包容性治理的邏輯理路

王蘇蘇

包容性治理理論是“包容性增長”理念和治理理念的高度契合。治理意味著更加網絡化的治理形態和開放的權力結構;“包容性增長”則最早由亞洲開發銀行在2007年提出，以此應對國際社會中出現的權利貧困和社會排斥現象，重點突出消除貧困、尊重公民權利、實現發展的包容性，核心理念是參與和共享。因此，包容性治理是指“各種利益相關者能參與、影響治理主體結構和決策過程，公平分享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的權益能得到尊重和保障的公共治理”。技術型治理向包容性治理的變換涉及到社會治理模式和機制的轉型，在當代中國城鎮化的社會治理現實中，這種機制和模式的轉型有著必然的邏輯，總體而言，它是外部社會需求和內部制度供給兩個方面復雜互動的結果。

一、社會多質共存性導致了對包容性治理的需求

我國城鎮化發展的社會現狀基本可以用多質共存來形容。這體現在兩個方面，其一是多質態的社會存在。有學者在描述我國社會形態時將其形象地比喻為“大熔爐”和“活的歷史博物館”，因為人類社會發展歷時態的社會特質都客觀的存在于其中，所以其具有“過渡性”、“模糊性”、“混沌性”。其二是社會多質態發展的不平衡。長期以來我國城鄉發展的不平衡掩蓋了城鎮內部的不平衡，國家統計局發布的信息顯示:2014年我國城鎮居民人均可支配收入為28844元，按城鎮居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入為4747元，而高收入組人均可支配收入為50968元。在差距懸殊的可支配收入背后，反應的是不同人群的生存能力、文化素養、生活水平的差別?？陀^而言，社會的多質共存是一個國家從傳統社會走向現代化必須經歷的一個階段，而我國的現代化主要體現在方興未艾的城鎮化過程中，大規模的人口流動、社會變遷和價值觀念碰撞滋生出的不安定因素考驗著政府的社會治理能力。正如亨廷頓所言“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。在城鎮化過程中，錯綜復雜的社會關系和大量不確定性的因素顯然超出了科層理性和技術治理的承載能力，因此它需要一種更具包容和柔性的社會治理，以提供更多的參與機制和機會公平。

社會的多質共存性需要包容性治理。技術治理以其不帶價值關懷的科學管理程式實現的是不加區別的管理，其實這只是一種形式上的正義，正如阿納托爾·弗朗斯所說的“法律，以莊嚴的平等方式，禁止窮人也禁止富人睡在橋下、沿街乞討、偷面包吃”。因為個人的先賦特質和生存環境都是不同的，工業化時代的管理方式帶來的社會異質及其引發的社會不穩定造成了太大的社會代價。這種情況是現代社會治理應該避免的，因為“如果人民貧窮無知的話，他們就無從享受自由;如果他們的狀況被忽略的話，他們就不能得到正義;如果他們相信他們必須服從無疑問的權威的話，他們就不可能理性;如果他們被排斥在與其他人以其追求自己的利益和主張與權利的話，他們就不是一個民主社會的公民”。所以現代社會治理需要一種更為完整的自由、平等、正義的方法指導，也即是更具包容色彩的社會治理。

二、社會和經濟發展的包容性強化了對包容性治理的需求

包容性發展已經成為我國各方面發展的主要方向。2011年在博鰲亞洲論壇上時任副理事長曾培炎提出:包容性發展是人人平等的發展，是各國共同繁榮進步的發展，是各種文明互相融合的發展，是人與自然和諧共存的發展。所以，包容性發展的目的是希冀所有個體都平等的享有發展權利、機會和成果。另外包容性發展也指個人與社會、社會與自然的共同發展，因而是可持續的發展。包容性發展理念的提出對我國的社會現狀具有現實針對性:首先，在擺脫“貧困陷阱”之后，要素驅動的經濟增長帶來了一定程度的社會分化，社會流動降低，社會排斥和機會不平等增加;第二，以犧牲環境換來的發展已經日益受到來自環境的挑戰，嚴重影響了下一步的發展。所以作為對策的包容性發展必然對現有的發展方向和要素分配做重新的調整，因此它也需要一種與之相應的治理模式。正如國內有學者所言“無論是經濟或社會的‘包容性增長’，還是經濟或社會的‘包容性發展’，如果離開‘政府的包容性’都是不可想象的”。而“政府的包容性”中最重要的體現就是治理的包容性。

包容性治理強調成果共享，關注弱勢群體利益，能夠提供更多的機會平等。我國目前的經濟增長陷入經濟快速增長而社會公眾收益不足的“增長悖論”之中。進入中等發展收入國家水平后社會結構出現了階層固化、社會排斥、低質量的社會流動、兩極分化等特征，嚴重阻礙了經濟的進一步發展，扭曲了我國城鎮化進程。所以包容性治理旨在構建更具開放性的權力結構和提供更具包容性的制度安排，打破階層固化的壁壘，通過政策傾斜和資源的二次分配，關注弱勢群體的利益，為其提供更多的機會平等，實現發展成果的共享。包容性治理是一種生態化的社會治理。生態治理主要是指政府為保護生態環境而采取的一系列措施。其中治理主體還包括除政府外的多元行為主體，治理宗旨是利益最大化，治理依據是國家法律、法規，治理目標是實現人與自然和諧相處。生態化的包容性治理在制度安排、政策選擇、資源配置與治理行為等方面超越了傳統的發展工具主義，強調在經濟發展過程中，不能以犧牲生態環境為代價，要有節制地開發自然，因而能夠實現社會和經濟的可持續發展。

