兩岸終身教育法律比較研究

黃靜瀟

本文系廣東省高等職業教育教學改革項目“道德敘事在《思想道德修養與法律基礎》課教學中的應用研究”（編號20130301013）的成果之一。

摘要：立法是推進終身教育的關鍵因素。兩岸終身教育法律在立法目的和強調政府主導方面存在共同點，但在終身教育法律適用范圍、終身教育概念界定、終身學習法與終身教育法等三方面存在較大差異。借鑒臺灣終身教育立法經驗，大陸應進一步加快中央層面的終身教育立法進程，鼓勵地方立法并突出特色，進一步擴大法律適用范圍。

關鍵詞：兩岸;臺灣;大陸;終身教育;法律立法是世界各國和各地區推進終身教育的關鍵因素，考量一個國家或地區的終身教育發展水平，其相關法律的完備程度和可行性是一項關鍵指標。臺灣作為較早推進終身教育的地區，2002年就頒布了《臺灣終身學習法》[1]，有效推動了終身教育實踐。而中國大陸終身教育經過近二十年的發展，在立法方面也取得了一定進展。目前共出臺地方終身教育促進條例五部，其中包括《福建省終身教育促進條例》[2]、《上海市終身教育促進條例》[3]和《河北省終身教育促進條例》[4]三部省級立法和《太原市終身教育促進條例》[5]、《寧波市終身教育促進條例》[6]兩部地市級立法。本文擬就上述兩岸終身教育法律進行比較分析，為大陸終身教育立法提供參考。

一、兩岸終身教育立法進程

兩岸終身教育立法都可追溯至20世紀中期，如成人教育政策和法規，但真正的終身教育立法卻是21世紀以來的事情。以下對于兩岸終身教育立法進程的回顧主要限于直接的終身教育法規，適當涉及聯系緊密的其他法規。

（一）臺灣終身教育立法進程

臺灣終身教育立法始于20世紀80年代。1980年修訂的《社會教育法》開宗明義指出社會教育“以實施全民教育及終身教育為宗旨”，這是臺灣官方文件第一次出現“終身教育”。1985年臺灣“教育部”將“規劃建立終身學習社會”列為六大施政重點之一，并提出“實現終身學習社會教育改革”的專題報告。1988年的《社會教育發展計劃》提出“建立成人教育體系，達成全民教育及終身教育目標”。1997年的《成人教育法》不僅融入終身教育的理念，而且進一步落實了終身教育發展的保障機制。此后，臺灣將1998年定為“終身學習年”。1998年，臺灣“教育部”發表的《邁向學習社會——推展終身教育、建立學習社會》白皮書指出，“為加強建立終身學習法制，必須研究訂定終身教育法的可行性，俾規范終身學習的事宜”，建議由政府部門委請學者專家會同有關行政人員組成項目小組，研究訂定《終身教育法》之可行性。研究小組廣采民意，認為應另制定終身教育專門法規作為推展終身學習的依據，名稱以《終身教育法》為宜。1999年，臺灣決定制定終身教育法規。小組成員均認為終身教育之推動宜從學習者角度出發，建議將法案名稱改為《終身學習法》?！督K身學習法》于2002年6月正式公布實施，成為臺灣地區終身教育實施最高指導原則。此后，臺灣又修訂和制定了一系列配套法律，形成了較為完備的終身教育法律體系。如2002年修訂《大學推廣教育實施辦法》和《社會教育法》，頒布《補習及進修教育法》;2003年頒布《家庭教育法》，公布《終身學習法施行細則》;2006年發布《邁向高齡社會老人教育政策白皮書》;2013年修訂《家庭教育法》等。

（二）大陸終身教育立法進程

大陸終身教育立法可分為中央和地方兩個層面。

中央層面，1993年的《中國教育改革與發展綱要》第一次在大陸教育政策文本中使用“終身教育”概念。1995年的《中華人民共和國教育法》提出“促進各級各類教育協調發展，建立和完善終身教育體系”，第一次在大陸教育法律中確立了終身教育的地位。[7]1998年的《面向21世紀教育振興行動計劃》第一次提出終身教育發展的目標和時間表，同年發布的《中共中央、國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》則第一次較為全面地闡述了終身教育的內涵。2001年的《全國教育事業第十個五年計劃》強調要在2010年基本建立終身教育制度，要于“十五”期間在構建終身教育體系方面取得重大突破，并提出開始調研、起草《終身教育法》。[8]2004年，教育部將制定《終身學習法》草案列入立法工作計劃，2006年在基本完成《終身學習法》可行性研究并提出主體框架前提下，組織專家起草了《終身學習法》草案初稿[9]，但由于種種原因，直至目前尚未有正式出臺的具體時間表。

地方層面，大陸部分省市自2003年起就提出要制定地方終身教育法規。2003年，湖北政協委員建議湖北應率先為“終身學習”立法;2004年，上海市提出在全國率先制定《上海市終身教育條例》;而福建省則最終走在前面，于2005年率先出臺《福建省終身教育促進條例》。此后，上海市2011年通過了《上海市終身教育促進條例》（2011年），《太原市終身教育促進條例》（2012年）、《河北省終身教育促進條例》（2014年）和《寧波市終身教育促進條例》（2014年）相繼出臺，云南、湖北等省以及武漢等城市目前也在研究制定終身教育條例。上述地方終身教育法律的出臺，不僅為當地終身教育發展提供了法律保障，也推動了國家終身教育法的立法進程?！秶抑虚L期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》提出要“研究制定人才開發促進法和終身學習等方面的法律法規”[10]。

