基于成本法的寧夏六盤山區森林生態補償標準研究

施海智

摘要：補償標準是森林生態補償發揮實效的關鍵，以寧夏六盤山區森林生態補償標準為研究對象，以成本法為基本方法，通過測算在森林管護過程中的各項成本得出寧夏六盤山區森林生態補償的具體標準。這一標準高于現行標準，預計能顯著提升寧夏六盤山區森林生態補償的生態效益和社會效益。

關鍵詞：森林生態補償；補償標準；成本法；寧夏六盤山區

中圖分類號：X321；F205 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2015）15-3806-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.15.058

Abstract： The standard of compensation is the key to the effectiveness of forest ecological compensation. Taking the standard of Ningxia Liupan mountain as an example， the forest ecological compensation criteria by calculating the costs in the forest management process was obtained with the basic methods of cost method. The standard was higher than the current one， and it is expected to significantly improve ecological benefits and social benefits of the forest ecological compensation in Ningxia Liupan mountain area.

Key words： forest ecological compensation； compensation standard； cost method； Ningxia Liupan mountain area

中國現有的14個集中連片特困區大多分布在貧困山區，其貧困程度在全國乃至全世界都是罕見的，當地群眾生活異常困難，為了生計不斷向大自然索取，給當地生態造成了沉重的壓力。為此，國家實施了森林生態效益補償等政策，取得了顯著效果，但也存在不少問題，尤其是補償標準問題，在理論和實踐中引起了廣泛爭議。本研究以成本法為計算生態補償標準的基本方法，對寧夏六盤山區森林生態補償標準進行了計算，這一計算方法對于合理確定貧困山區的森林生態補償標準具有重要的現實意義和示范價值。

1 寧夏六盤山區森林生態補償標準現狀

寧夏六盤山區包括固原市的原州區、彭陽縣、隆德縣、西吉縣、涇源縣以及中衛市的海原縣，國土總面積16 775 km2，總人口192.15萬人。聳立于黃土高原西部的六盤山，是黃河流域兩大支流涇河、清水河的發源地及涇河與渭河的分水嶺，全區水資源總量約9.3×108 m3，為周邊地區提供了大量水資源；同時是阻止西北風沙向東南入侵的天然屏障和綠色長城，這對于維護隴東、關中灌溉農業高度持續發展，具有不可替代的作用[1]。寧夏六盤山區這種突出的生態功能和當地森林資源密切相關。固原市現有林地44.53萬hm2，森林面積20.40萬hm2，森林覆蓋率達17.60%，而作為國家級保護區的六盤山自然保護區森林覆蓋率更是達到了72.80%，茂密的森林資源涵養了水源，保持了水土。據估算，固原市森林每年產生的林業生態價值約等于320億元，尤其是六盤山水源涵養林為西北地區提供了良好的生態環境，其凈化環境的作用十分突出，每年可吸收二氧化硫1.2萬t、氟化物500 t、氮氧化物400 t、滯塵100萬t，在西北地區生態環境維持方面具有不可替代的作用[2]。在干旱的西北內陸地區，仍然保有這一大片茂密的森林資源顯得彌足珍貴，其突出的生態效益也因此更應倍加珍惜和保護。

寧夏于2004年開始實施森林生態效益補償金制度，分國家級公益林和地方公益林兩部分進行補償。截至2015年3月，固原市納入森林生態補償的公益林面積13.09萬hm2，占總公益林面積的64.20%，其中國家級6.60萬hm2，地方級6.49萬hm2[3]，再加上海原縣公益林1.14萬hm2，寧夏六盤山區公益林面積共計14.23萬hm2。補償標準上，寧夏六盤山區國家級公益林執行的政策與中央財政補償政策完全一致，即2010年以前國家級公益林補助標準為每年75.0元/hm2，2010年后集體和個人所有的國家級公益林補償標準增加到每年150.0元/hm2，2013年該部分公益林補償標準繼續提高，達到每年225.0元/hm2，同時國有的國家級公益林補償標準一直維持在每年75.0元/hm2；此外，寧夏六盤山區自治區級的公益林目前執行的是每年67.5元/hm2的標準，并且不區分國有、集體和個人所有。

