房地產稅改革目標及其路徑

田芳

摘 要：本文通過對我國房地產稅稅收現狀的分析，指出我國現行房地產稅存在的問題及原因；按照中央會議精神，確立房地產稅籌集財政收入、提升政府服務、調節收入分配、優化資源配置及完善稅制結構等改革目標；將房地產稅改革重點確定為將房產稅和土地使用稅合二為一、將農村地區納入征稅范圍、對個人住宅普遍征稅、按照評估值計稅及賦予地方政府一定的稅政管理權幾個方面；結合我國國情，提出經營性房地產稅改革和滬渝兩市改革試點先行，個人住宅房地產稅后行的改革路徑。

關鍵詞：房地產稅；稅制結構；計稅依據

中圖分類號：F812.42 文獻標識碼：A 文章編號：1000176X（2015）05011007

一、房地產稅稅收現狀

廣義的房地產稅稅收是指以納稅人擁有的房產、土地作為對象征收的稅收，包括房地產開發、占用及交易環節應繳納的全部稅收。狹義的房地產稅稅收主要是指對納稅人擁有的房產、土地保有環節征收的稅收。

1.房地產稅稅收結構

房地產稅收是指以納稅人擁有的房產、土地作為對象征收的稅收。廣義的房地產稅稅收包括房地產開發、占用及交易環節應繳納的全部稅收。從我國現行稅制看，涉及到房地產的稅種主要有營業稅、城建稅、教育費附加、地方教育附加、土地增值稅、契稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅和城鎮土地使用稅。具體情況如表1所示：

上表可知，房地產要在開發、轉讓、占用、出租四個環節納稅，且稅種不一。房地產開發環節涉及的稅種主要有營業稅及其附征稅費、印花稅、房產稅、城鎮土地使用稅和企業所得稅。房地產轉讓環節涉及的稅種主要有營業稅及其附征稅費、契稅、企業所得稅、個人所得稅、印花稅和土地增值稅。房地產占用環節分為自用和出租。自用涉及的稅種主要有房產稅、城鎮土地使用稅；出租涉及的稅種主要有營業稅、房產稅、印花稅、城鎮土地使用稅、企業所得稅和個人所得稅?？梢姺康禺a在開發、轉讓環節稅種比較多，占用環節稅種相對較少，同時，各個稅種在不同環節稅率也不盡相同。狹義的房地產稅稅收是廣義房地產稅稅收的一部分， 僅指房屋、土地保有環節繳納的相關稅收。

2.保有環節的房地產稅稅收

我國目前在房地產保有環節僅對單位納稅人課征了房產稅和城鎮土地使用稅，且對房產和土地分別征收房產稅和城鎮土地使用稅，計算方法也各不相同；對個人自住住宅在保有環節沒有課稅。

房產稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區進行征收，由產權所有人繳納。依照房產原值一次減除10.00%—30.00%后的余值，按照1.20%的稅率計算繳納，具體減除幅度，由省、自治區、直轄市人民政府規定。個人所有非營業用房產免稅。房產稅按年征收、分期繳納，納稅期限由省、自治區、直轄市人民政府規定。

城鎮土地使用稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收，由使用土地的單位和個人繳納。以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據，依照規定稅額計算征收。稅收條例規定了土地使用稅每平方米年稅額幅度，由各省、自治區、直轄市人民政府，根據市政建設狀況、經濟繁榮程度等條件，確定所轄地區的使用稅額幅度。個人所有非經營性土地免稅。城鎮土地使用稅按年計算，分期繳納，繳納期限由省、自治區、直轄市人民政府確定。

可見，現行稅收政策對房屋和土地分別征收房產稅和城鎮土地使用稅，其征稅范圍相同；納稅時間均由省、自治區、直轄市人民政府確定，也應相同；對個人非營業用房產土地都暫免征收，但計稅依據、適用稅率及計算方法都不相同。由于設置了兩個稅種，其征稅對象分別為房屋和土地，因此，對于單獨土地只征收城鎮土地使用稅；對土地上有房屋的，則既征收城鎮土地使用稅，又征收房產稅。

