建設工程預算控制的思路與對策

文｜陳永斌

建設工程由于建設周期長、工作量大、涉及面廣等因素給合理確定建設項目工程造價帶來一定的難度，也為以后可能產生的工程變更埋下了種子。作為業主單位，必須對工程建設規律，工程造價構成因素和影響因素有一個通透的認識，并積極獲取相關信息，構建并切實落實好工程項目投資管控體系，才能合理控制投資。

基礎設施投資建設對地方經濟起到很大的推動作用，對帶動內需、就業等貢獻作用不容忽視。投資建設的前提是有資可投，而資源稀缺、資金有限是一種經濟常態，如何高效的利用資金，在資金有限的約束前提下把控工程項目的功能實現，搞好四控三管一協調，達成預期目標，成為業主單位最為關注問題。

然而，從最近幾年基建項目的投資建設情況來看，屢屢出現投資失控的現象，三超現象司空見慣，嚴重影響了業主單位的投資效益。在施工行業，有的把二次經營、三次經營作為重點工作來抓，通過壓低報價，獲得合同，再通過變更索賠和結算來提高項目收益。施工企業已經把暫定金額作為二次經營的目標，力求項目變更收益最大化。業主單位自身對工程項目管控目標定位、投資管控模式、傳統的管理觀念、工程管理人員素質、專業勝任能力、合同管理、資金監控方面等存在短板，沒有及時填平補齊，諸如此類，給業主單位帶來投資失控的風險，挫傷了投資建設的積極性。

工程項目預算失控原因剖析

建設工程由于建設周期長、工作量大、涉及面廣、影響因素多、環境復雜多變，這些因素都會給合理確定建設項目工程造價帶來一定的難度，也為以后可能產生的工程變更埋下了種子。作為業主單位，如果要合理控制工程造價，必須對工程建設規律，工程造價構成因素和影響因素有一個通透的認識，并積極獲取相關信息，構建并切實落實好工程項目投資管控體系，合理控制投資自然就會水到渠成。

前期工作不扎實。因為前期的地質勘查工作不到位、不準確，工程地質狀況不明晰，極容易引發設計圖紙和施工合同以外的新增項目出現，導致設計變更及后續施工過程中的工程變更，增加工程投資。

在工程設計的時候，也可能由于任務多、時間緊，追求經濟效益，對投資人的設計意圖理解偏差，甚至設計人員本身的專業水準等限制，僅僅追求基本功能滿足，工程結構、質量、安全達標的基本標準，而對經濟性、效益性研究不夠。導致設計圖所對應的方案并非最經濟適用，設計深度不夠，設計圖紙質量不高，詳圖不全，甚至錯誤漏洞百出，既造成工程量計算不準，也可能導致施工階段工程變更增加。

預算編制不嚴謹。建設項目存在投資額度大，涉及的部位工程多，費用科目多，定額細目多，資源種類多，取費標準多，價格信息多等特點，因此，工程預算編制本身專業性極強，需要深入細致的工作作風。同時，工程預算編制也是在正確理解圖紙意圖，預算的邏輯關系要梳理清楚，需要對應匹配關系理順的前提下進行。比如預算編制的范圍跟圖紙不一致，工程量清單包含內容沒有完全覆蓋預算編制范圍，存在漏項缺項現象；對定額理解有誤差，定額細目工作內容描述不全面，工作對應的工程量計算規則有偏差，工程量計算不準確等。取費標準過時，單價適用不合規定，組價工作毛糙，出現紕漏等。對預算編制的評審把關不嚴，招標控制價、投標報價包含的工作范圍不一致；以未經財政局評審的業主編制的預算作為招標內容發布招標公告等等，這些工作做不好容易導致施工階段工程變更和價款調整，致使造價失控。

工程交易和合同管理薄弱。常規情況下，工程項目招標實行招標控制價，除了個別清單有規定外，對于其它清單綜合單價一般不予以限制，容易給施工單位留下不平衡報價的機會。比如施工單位報價容易把施工順序在前的項目報高價，套取資金時間差；其次，容易把量大且易產生變更的工程項目報高價，期望產生變更后獲取更多的利益等，為工程造價失控留下風險隱患。無論單價或總價，由于對價格包含的工作范圍、工作內容和質量標準描述不準確，也容易造成合同糾紛。

合同把關不嚴，條款不嚴密也是造成造價失控的因素之一。業主單位對合同管理缺乏體系管理，缺乏合同策劃、合同分析、合同評審，對合同一些條款缺乏仔細推敲，沒有配備法務人員把關合同條款，甚至在措辭上自相矛盾，引發后續合同糾紛。

工程預算控制的思路與措施

引入三方優化，預算工作前置。常規的工程項目，施工圖設計一般有設計單位和審計單位，審計單位側重對施工圖紙按照相應規范對圖紙進行審查，關注指標在于設計的結構、質量和安全，對細微瑕疵進行排查，而較少關注功能性和經濟性指標，類似不求有功但求無過的思想理念，因此審計單位對造價降低并無顯著的激勵。從制度初衷來說，設計單位和審計單位本具有對工程進行經濟適用設計的責任義務，體制機制中滲透做錯有罰做好無獎的理念。為了對其糾偏，引入第三方優化單位的目的在于利用行政外非強制性、市場經濟的手段助力工程造價降低。業主也是市場經濟競爭的主體，為了控制投資，降低成本，基于現實管理的角度，達到以后好實施，形成經濟合理、施工順利、變更較少的目的，引入第三方優化單位。充分激發其專業潛力，給責任，控過程，行考核，做激勵，在滿足工程結構質量安全基本功能外，最大限度的追求技術先進，方案科學，達成四大目標：工程造價合理、圖紙細節完善、施工圖完善、工程變更減少。

