建設和發展。而要真正實現這種多元主體合作共治的格局，不僅取決于自上而下的切合的頂層制度設計，主要還有賴于在社會治理的具體實踐中各方利益主體能否形成公共性認同。公共性是“現代社會中激發公眾參與意識、提升社會自我協調和管理能力的動力源泉所在”[19]。因此，在多元合作的社區治理結構中，應重點培育社區的公共性認同，只有激發出社區民眾“我們的事務”意識，形成共享觀念，才能真正實現自主的資源和行動動員，并最終形成凝聚和吸引社會多元力量共同參與社區治理的新格局。

(二)民主性參與與利益共同體。社區參與是實現國家自上而下政策，推動社區建設和發展的基礎，也是激發民眾熱情，進而實現“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的保障。面對當前城市空間改造和大量的社區建設公共事務，居民的公共性意識逐漸形成，在多元共治的治理政治格局中，不同的利益主體都想通過社區實踐活動來進行利益表達，并最終影響社區資源的分配。因此，能否真正貫徹1990年頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》所提出的“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，關鍵在于能否形成社區民主性參與的機制。只有建立了這種社區民主性參與機制，社區居民才能以主體性身份介入到有關社區決策的過程中，并在此過程中進行各方利益的正當博弈，以激發人們的社會公共事務動員和社區認同。也只有通過這種社區民主性參與機制，才能使社區居民在具體的社區事務管理和服務中重新認識其作為社區建設主體者的責任意識和家園共同體情懷，進而產生作為維系社會團結和道德整合基礎的地域共同體和精神共同體。

(三)協同性互動與地域共同體。后單位時代的城市社區建設最艱難的是如何重新培育一個類似于傳統鄉村共同體的認同感或單位制時代的單位歸屬感，“一段時間以來，我們更多地強調了社區的地域、組織因素，而忽略了共同體的因素對于其中的社會性涵意”[20]。因此，城市基層社會建設的各個治理主體在開展具體的社區事務中，應盡可能圍繞一些社區居民共同關注的核心議題進行積極的有序的引導，使得居民在面對共同性議題時，能夠形成協同性互動。這樣，人們才能夠在面對急劇變遷的社會境遇中不至失掉方向感和生存的力量，才能在涉及居民重大關切的共同性問題時找到利益同盟，合理表達自己的利益訴求，才能在后單位制碎片式的個體化社會中重建社會的鏈接，形成較強的“地域自治力”和“地域關心力”，最終形成真正意義上的地域共同體。

(四)既是地域共同體更是精神家園。社區作為一種人的集合，是以地域共同體和在此基礎上形成的精神共同體為紐帶而凝聚在一起的?，F代社會中個人自由和多元的價值取向成為個體所推崇的精神追求，社會的契約精神成為人們追逐利益的合法性表達。但從個體情感的內心訴求來看，“個體在理性行動上追求利益最大化的同時，在內心卻又充滿了對溫情、交流與溝通的追求與向往，這是現代境域下，現代城市人內心涌動的一種情緒和需求，也是培育共同體意識，孕育認同感、歸屬感和身份感的人性源泉”[21]；從多元參與主體的利益表達來看，社區生活本質是社區利益相關者之間的合作伙伴關系[22]；從作為整體的社區在社會治理的功能性先決需求來看，社區本質上是一個地域社會共同體，認同感和歸屬感是社區的內在屬性。因此，社區治理“就是要通過創造優美、舒適的生活環境，提升人的生活質量，使社區成為一個‘生活共同體’；通過人與人的交往與溝通，形成祥和、團結、合作的社會環境，使社區成為一個‘社會共同體’；通過互助共濟，構成一種我為人人、人人為我的理想與道德境界，提倡誠信友愛、奉獻，使社區成為一個‘精神共同體’；通過強化社區團結、法律意識，構建共同的社會價值觀和共同的精神追求，推動社區發展和社會協調發展，使社區成為一個文化共同體”[23]。

隨著20世紀80年代前后“全球性結社革命”的興起，公民社會在全球開始復興，大量的社會組織呈井噴式增長，作為一種傳統基層社會形態，社區意涵也發生了較大的變化。當個體化愈來愈成為一種深深的無法擺脫的孤獨感時，人們開始尋求一種身份的認同和情感的歸屬，重新發現社區和回歸社區成為社會發展的潮流。社區作為社會治理的基本單元，既是地域共同體，更是精神共同體，只有這樣我們才能在這個冰冷的理性時代里找到“一個溫暖而舒適的場所，一個溫馨的家，在這個家中，我們彼此信任，互相依賴”[24]1—5。

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