二、現行房地產稅稅制存在的主要問題

1.適用稅制陳舊

我國對房屋、土地征收房地產稅已有兩千多年歷史。我國古籍《周禮》記載的“廛布”[1]即為我國最初的房產稅，唐代對房屋征收的間架稅，清代和民國時期改稱“房捐”，以及民國時期對城市土地征收的“地價稅”均具有房地產稅性質。

我國現行《中華人民共和國房產稅暫行條例》和《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》分別是1986年和1988年制定的，至今已近二十年。2009年中央廢止了1951年實施的《城市房地產稅條例》，內、外資房產稅才得以統一。 2006年中央對《中華人民共和國城鎮土地使用稅條例》進行了修訂，規定外國僑民、外國企業和外商投資企業自2007年1月1日起繳納城鎮土地使用稅，雖然對稅率幅度等進行了調整，但并無本質改變。

當前房產稅和城鎮土地使用稅適用稅制老舊，其原因：一是兩個稅種最高的法律規范都是國務院頒布的暫行條例。我國《立法法》第8條規定，基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。全國人大及其常委會在1984年和1985年兩次將財稅立法權授權國務院，房產稅改革的合法性一直受到人們的質疑。二是兩個稅種適用的大部分政策都是在計劃經濟背景下制定的。1986年制定的房產稅暫行條例同1951制定的城市房地產稅暫行條例并行多年，分別適用于內、外資企業，直至2009年國家取消了城市房地產稅暫行條例，內、外資房產稅才得以統一。同時，1988年制定的城鎮土地使用稅暫行條例僅適用于內資企業，外資企業不繳納城鎮土地使用稅，直至2006年國家修訂條例，內外資企業才統一繳納城鎮土地使用稅。盡管經過幾次變革，但兩稅的政策只是局部調整，始終停留在計劃經濟時代。三是改革開放三十多年以來，我國的制度安排和經濟結構已經發生了深刻的變化，現行房地產稅稅制已明顯滯后于經濟發展，調節作用難以發揮。如隨著城鎮化進程加速，有些農村地區已具備了城市的功能，尤其經濟發達地區的農村已擺脫了計劃經濟，經營用房規模急劇擴大，其土地卻仍屬于農村集體所有，按照現行政策不予征稅，無法形成當地穩定稅源，顯然不利于地方經濟的持續發展。

2.稅制結構不科學

現階段，房地產要在開發、占用及轉讓幾個環節納稅，且開發、流轉環節稅負較重，保有環節稅負偏輕。其中，開發和轉讓環節涉及營業稅、城建稅、教育費附加、地方教育附加、印花稅、房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅、企業所得稅、個人所得稅等10余個稅種（費），而保有環節僅有房產稅和城鎮土地使用稅，對個人非營業用房產、土地還暫免征收。

我國1994年分稅制改革，重新調整了稅收結構，并明確劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，使中央取得更大的財源，而歸屬于地方的稅收相對較少，我國現行的房地產稅稅制結構就是那時確定的。由于分稅制改革不徹底，事權和財權劃分不對稱，導致地方政府，尤其是基層政府財力困難。而房地產開發和流轉環節的高稅負可增加地方政府當期的可用財力，同當時的政策環境是相適應的。對個人住宅免稅也是特定年代的稅收安排，房產稅條例和城鎮土地使用稅條例都是在20世紀80年代制定的，當時，我國居民住宅大多由國家或單位分配而來，所有權不歸屬于個人，因此，對個人住宅征稅沒有意義。隨著房地產市場的高速發展，流轉環節的高稅負不僅助推了房價的上揚，同時也使開發商面臨潛在的金融風險，而住宅保有環節的零稅負又助長了房地產投資投機需求，不利于土地資源的節約集約利用?，F行稅制結構已成為經濟發展的桎梏。