總體上看來，寧夏六盤山區公益林生態補償標準在逐步提高，對集體和個人所有的國家級公益林的補償標準提高尤為明顯；但與國內先進省份相比，仍有明顯差距。如浙江省2013年省級以上公益林的最低補償標準已經達到了每年375.0元/hm2，并建立了“兩年調整一次”的穩定增長機制。寧夏公益林補償標準基本還是執行國家標準，甚至自治區級公益林標準還大大低于國家級公益林補償標準。

2 現行森林生態補償標準成效評估

森林生態補償最核心的要素在于補償標準，補償標準設定的科學與否，一方面關系到森林資源能否得到足夠的資金保障其管護撫育的成效，進而關系到森林資源在生態補償中的受益程度，也就決定了補償政策在生態效益上的實現程度；另一方面，補償標準決定了被補償者能夠得到的補償金額，從而直接影響被補償者的生活水平，反映了補償政策的社會效益的實現程度。寧夏六盤山區森林生態補償實施以來，在生態效益、社會效益上取得了相當的成績，但其補償標準也存在明顯的問題，限制了補償效益的發揮。

2.1 森林生態補償成效

寧夏六盤山區森林生態補償實施以來，生態效益較為明顯。補償政策減少了對森林資源的人為破壞，激發了人們養護森林的積極性，森林病蟲害的發生率明顯降低，六盤山區原有的森林得到了休養生息，森林資源得到了有效保護，森林覆蓋率逐年上升。作為寧夏六盤山區主體的固原市森林覆蓋率由2000年的12.8%提高到了2012年的19.6%，與五年前相比增長5%，林分質量明顯改善[4]。同時，補償政策也取得了明顯的社會效益和經濟效益。六盤山區居民的收入水平也在不斷提高，固原市農民人均純收入由2001年的1 034.0元提高至2012的4 690.5元，林業發展可使全市農民人均增加純收入450.0元。森林生態補償在寧夏六盤山區取得了明顯的生態效益和社會效益。

2.2 森林生態補償標準存在的問題

2.2.1 森林生態補償效果有限 取得成效的同時也要看到，森林生態補償政策實施多年的效果還較為有限。六盤山區生態脆弱的局面尚未得到根本扭轉，森林覆蓋率低于國家平均水平；加之該地區是回族聚居區，特有的計劃生育政策使山區人口還處于“高出生率、低死亡率、高增長率”階段，2006年人口密度達到114人/km2，遠超出干旱半干旱地區人口適宜承載量7～20人/km2的標準，生態壓力巨大[5]；濫砍濫伐的現象時有發生，水土流失較為嚴重，寧夏六盤山區貧困落后的狀況并未改變，這一地區仍然是全國最為貧困的地區之一。寧夏六盤山區和全國其他地區經濟社會發展的差距仍然非常大，固原市小康社會的實現程度僅為62.1%，比全國低20.1個百分點[6]。這些問題說明了寧夏六盤山區森林生態補償實施的效果有限，尤其是原有的補償標準偏低，存在著明顯不適應生態補償實踐和理論的政策及做法，應當重新檢討和完善。

2.2.2 補償標準的不足 目前關于生態林補償標準的主要法律依據為2014年財政部和國家林業局頒布的《中央財政林業補助資金管理辦法》（財農〔2014〕9號，以下簡稱“2014管理辦法”）?！?014管理辦法”第十三條規定，“國有的國家級公益林平均補償標準為每年每畝5元，其中管護補助支出4.75元，公共管護支出0.25元；集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年每畝15元，其中管護補助支出14.75元，公共管護支出0.25元?！边@是國家級公益林的補償標準及其構成，具體到地方的規范性法律文件還有《寧夏回族自治區森林生態效益補償基金管理實施細則》第六條：“地方財政補償基金補助標準為每年每畝4.5元，其中管護補助支出4.25元，公共管護支出0.25元?！边@一規定針對的主要是自治區級公益林林地，并且沒有區分是否國有，均實行統一的補償標準。