三、執政黨治理理念與現存制度安排的變化是包容性治理制度供給最重要的因素

中國共產黨是我國的執政黨，其執政理念的變化對我國社會治理中的制度安排具有深刻影響，其一，它直接影響新制度安排的預期成本和收益，從而間接影響需求;其二，它改變了政治秩序提供新制度的能力和愿望，而這種能力和愿望是制度變遷函數中至關重要的變量。我國自改革開放以來，通過大力發展社會主義市場經濟，極大的提高了社會生產力，改善了民眾的生活水平，顯示了執政黨治理理念的正確性。但是就近些年的發展來看，一些問題也逐漸浮出水面。

首先表現為片面的經濟發展已經不能滿足民眾多元化的需求，而且這種不平衡的發展也引起了更深層次的社會沖突和社會危機。加之以科層理性為基礎的技術治理促使人的異化和社會情感的生疏，工業文明理性文化精神的局限性和內在缺陷逐漸顯露。這些因素的匯聚正在日益銷蝕著原有社會治理的合法化基礎。我國黨和政府覺察出問題的存在并做出了相應的政策調整。

胡錦濤指出，包容性增長最終目標是實現發展成果惠及所有國家國家和人群。在2011年的博鰲亞洲論壇上，胡錦濤又將包容性增長的提法改為包容性發展，這充分說明包容性發展不僅僅是指經濟的發展，更指社會、文化、醫療、教育等各個方面的共同發展，突出經濟增長和發展帶來的好處要惠及所有的人群，特別是弱勢群體。同時，他也把包容性發展的理念用于國內，在十七屆五中全會上提出要加快發展社會各項事業，提高經濟社會發展的和諧度，實現國家和社會的科學發展。

黨的十八屆三中全會提出要“緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義深化社會體制改革，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”，更加突出了社會治理的包容性。毫無疑問，這些執政理念、方式的提出，正好切中了當前社會發展的不平衡性和治理的不全面性這些要害，同時也為包容性治理的發展提供了方向和制度供給。

四、新時期壓力型體制和一票否決制對包容性治理具有誘導效應

壓力型體制是指在后發現代化的背景下，我國政府為了實現各項事業的趕超型發展，給下級部門設置各種高要求的硬性發展指標，并以這些指標的完成情況作為干部考核和升遷的根據，以此來敦促下級行政部門積極行政。壓力型體制是把經濟中的承包制引入政治工作中，其運作原理是用物質刺激驅動政治過程，使政府組織、公職人員為獲得更多物質激勵而互相爭奪資源、名次、遷升，從而造成各方的關系緊張。而在壓力型體制下，地方政府壓力主要來自于GDP指標以及一票否決制指標。一票否決指標是指地方政府無論其他各項工作完成得如何好，但只要有一項“一票否決制”的項目被否決，則視為不合格。社會穩定作為壓力型體制和一票否決制中的重要因素，對地方政府治理的行為模式具有重要影響。在以發展經濟為主導目標的過程中，面對社會不穩定因素，地方政府無暇顧及引發社會矛盾的深層原因，也不是從治理制度的完善來解決，而是相應采用了一種“權宜性治理”。所謂“權宜性治理”是指地方政府領導為了確保其任期內社會秩序的穩定，在不觸及事端根本的前提下尋求一種靈活而又能在短期內見效的處理方式，“捂蓋子”、“頭痛醫頭，腳痛醫腳”、“花錢買平安”都是對這一治理思維的形象描述。但是從近些年的情況來看，“權宜性治理”也并非是地方政府屢試不爽的靈丹妙藥。首先，中央政府通過一系列新的制度安排，使得地方政府越來越難以在“權宜性治理”中獨善其身了;其次，地方政府“權宜性治理”的多次運用也強化了民眾對自己的利益形成了“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的預期，他們甚至故意在敏感時期向政府提出各種要求，因此反而加大了地方政府的治理成本。這些使地方政府不得不權衡利弊，探尋一種成本更低的治理方式，那就是回到包容性治理的軌道上來。因為包容性治理能在更深層次和更大范圍內對社會利益分布的結構性不平衡作出回應，從而能夠真正地化解社會矛盾，維護社會的和諧穩定，因而也是壓力型體制和一票否決制下地方政府的政策選擇。

[1]塞繆爾·p.亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華，劉為等譯.上海:上海世紀出版集團，2008.

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[3]喬耀章.略論政府包容性[J].江蘇行政學院學報，2012，(6).

[4]余敏江.生態治理評價指標體系研究[J].南京農業大學學報(社會科學版)，2011，(1).

[5]胡錦濤.深化交流合作實現包容性增長[N].人民日報，2010-09-17.

[6]余敏江.地方政府反應性社會治理的邏輯[J].理論探討，2014(3).