3.存在重復征稅之嫌

現行政策房產稅以房屋為征稅對象，城鎮土地使用稅以土地為征稅對象，對一宗土地及地上房屋同時征收城鎮土地使用稅和房產稅，且在征收房產稅時，已將土地價值并入房產原值征稅，再單獨對土地征收城鎮土地使用稅，不僅存在重復征稅之嫌，而且加重納稅人負擔。

由于房產稅和城鎮土地使用稅是依據不同的暫行條例進行征收的，無論是計稅依據、適用稅率還是計算方法都有所不同，稅收優惠的設定也不盡相同，可能出現一宗房產征收房產稅卻減免城鎮土地使用稅，或征收城鎮土地使用稅卻減免房產稅的情形。此外，無租使用房產的，可由使用人代繳納房產稅，而城鎮土地使用稅卻沒有代繳納規定，相似政策不一的情形還有很多，不再一一列舉。兩稅政策的不統一，不僅導致重復征稅，而且增加征納成本，急需改革。

4.計稅依據缺乏彈性

目前，房產稅的計稅依據分為房屋原值和租金收入。其中房屋自用的，按照房屋原值扣除一定比例后，乘以1.20%的稅率征收；房屋出租的按照租金收入乘以12.00%的稅率征收，對個人出租住宅的，適用4.00%的優惠稅率。城鎮土地使用稅的計稅依據則為實際占用的土地面積，計算時，根據土地等級適用不同的稅額標準。

無論按照房屋原值征收房產稅，還是按照占用土地面積征收城鎮土地使用稅，其計稅依據都無法體現房屋、土地的市場價值。即使按照租金征收房產稅，通常也是根據租期固定收取，無法與房地產市場完全同步。理論上而言，隨著房屋的使用，其自身的價值因折舊而呈下降趨勢，而其坐落于之上的土地，則由于周邊環境的改善，配套設施的完備而不斷升值，就房地一體而言，帶來升值的是土地而非房屋?，F行政策按照房產原值和土地占用面積征稅，既未體現房屋折舊帶來的損失，也未體現土地升值帶來的收益，可以說是完全脫離市場價值的，導致稅收收入缺乏彈性，調控功能不足。

5.收入規模偏低

從其他國家的經驗來看，房地產稅一直是地方收入的主體，如美國和加拿大，其房地產稅占地方稅收收入高達70.00%[2]。而我國房地產稅占稅收收入的比重偏低，2013年全國征收的房產稅和城鎮土地使用稅僅占稅收收入的2.75%，國家稅務總局統計數據計算。明顯低于一般國家。

稅收收入規模偏低的主要原因：一是現行稅制結構使然，我國房地產流轉環節設定的稅種遠遠多于保有環節，導致流轉環節稅負偏高，保有環節稅負偏低。二是現階段對個人非營業用房暫免征收房產稅和城鎮土地使用稅使我國房地產稅收收入規模偏低。對個人非營業用房產、土地免稅主要是基于20世紀80年代大部分個人住房都來自于政府或單位的福利分房的制度背景下，當時大部分住宅產權歸屬于國家，個人只擁有使用權，因此設定了免稅政策。隨著財稅體制的深入改革，構建地方稅主體稅種已成為改革的首要任務之一，而房地產稅具有稅基穩定，不易流動等特點，使其逐步上升為地方稅主體稅種，為地方提供穩定的財源已是大勢所趨。

三、房地產稅改革目標

國際上征收房地產稅的國家大多以籌集財政收入，改善公共服務為目標，如美國、加拿大和澳大利亞等。他們對所有房地產實行普遍征稅，并以評估價值作為計稅依據。也有少數國家在對房地產普遍征稅的同時，又以調控為目標設定了選擇性征收稅種，其中最具代表性的有日本的地價稅（1998年已停征）和韓國的綜合房地產稅，實踐表明，這些稅種的調控作用并不明顯。

黨的十八屆三中全會提出：“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央地方兩個積極性”。房地產稅改革必須堅持中央提出的改革方向，實現以下目標：

