政企合謀對城市土地出讓影響的區域差異研究—基于長三角30個市的實證分析

文/賈晶 武漢商學院機電工程與汽車服務學院 湖北武漢 430056

政企合謀對城市土地出讓影響的區域差異研究—基于長三角30個市的實證分析

文/賈晶 武漢商學院機電工程與汽車服務學院 湖北武漢 430056

研究目標：本文以2004-2012年長三角30個城市為樣本，采用面板數據模型研究政企合謀對城市政府土地出讓行為影響的區域差異。研究結果：長三角區域內一類經濟發達城市，政企合謀會導致地方政府多出讓土地面積為8%，二類經濟發展城市為4%，三類經濟后起城市為1%。研究結論：經濟越發達的城市，政企合謀會顯著影響地方政府出讓更多的土地，在經濟欠發達城市，住房需求和土地引資對土地出讓的影響更加顯著。長遠來看應改革對地方政府的考核體系和財稅體制，減少地方政府對土地財政的依賴，削弱經濟發達城市地方政府通過政企合謀而大量供地的動力。

土地出讓；政企合謀；區域差異

一、引言

地方政府作為土地一級市場的壟斷者和唯一供應者，可以通過招拍掛出讓土地獲得高額的土地出讓金，從2001年到2010年，全國土地出讓金從1296億元增長到27000億元，土地出讓金占地方政府財政收入的比重從16.6%增長到80%[1]。很多學者研究土地出讓的影響因素，多從地方政府的政治激勵和財政激勵來解釋，也有學者利用合謀理論研究政府土地出讓行為，認為政企合謀會影響土地出讓面積[2]，但缺乏對于不同城市區域政企合謀影響土地出讓的差異研究，因而需要分區域分析政企合謀對土地出讓的影響。本文采用2004-2012年長江三角洲30個地級市為樣本研究政企合謀對土地出讓影響的區域差異。

二、文獻簡述

1、政企合謀

契約理論中合謀（collusion）是假設監督者和代理人在違背委托人利益情況下，會組成私下聯盟，并且聯盟維持依賴于聲譽或者互惠等手段。Stigler和 Olson認為政企合謀是指在不健全的市場和法制環境下政府和企業通過合作謀取利益。許多學者認為中國經濟的高增長是在政治集權—經濟分權的治理結構下，通過地方政府“為增長而競爭”的模式實現[3][4]，由于中央政府與地方政府的信息不對稱，地方政府可能與當地企業合謀，默許企業采取的“壞的”發展方式，這時地方政府獲得GDP的高增長和政治晉升的雙重好處，而企業可以通過降低成本得到更高利潤，但 “壞的”發展方式會增加中央政府社會成本。

2、土地出讓

地方政府的土地出讓行為受到很多因素影響，研究一般分為兩類，一是從政治激勵的角度，在政治集權的體制下地方政府為了達到中央政府對GDP的考核目標并且在地區競爭中獲得更高的政治晉升機會[3][4]，熱衷于供應土地，推動房地產等相關行業發展，實現地方經濟增長升；二是從財政激勵的角度，在中國財政分權的制度下，一方面地方政府高價出讓商住用地而獲得高額土地出讓金，以減輕地方財政的壓力，另一方面地方政府為了產業發展吸引投資而低價出讓工業用地，目的是擴大稅基獲得持續增長的稅收[5][6][7]。