同時，在做施工圖設計的時候，立即委托預算編制單位，由其隨同業主共同關注設計過程和結果，盡可能把預算經濟性審查工作前置到施工圖設計過程中。這種做法從工作本身來看，預算編制單位更容易理解設計意圖，有利于后續的預算編制工作；另一方面讓預算編制單位得到足夠的費用，但同步增加其向前關注設計圖的義務，這樣就把施工圖的設計過程、對施工圖的審查過程和預算編制的過程向前移植，達到圖紙完善、造價合理、變更減少、實施順利等目標。

強化預算編制，力求準確完善。預算編制本身準確性、完整性，也會對實施過程造價產生影響，比如說預算編制產生的范圍誤解，漏項，量差，以及作價不合理的問題等。業主單位要在以下幾個方面發力：

一是做到四個范圍統一。預算編制范圍、預算評審范圍、招標范圍、投標范圍要一致。以文字形式，圖紙為依據，明確說明在圖紙中包括哪些內容，不包括哪些哪容，以列舉的形式進行表達，確保業主在工程預算編制范圍、預算審核范圍、招標范圍一致。

二是要確保預算編制范圍與工程量清單反應的工程量要匹配，要進行細部審查，防止漏項少量。

三是業主的工程管理人員要全過程了解預算編制范圍和工程量清單的關系。委托方要有合同預算部的某個人員，或者項目負責人，要事先確定，項目負責人采取備選預案的方式，召集2人以上來熟悉預算編制、預算審核和招標工作，以確保他們在實施的時候能夠完全理解工程內容和具體的清單。預算編制單位有責任對這些人員進行培訓和成果的交底。

四是必須要以預算評審后的工程量清單作為對外招標的依據，不能以業主編制的預算作為發布招標清單的依據。最高限價是財政評審中心給予的，來源取決于預算評審的結果，是未來合同簽訂，施工過程控制的依據和比對標準。對工程量、清單綜合單價的確定和控制，應以財政預算評審中心的結果作為控制依據，而不能以業主委托預算的編制為依據，一旦預算評審產生了效力，那么預算編制的生命力就結束了。

五是整個預算的編制或審核應按照施工工程的順序，并綜合考慮專業類別、分部分項等進行工作方案確定，方案中就預算編制的范圍、分類、適用清單、計量規范和依據、計價依據、存在影響預算的有關因素比如措施費、法律責任、風險等予以明確，以確保預算編制在業主統籌管理的思想范圍內被控制。預算評審也應該在預算方案中得以體現，從而把預算管理思想貫穿在預算編制、預算評審、招標工作、合同管理和未來的實際管理過程中去，作為設計變更的依據，作為進度款的依據，作為認質認價的依據。

規范招標過程管理，引入總價單價雙控機制。認真管理招標全流程，通過招標發出邀約的方式，讓投標者完全按照招標的條款來進行投標，中標后簽訂合約。如何運用好招投標程序，達到控制工程造價的目的，常規的資格評審，商務標和技術標要配套跟上，核心應該放在商務標。商務標的控制通過最高總價限價和工程量清單單價限價的方式實行雙控投標，讓工程設計的變更能夠在雙控下進行控制，核心有兩點：

第一，確保工程量清單的工程量及綜合單價，能夠完整反應施工圖確定的招標范圍。防止工程量清單的所屬項與量少于或小于施工圖所確定的招標范圍。

第二，要保證單價能夠對應工程量清單的市場單價，不要過低，確保工程量清單單價在合理范圍內，在經濟市場可接受的范圍內解決工程量清單與招標范圍匹配性，以及經濟可操作性的匹配性等。

加強合同管理，強化風險管控。一般認為預算管理側重在預算編制和結算審核環節，常常忽略施工階段的造價管控。如果說預算編制、招標工作是降低造價的話，施工階段重點在守住預算，不突破預算。而施工階段的預算管控重在施工合同控制。

施工合同中一定要把承包的范圍、法律的風險、結算的范圍、結算的依據都一一落實，特別是可能產生的返工、設計變更，可能由于惡劣天氣和意外事故等不確定事項增加的不可預見的工程費用等，都應該通過合同風險包干的方式來實行工程造價增加的風險轉移。同時，還有法律風險包干和風險轉移的問題，這牽涉到業主單位和施工單位風險配置問題，需要業主單位和施工單位協商考慮，并在合同條款中予以反應，后續嚴格執行。

此外，還要在施工合同當中建立施工合同體系。比如，把有關范圍的問題，單價的問題，法律風險的問題等形成專項合同，作為主合同的強調事項，獨立列示，由此來保證不確定事項對工程造價的影響。通過合同的簽署來控制造價，以施工合同的簽訂來落定對應的責任歸屬，以合同履約來實現責任歸屬，從而把業主的工程預算通過合同的手段落到實處。