這一補償標準在森林生態補償政策推行之初具有一定合理性，畢竟對公益林進行生態補償是一項開創性的事業，由此結束了生態效益被無償使用的歷史，第一次使公益林所有者和經營者因為其生態貢獻得到了經濟補償。但是隨著這一補償政策的長期推行，補償標準的滯后性也日益凸顯：第一，“2014管理辦法”第十四條規定“國有的國家級公益林管護補助支出，用于國有林場、苗圃、自然保護區、森工企業等國有單位管護國家級公益林的勞務補助等支出”，就勞務補助而言，2013年寧夏非私營單位中林業職工年平均工資為33 699元[7]，以每人平均管護100 hm2計算，每0.067 hm2平均勞務支出為22.5元，再加上護林防火、防治病蟲害等其他管護成本，現行公益林每0.067 hm2至多15元的補償標準已經遠低于管護成本；第二，偏低的補償標準與護林員所付出的辛勤勞動也是不相稱的。以固原市原州區為例，2009年47名護林員每月工資僅為260元[8]，甚至低于當年490元的當地最低工資標準，這樣低的標準根本無法起到提高當地林業職工生活水平的作用；第三，相對于國內部分省市，寧夏六盤山區森林生態補償標準顯然偏低，如同為經濟較不發達省區的江西省2011年的平均補償標準達到了每公頃232.5元[9]，而寧夏同期每公頃最多補償150元，由自治區財政負擔的自治區級公益林甚至僅為每公頃67.5元，人為地對不同等級的公益林采取不同的補償標準，而這種等級的劃分僅具有財政意義，并不具有生態意義。相比浙江、江西等生態較好的省份，地處西北內陸干旱半干旱地帶的六盤山區的生態環境更為脆弱，顯然需要投入的成本更高，補助標準更應提高，而不是僅僅維持甚至降低國家級的補償標準。過低的補償標準難以發揮林場職工和林農保護、建設森林的積極性，也難以激勵和約束促使被補償者嚴格按照森林管護合同履行自身的義務，從而無法產生森林生態補償制度所預期的生態效益和社會效益。

3 基于成本法的森林生態補償標準

寧夏六盤山區現行的補償標準過低，不能覆蓋管護公益林所支出的成本，對林農等被補償者既不合理也不公平，長期推行這一標準難以發揮補償的實際效果。因此，應當提高補償標準。目前，關于森林生態補償標準的計算方法主要有成本法、成本加利潤法、能值分析法等。成本法主要根據勞動成本，勞動工具、護林防火等管護成本來確定補償標準；成本加利潤法除考慮營林成本外還考慮投入資金占用利息、社會平均營林利潤等；能值分析法計算的是森林生態系統的客觀能量值。

在這三種計算方法中，能值分析法具有一定的客觀性，但也有其難以克服的問題。依據這一理論，Costanaza[10]認為可以綜合采用市場價格法和替代成本法等方法來估算全球生態系統服務和自然資本的價值，并列舉了17種生態系統服務，按16種生物群系以貨幣形式進行了估算，得出全球每公頃森林每年提供的服務價值為969美元。但是該計算方式也遭到強烈質疑，由于森林生態系統的多樣性，加之尚未形成統一的森林生態服務功能價值的測算方法，不同的研究人員采用不同的方法測定，往往得出不同的結論，而且測算結果普遍偏高，大大超出了政府的財力和補償意愿，因此能值分析法常被用作生態補償的理論標準的上限。對于貧困山區來說，這一計算方法相對于當地薄弱的財政來說也不夠現實，因為高出國家補償標準以上部分的補償金額需要由當地政府自籌資金予以解決，但是貧困山區所在地普遍財政匱乏，往往需要借助于轉移支付才能維持當地經濟社會的發展，顯然地方政府對于過高的補償標準不僅缺乏補償能力，而且更缺乏補償意愿。