三、理論分析與假設

基于合謀理論，在土地一級市場中，中央政府的目標是經濟增長和社會穩定，地方政府的目標是實現地區經濟增長從而獲得政治晉升機會和財政收入的增加，地方政府會選擇政企合謀，表現為市一級地方政府會出讓更多的國有建設用地量，通過出讓工業用地招商引資獲取持續增加的稅收收入，或者出讓商住用地增加出讓金收入；另一方面由于城市土地資源日益稀缺以及高房價預期，土地開發商有強烈的拿地沖動。但是這樣會出現如建設用地擴張過快、耕地數量減少、新區重復建設、土地閑置以及土地違法等問題[2][8]，因此地方政府和企業合謀違背了中央政府保護耕地的政策和嚴格控制新增建設用地的政策。如果中央政府對地方政府考核時片面強調GDP，并且中央政府查處合謀的概率較低，這時地方政府和企業之間就具有很強的合謀激勵，這種行為會最終扭曲社會資源配置，影響社會福利。在一個城市群區域內，由于各城市的經濟發展水平、財政收支壓力等都存在差異，政企合謀對土地出讓影響程度可能存在差異，因此提出假設：經濟發展水平不同的城市區域，政企合謀對土地出讓的影響存在差異。

四、政企合謀影響土地出讓的區域差異分析

1、模型和數據說明

本文選擇長江三角洲城市群（簡稱長三角）的30個城市作為研究區域，依據經濟發展情況，把長三角30市劃分為以下三類，一類經濟發達城市：上海，南京，無錫，杭州，蘇州，寧波、合肥。二類經濟發展城市：徐州、常州、南通、揚州、鎮江、泰州、溫州、嘉興、湖州、紹興、舟山、馬鞍山。三類經濟后起城市：連云港、淮安、鹽城、宿遷、金華、衢州、臺州、麗水、蕪湖、淮南、滁州。選取2004-2012年土地出讓數據為樣本，使用Stata11.0軟件，運用面板數據模型檢驗政企合謀對土地出讓影響的區域差異，建立面板數據模型：

根據國土資源統計數據，土地出讓量Land選擇城市土地出讓面積land1（公頃）和單位土地出讓收入land2（萬元/公頃）來度量。collusion表示合謀，為核心解釋變量。張莉[2]采用地市級地方官員是否本地晉升作為合謀的代理指標，本地晉升意味著地方官員得到本地精英更多的支持和互惠。本論文選擇市級地方政府行政長官是否本地晉升作為合謀的度量變量，如果市長是由本地轄區內部晉升，這意味著與本地的企業聯系更緊密，實現政企合謀的可能性也更高，本地晉升則設為1，否則設為0?？刂破渌绊懲恋爻鲎尩慕忉屪兞縀conomics，主要有：（1）城鎮居民人均可支配收入的對數，表示土地需求，用Lnin表示，（2）地區上一年財政支出與財政收入比的對數，表示財政壓力，用Lnei表示，（3）固定資產投資占地區GDP的比重，表示土地引資激勵，用Lnfi標識。i表示城市，t表示年份。地方官員的數據來自政府網站和人民網，土地出讓數據來自《中國國土資源統計年鑒》，其他數據來自《中國城市統計年鑒》和《中國區域經濟統計年鑒》。

2、計量分析

使用面板數據分析，首先要對長三角30個市以及各區域的數據進行hausman檢驗，檢驗結果顯示長三角3個市以及各區域的數據支持隨機效應模型估計。

表1 顯示了2004-2012年長三角30個市的政企合謀對土地出讓的影響，列1中不含其他變量，得出合謀對土地出讓面積的影響是正向顯著的，估計值為35.94，說明合謀使本市土地出讓面積增加35.94公頃。列2顯示，在控制居民收入對住房的需求、土地財政壓力和土地引資激勵等經濟變量后，合謀對土地出讓面積的影響依然顯著，且估計值為61.97，表明地方官員本地晉升會導致本市土地出讓面積多增加61.97公頃。因此，模型估計結果表明合謀會導致城市土地出讓面積和土地出讓收入均增加。