1.籌集地方財政收入

當前，我國正處于城鎮化和工業化加速發展的關鍵時期，地方政府承擔較重的基礎設施建設任務，財政支出明顯增加。隨著“營改增”的逐步擴圍，改變了原有的地方稅體系，地方稅稅收占全部稅收收入的比重將大幅下降，地方財源受到嚴重影響，事權與財權不相匹配，需要培育地方稅主體稅種，為地方政府籌集充足的財政收入[3]。房地產稅的主要特點之一是其征稅對象的不可移動性，其稅源穩定、稅基波動較小，天生具有組織財政收入的稟賦， 可以為地方政府提供持續穩定的收入來源。

2.促進地方政府提升公共服務水平

根據房地產稅“受益稅”的特征，房地產稅改革應在保障地方政府財政收入的同時，促進地方政府改善公共服務和基礎設施建設，使居民納稅獲取的收益同政府提供公共服務的支出相對接。形成財政收入、經濟發展和社會進步的良性循環。

3.調節社會存量財富的再分配

當前，我國城鄉區域發展差距和居民收入分配差距依然較大，國家統計局公布的我國2013年基尼系數為0.47，已經連續十年超過國際上公認的0.40容忍紅線（如表1所示），收入分配不公，貧富差距加大已成為社會關注的焦點。居民財富主要分為增量財富和存量財富。隨著居民收入水平的增加，房產已成為居民存量財富的主要表現形式之一，隨著房地產市場的不斷升溫，房價呈逐年上升態勢，在一定程度上更加大了貧富差距[4]?，F行稅制對居民增量財富主要靠個人所得稅調節，但缺乏對存量財富的調節。十八屆三中全會要求規范收入分配秩序，完善收入分配調控體制機制和政策體系。房地產稅改革應以此為目標，實現對居民以房產形式存在的存量財富的再分配[5]。

4.實現資源的優化配置

資源配置是指對現有人力、物力、財力等社會經濟資源的合理分配，實現資源結構的合理化，使其得到最有效的使用，獲得最大的經濟效益和社會效益。相對于其它國家，我國房地產資源更為稀缺，而目前房地產市場投資投機行為的存在，導致空置房產大量存在，造成資源的嚴重浪費。房地產稅改革應通過增加投機和投資者的房產持有成本，促使其自覺地調整購房行為，減少住房空置率，實現稀缺資源的有效利用和社會福利的最大化，提高房地產資源配置的效率[6]。

5.優化現有稅制結構

黨的十八大以及《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》都提出要“完善地方稅體系”，以促進中央、地方的事權、財權相配比。而我國現行的房地產稅稅收制度設計是以計劃經濟體制為基礎的，存在“重流轉、輕保有”、稅費設置交叉重疊、間接稅比重遠高于直接稅比重等弊端。理順中央和地方的關系，提高直接稅比重，完善地方稅體系是我國稅制改革的重要內容[7]，房地產稅改革應以此為方向，彌補市場經濟條件下稅收杠桿手段的缺位，實現稅制結構的優化[6]。

四、房地產稅改革重點

為了實現房地產稅改革目標，應堅持“簡稅制、寬稅基、低稅率”的原則，重點從以下幾個方面進行改革：

1.簡并稅種

從開征房地產稅的國家來看，目前，征稅對象有三類：第一類是僅對土地征稅，如澳大利亞和巴西。第二類是僅對建筑物征稅，如坦桑尼亞。第三類是對土地和建筑物都征稅，大部分國家都采取這種做法。使用第三類具體征收的國家也有兩種情況：一種是將土地和建筑物合并征稅，如美國、加拿大等。另一種是部分經濟轉軌國家和發展中國家對土地和建筑物分別征稅，如丹麥、新西蘭等。稅種稱謂包括財產稅、房地產稅、物業稅、不動產稅、差餉等（如表2所示）。