成本加利潤法計算得出的補償標準仍然偏高，因為這一方法要考慮社會平均營林利潤，這意味著將公益林等同于經濟林看待，根據李文華等[11]的測算，林木產生的直接經濟效益為800×3.55×0.7= 1 988元/hm2，其中木材單價為800元，年生產量為3.55 m3/hm2，出材率為0.7，也就是說按成本加利潤法補償標準可達到1 988 元/hm2，由此將大幅提高現行最多225元/hm2的補償標準，使之極大超出貧困山區地方政府的補償能力，而且可能不利于發揮補償的生態效益，因為不同類型森林的平均營林利潤有很大差別，成本加利潤法客觀上要求不同類型的森林實行分類補償制度，實行不同的補償標準，這可能導致部分林農單純追求經濟效益高的林木種植，而忽視因地制宜種植生態效益好的林木。

在森林生態補償仍處于初創期的現階段，比較可行的是采用成本法來確定補償標準。補償內容包括管護勞動成本，勞動工具、護林防火防病蟲害等管護費用，再加上5%的綜合管理費用（參照“2014管理辦法”公共管護費比例），以20年為周期計算，計算公式[12]為：

E=■■Ci

式中，E為單位面積生態公益林平均年補償額，元/hm2；Ci為第i年除林地地租以外的各種費用額；n為年數。以寧夏六盤山區林場一個職工平均管護100 hm2公益林，按2013年寧夏林業職工年平均工資33 699元計，再加上勞動工具、護林防火費等費用100元/hm2，5%的管理費，補償標準可大致確定為450元/hm2。這是經營管理水平較高的國有林場的補償標準，考慮到六盤山區還有大量疏林地、灌木林地被列入公益林，經營管理水平不高，部分集體、個人所有的公益林管護水平也較低，這一補償標準可以適當降低，以70%計，為315元/hm2，因此確定補償標準為315元/hm2。集體、個人所有的公益林還應加上地租，因為一片土體被劃為公益林，相當于被國家征用或租用了，依照地租理論會產生地租，六盤山區林地質量不高，估計平均年租金200元/hm2計，則集體、個人所有的公益林補償標準可確定為515元/hm2。

按這樣的補償標準，以寧夏六盤山區全部公益林14.23萬hm2為基數，僅按林地權屬實行不同的補償標準，并且無論國家級或地方級公益林均實行同樣的補償標準，測算可得補償金額達到6 900萬元左右，較原補償金額提高三倍以上。這一數額盡管相比原數額提高較大，但其絕對值并不大，相對于2013年寧夏全區528.22億元的公共財政總收入僅占0.13%，而且其中相當一部分由中央財政承擔，今后還可以繼續爭取中央財政增加轉移支付。因此，依據成本法計算得出的補償標準仍然處于政府財力承受范圍內，是完全可行的。

4 小結

從效果上看，按成本法確立補償標準將會產生更加明顯的生態效益和社會效益。一是按成本法計算的補償標準，明確了補償金中用于森林管護的資金構成，能夠保證補償金?？顚Ｓ?，定向用于森林管護，從而可以滿足森林防火、防治病蟲害等多方面的需求，這將有效地提升森林的管護質量及其生態效益。二是補償標準中明確了勞動成本的資金構成，并且與當地林業職工年平均工資掛鉤，這能夠顯著提升目前偏低的護林員收入水平，使護林員收入與林業職工收入看齊，從而有效提升護林員的主人翁意識，進而增強護林員管護好公益林的積極性，也有助于穩定生態公益林保護的主力軍——護林員隊伍。三是補償標準的提高也會惠及生態公益林所在地的其他群眾，生態補償既能為林緣社區的發展提供外部動力，如政策、資金、技術等，據測算，生態補償作為外部動力注入后，社區生計可持續力提高了48倍；從更深層次看，生態補償還能夠為林緣社區提供發展的內部動力，使人們深刻認識人與自然友好相處對于可持續發展的長遠價值[13]。因此，可以預計，寧夏六盤山區森林生態補償標準按照成本法計算明顯提高后，將能有效地改變周圍群眾貧困落后的面貌，從而使生態補償發揮出顯著的社會效益。

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