表1 長三角30個市土地出讓的回歸結果

表2 長三角各城市區域土地出讓面積回歸結果

從表2看出，（1）長三角內部不同經濟發展程度的城市區域，政企合謀對土地出讓面積的影響存在差異，合謀的估計值從一類經濟發達城市、二類經濟發展城市到三類經濟后起城市依次為139.856 、67.69869、20.34377，參考平均值1712.86可知，一類城市政企合謀會導致多出讓土地面積近8%，二類城市為4%，三類城市為1%。政企合謀對城市土地出讓面積的影響與經濟發展水平的變化一致，經濟發展水平高的城市區域，政企合謀影響土地出讓面積就較大，經濟發展水平較低的城市區域，政企合謀對土地出讓面積的影響較小。（2）在長三角內部一類經濟發達城市，從變量估計值來看，人均可支配收入和固定資產投資占GDP的比重對土地出讓的影響不顯著，政企合謀和財政壓力對土地出讓面積的影響顯著，而二類經濟發展城市和三類經濟后起城市，政企合謀、人均可支配收入和固定資產投資占GDP的比重對土地出讓面積的影響顯著，財政壓力對土地出讓面積的影響不顯著。

五、結論

本文利用面板數據模型以長三角城市群為例實證研究了政企合謀對土地出讓影響機制，得出以下結論：（1）政企合謀對土地出讓的影響存在區域差異，經濟越發達城市地區，政企合謀對土地出讓的影響越顯著，并且政企合謀導致地方政府增加土地出讓面積的幅度明顯大于經濟欠發達地區的情況；（2）在經濟發達城市，政企合謀和財政壓力均對土地出讓影響顯著，收入代表的需求和固定資產投資代表的土地引資激勵影響不顯著，而經濟欠發達城市住房需求和土地引資激勵對土地出讓的影響更加顯著。原因可能是不同城市政府對土地財政的依賴程度不同，在經濟發達城市，地方政府的財政壓力較大，土地價格較高，地方政府傾向于的通過增加國有土地出讓量獲得高額的利益，這樣會導致地方政府與土地開發商私下合謀以獲得雙贏，帶來建設用地的無序擴張、耕地保護目標受到威脅、土地閑置和價格居高不下等一系列問題；而在經濟欠發達地區，國有土地價格較低，但剛性需求拉動的房地產業發展和土地引資帶來產業稅收收入對地方政府來說更重要，因此政企合謀對土地出讓量的影響不如發達地區顯著。

長遠來看應從源頭上治理土地出讓領域的政企合謀，首先改革對地方政府不合理的政績考核體系和財事不匹配的財稅體制，減少地方政府對土地財政的依賴程度，削弱地方政府政企合謀的動力，推進地方政府由經營市場向公共市場轉變，加強對地方政府的權力約束機制。其次加強各地方政府的法制建設，市一級的政府是土地市場所有權的實際控制者，承擔著城市建設和土地開發的權利和義務，比中央政府掌握更多的信息，應強化人民代表大會和紀檢部門的監督職能，對地方政府的土地出讓行為進行嚴格的土地督察、土地問責和社會監督。

[1]Tirole, Jean. Hierarchies and Bureaucracies: On the Role of Collusion in Organizations. Journal of Law, Economics and Organization, 1986, 2, pp. 181- 214.

[2]張莉，高元驊，徐現祥:《政企合謀下的土地出讓》，《管理世界》，2013年第12期，

[3]周黎安：《中國地方政府官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》，2007年第7期。

[4]徐現祥,王賢彬：《晉升激勵與經濟增長：來自中國省級官員的證據》，《世界經濟》，2010年第2期。

[5]周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，《中國社會科學》，2006年第6期。

[6]陶然、陸曦、蘇福兵、汪暉：《地區競爭格局演變下的中國轉軌：財政激勵和發展模式反思》，《經濟研究》，2009年第7期。

[7]張莉,王賢彬,徐現祥：《財政激勵、晉升激勵與地方官員的土地出讓行為》，《中國工業經濟》，2011年a第4期。

[8]張莉,徐現祥,王賢彬：《地方官員合謀與土地違法》，《世界經濟》，2011年b第3期。

賈晶（1983--），女，漢族，湖北武漢人，武漢商學院講師，華中科技大學公共管理學院博士研究生，從事土地資源管理、房地產管理研究。

課題：武漢商學院校級科學研究課題一般項目《政企合謀對城市土地出讓影響的區域差異研究》（2015KY005）