我國現行稅制下，對房屋和土地分別征收房產稅和城鎮土地使用稅，存在較多問題，應將房產稅和城鎮土地使用稅合并為一個稅種[8]，即房地產稅，其理由為：一是現行政策對房產和土地分別征收房產稅和城鎮土地使用稅，存在重復征稅嫌疑，且兩稅政策不一致，實際征管中經常出現稅企爭議。二是房產和土地本身就為一體，按照“房隨地走，房地合一”的原則，理應合并為一個稅種。三是簡化稅制的需要，我國堪稱世界上稅制最為復雜的國家之一，尤其房地產業，設置稅種繁多，計算復雜，有必要進行精簡，而對一宗房產既征收房產稅，又征收城鎮土地使用稅，且計算方法迥異，既增加納稅人負擔，也不利于稅收征管，急需改革。四是從國際經驗看，大部分稅制成熟的國家都采用對房產和土地合并征收的方式，取得較好效果。

2.擴大征稅范圍

我國現行政策規定房產稅和城鎮土地使用稅在城市、縣城、建制鎮和工礦區征收，對農村房產和土地是否征稅，由省、自治區、直轄市人民政府決定。

房地產稅改革，是否應將農村房產納入征稅對象，目前存在以下觀點：一是保持現行政策不變，由各省、自治區、直轄市確定農村房地產是否征稅，以及具體征稅范圍。二是對農村經營性房地產征稅，農民住房暫不征收。三是將農村房地產納入征稅范圍，但房地產稅改革初期，在一定范圍內給予一定年限的減免[9]。從我國近年農村發展狀況和房地產稅征稅目標來看，第三種觀點最為合理，而且可行。將農村房地產納入征稅范圍，理由是：其一，將農村房地產納入征稅對象符合普遍征收的原則。其二，隨著我國城鎮化進程的高速推進，城鄉一體化已經成為大勢所趨，城市和農村的界限逐漸模糊，不易區分。其三，興農政策的實施帶動農村經濟的快速發展，農村的經營性房地產也明顯增多，這些房地產同城市的房地產差別不大，理應同等對待。

但是，將農村房地產納入征稅的同時，還要考慮農村的發展現狀，在一定范圍和年限內給予減免。理由是：其一，是政策延續的需要，農村一直是房地產稅的空白地帶，需要一個適應和認可的過程。其二，盡管農村經濟水平較之前有大幅提高，但不可否認各地發展不平衡，地域性差異明顯，有的農村居民的收入水平遠低于其它地區，對其征稅無異于雪上加霜。其三，農村仍是我國當前需要扶持的重點區域，積極推進“三農”政策，大力發展農村經濟，一直是我國政府工作的重中之重。因此，有必要給予農村一個過渡性的減免期。立法時，可將農村納入征稅范圍，同時賦予地方政府一定的稅收管理權限，由其根據當地發展狀況確定農村房地產稅的減免范圍和時限。

3.將個人住宅納入征稅

大部分征收房地產稅的國家都實行普遍征收，即對經營性房產和個人住宅全部征稅[9]。目前，我國對個人住宅暫免征收房產稅和城鎮土地使用稅，導致收入規模偏低，稅收不公。房地產稅改革方向是將個人住宅納入征稅，但具體征稅情形，理論界存在三種說法：一是僅就稅改后新增房產征稅。二是對全部房產普遍征收。三是僅就個人擁有的高檔住宅征稅。眾所周知，房地產稅立法的一個重要原則就是公平統一。無論是僅就新增房產征稅，還是僅就高檔住房征稅，都存在不公，因此，應對個人住宅普遍征稅。理由是：其一，符合國際慣例，是大多數國家的一般做法。其二，符合稅收公平原則，生產經營性房產和個人住宅都需享用政府提供的公共服務，按照收入與支出對等原則，理應一視同仁。其三，個人住宅也能用作經營，區分二者并無太多意義。其四，若只對增量房產征稅，則會出現“搭便車”的情形——存量房產享受了公共服務，卻由新購房者承擔全部稅收，一方面造成稅負不公，另一方面也無法實現房地產稅調節存量財富，促進土地資源集約節約利用，引導住房合理消費的功能。此外，普遍征稅也是籌集地方財政收入，構建地方稅主體稅種的需要。

4.構建評估值為主的計稅體系

國際上房地產稅計稅依據分為四種類型：第一，土地和地上建筑物的評估值。這種計稅依據為各國所普遍采用，如美國、英國等。其優點是稅源豐富且有彈性，能夠較好地體現量能支付原則，但是對評估水平和稅收征管提出了較高要求，在選擇評估機構時，各國均以地方政府為主。第二，土地價值。此種計稅依據僅為土地價值而不包含地上建筑物價值。如澳大利亞、丹麥、芬蘭等國采取這一依據。以土地價值作為計稅依據不需要定期評估房屋建筑物價值的變化，節約了評估成本，減少了評估程序。第三，租金收益。租金收益是以不動產的租賃價格（租金）作為計稅依據，可以較好地體現經濟發展的升值因素，如新加坡就以租金作為計稅依據。第四，土地面積。以土地面積作為計稅依據，采用的是從量計稅的課稅方式，如俄羅斯、波蘭、匈牙利等國采取這種方式。其操作、管理相對簡單，但收入彈性不足，無法反映經濟發展帶來的價值升值，欠缺公平性。

比較分析，按評估值計稅可以公平稅收負擔，很多房地產稅稅制比較完善的國家普遍采用這種計價方式，且取得了很好的效果，一些發展中國家的房地產稅改革也趨向于此。我國應借鑒其經驗，構建以評估值為主的計稅體系[10]，并選擇科學的評估方法和評估技術，力求評估結果公平公正。

5.賦予省級政府一定的稅政管理權

房地產稅多屬于地方稅收，是地方稅收收入的主要來源。在發達國家，無論是美國、加拿大等聯邦制國家，還是日本、英國等單一制國家，多數房地產稅收入都劃歸地方政府，由地方管理和支配，并賦予地方政府較多的稅權和財權，在政策規定和稅收征管上均有很大的靈活性。

我國稅收立法權集中在中央，而房地產稅作為地方稅之一，又具有很多“地方特點”。十八屆三中全會提出“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”?？梢?，為了實現房地產稅改革目標，有必要賦予省級政府一定的稅政管理權。在具體操作上，由全國人大立法對房地產稅全部稅制要素都加以描述，但不同的稅制要素的規定可區別對待。對納稅人、征稅對象、計稅依據、征稅范圍、納稅義務發生時間等應作出明確具體規定；對基本需求扣除的具體標準、稅率、納稅期限、征收方式及稅收優惠等僅作幅度性或原則性規定，允許地方政府在法律統一明確的幅度內享有一定的選擇權。

五、房地產稅改革路徑

1.按照稅收法定原則，先行立法

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“加快房地產稅立法并適時推進改革”和“落實稅收法定原則”，按此要求，房地產稅改革必須先行立法。一是解決房地產稅合法性問題。上海和重慶的房產稅試點依據的都是部門規章，其合法性一直是大眾爭議的焦點。稅收征收權是國家基本權力，涉及納稅人的切身利益，通常應由人大立法決定[11]。但一直以來，我國稅收立法采取了“稅收立法行政化”模式，這種模式可以根據社會變化快速做出調整，曾經起到了積極的作用，但隨之也出現了政府既當運動員，又當裁判員的情況，稅收立法隨意性凸顯，侵害納稅人的利益。因此，房地產稅改革必須貫徹稅收法定原則，先立法后推行，通過立法方式對相關問題加以明確，建立房地產稅的合法地位[6]。二是堅持“開門立法”。稅收立法的目的就是讓納稅人行使發言權，使稅收更加公平、正義。房地產稅涉及面廣，納稅人眾多，更有必要“開門立法”，傾聽大眾的聲音。立法過程中，應廣開門路，廣納建議，充分聽取社會公眾的意見與建議，將公眾的想法進行公布，并做出回應，使公眾的表達權得以充分落實。通過“開門立法”，增強改革認同，減少改革阻力，協調社會各方的關系，形成為社會公眾普遍遵守的行動規范。

2.逐步推進，分階段實施

目前，房地產稅全面改革的客觀條件尚不完全成熟，尤其相關配套條件的不完善制約著個人住宅房地產稅的征收。因此，我國房地產稅改革應分階段進行[3]。

第一階段，經營性房地產稅先行改革，滬渝兩市同步試點改革。

我國對經營性房屋、土地征收房產稅和城鎮土地使用稅由來已久，社會公眾已基本認同。經過多年實踐，各地稅務機關對經營性房屋、土地信息已基本掌握，也形成了較為成熟的征管機制。其改革重點在于計稅依據、稅率等的調整，部分納稅人可能還會涉及優惠政策的調整，在穩定稅負的前提下，改革應該不會帶來太大阻力。具體實施時，可在現有房產稅和城鎮土地使用稅征收范圍的基礎上，將農村納入征稅，但可由各地酌情給予優惠期。將房產稅和城鎮土地使用稅合并為“房地產稅”，按照評估值計稅，并科學選擇稅率。改革初期，根據稅負穩定的原則，可在現有收入規模的基礎上測算適用稅率，待改革條件逐步成熟后，再根據實際情況進行稅率調整。

滬渝兩市房產稅試點已經三年了，盡管各界對試點成效褒貶不一[12]，但畢竟開啟了對個人住宅征稅的先河，積累了一定的經驗?？稍诠ど虡I房地產稅改革的同時，對兩市試點政策進行調整，統一按照房地產稅稅法規定執行。其理由：一是解決原試點政策合法性問題。社會各界對兩市征收房產稅的政策依據一直是質疑聲一片，房地產稅立法后，兩市應依法執行，避免爭議。二是兩市在原試點期間已經奠定了良好的基礎，具備了對個人住宅征稅的條件。三是住宅房地產稅對兩市居民已不陌生，在兩市繼續試點執行新法，較容易為社會公眾所接受。四是兩市試點結果可為其它城市征收個人住宅房地產稅提供經驗和借鑒，助其順利實施新法。試點過程中，必須統一執行房地產稅稅法規定的計稅依據、稅率及基本居住扣除標準等，為全國貫徹實施新稅法做好鋪墊。當然，在新法試點前，應給予兩市一段準備期，便于原試點政策到新法的平穩過渡。

第二階段，個人住宅房產稅全面鋪開。

受各方條件約束，個人住宅房地產稅不能在立法后馬上征收，而應在工商業房地產稅和滬渝兩市試點成功，各方條件具備后才能實施。一是社會需要緩沖期。個人住宅房地產稅從無到有，對居民而言，意味著居住成本的增加和痛苦感的上升，需要一個認同和接受的過程。二是當前缺乏完備的房地產基礎信息。如果稅務機關無法掌握納稅人的詳細房地產信息數據，房地產稅的征收對象無法準確確定，那么房地產稅的征收根本就無從談起。目前國家正在進行不動產登記條例的制定，將為房地產稅改革做好鋪墊。三是稅務機關征管能力不足。由于個人房地產稅的納稅人眾多且居住分散，征稅成本較高。目前稅務機關的征管能力很難滿足房地產稅改革要求，如何在現有征管力量的基礎上，進行征管方式的轉變以適應房地產稅改革的需要，還需進一步思考。

在具體實施時，應給予各地一定的準備期。其原因：一是廣泛宣傳解釋稅法，并將具體征收方式等必要內容在一定時期內向社會公告，讓社會公眾能夠了解和掌握稅法實質，消化房地產稅改革帶來的沖擊和影響，最終認可并接受新稅法。二是重新制定個人住宅房地產稅征管機制和征管流程。由于個人住宅房地產稅的特殊性，現有征管機制和征管流程難以滿足征管需要，應借鑒國外經驗，制定全新的征管機制和征管流程。三是做好制度準備。個人住宅房地產稅的征收，不僅需要房地產稅稅法進行規范，還需要相關配套制度的支持。如征管法的修訂、各方信息共享平臺的建立以及計稅價格評估等配套制度的設立等[12]。一切準備就緒后，方可在全國范圍內進行普遍征收。

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（責任編輯：于振榮）