二、兩岸終身教育法律內容分析

（一）兩岸終身教育法律的相同點

1.立法目的相似

立法目的是終身教育立法的首要問題?！杜_灣終身學習法》第一條指出：“為鼓勵終身學習，推動終身教育，增進學習機會，提升國民素質，特制定本法?！薄陡＝ㄊ〗K身教育促進條例》第一條指出：“為發展終身教育，鼓勵終身學習，提高公民素質，促進人的全面發展，根據有關法律法規，結合本省實際，制定本條例”;《上海市終身教育促進條例》第一條指出：“為了滿足市民終身學習的需求，發展終身教育事業，推進學習型社會建設，促進人的全面發展，根據《中華人民共和國教育法》及其他法律、行政法規，結合本市實際，制定本條例”;《河北省終身教育促進條例》第一條指出：“為健全終身教育體系，建設學習型社會，滿足公民終身學習需求，促進人的全面發展，根據《中華人民共和國教育法》及其他有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例”;《太原市終身教育促進條例》第一條指出：“為了滿足市民終身學習需求，發展終身教育事業，推進學習型社會建設，促進人的全面發展，根據《中華人民共和國教育法》等法律法規，結合本市實際，制定本條例”;《寧波市終身教育促進條例》第一條也指出：“為了滿足市民終身學習需求，促進終身教育發展，推進學習型社會建設，根據《中華人民共和國教育法》和有關法律、法規，結合本市實際，制定本條例”。

可見，兩岸終身教育立法的目的都是為了鼓勵公民的終身學習，提升國民素質，推動終身教育，為終身學習提供機會。臺灣方面，20世紀80年代以來出臺的一系列相關政策法規，都明確體現出“建構終身教育體系，建立終身學習社會，提升國民素質”的指導思想。大陸方面，20世紀90年代提出構建終身教育體系以來，在政策法規和終身教育實踐中，也都體現出與臺灣類似的發展趨勢和目標，如建設學習型社會、構建終身教育體系、促進人的全面發展等。從兩岸立法目的的相似性可以看出，兩岸對終身教育重要性的認識是相同的，通過立法指導和規范日益多樣化的終身教育實踐已成為一種共識。終身教育的豐富內涵和廣闊發展空間，注定它將成為一項規模宏大的社會事業，將對社會發展起到戰略性作用，如果沒有法律法規的規范和約束，推進終身教育幾乎是不可能的事。因此，終身教育先行國家和地區都將終身教育立法放在至關重要的位置。

2.都強調政府的重要性

終身教育發展的最大動力來自政府，即便教育分權制國家也是如此。當終身教育開始從純粹理念走向實踐時，國家便作為主要推動者同步介入了其發展進程。終身教育作為一種“非自然生成”的教育實踐形式，是被人們有意識地植入現代社會發展中的，或者說是被“強加”給既有教育體系和受教育者的;更重要的是，終身教育是作為國家和政府實現政治目標的重要途徑而被推行的。因此，通過政策和法律外力完成這種“植入”、“強加”和“推行”，就顯得至關重要。

《臺灣終身學習法》規定，“本法所稱主管機關為：‘教育部、直轄市政府、縣（市）政府”，并明確了政府推進終身學習的具體責任，即設立終身學習推展委員會、整體規劃終身學習政策、構建學習網絡體系、建構學習社會、設立終身學習基金會、建立學習成就認證制度、提供經費等。大陸的五部終身教育促進條例也都明確規定了政府推進終身教育的責任：制定終身教育發展規劃、設立促進委員會、協調指導終身教育工作、建立學分制度、提供經費等。

在世界終身教育潮流中，臺灣地區政府在推動終身教育實踐方面具有高度敏銳性，起步比大陸早很多。而大陸終身教育實踐自20世紀90年代開始以來，也在政府推進下逐步實現了政策化、本土化和體系化。在此過程中，終身教育作為全面建設小康社會的重要目標和舉措，體現出明顯的政府主導特征。兩岸這種政府主導模式雖然在法律文本中明確了政府責任，能夠有效推動終身教育早期發展，但也導致作為權利的終身學習意識的缺失。從兩岸終身教育法律文本表述看，都把立法目的單純看做“滿足和促進公民終身學習需求”的活動，相對忽視了保障公民“學習權”的政府義務?！肮倘?，當終身教育尚未成為一般市民的自覺行為或市民尚未形成終身學習自主意識之前，代表公權力的政府確實需要起到推動與促進作用”[11]，但作為具有先導性和長期約束性的法律法規，對公民終身學習權利的忽視是不恰當的。因此，兩岸終身教育的這種立法意識和理念與世界發達國家仍有一定距離。

（二）兩岸終身教育法律的差異

1.終身教育法律適用范圍不同

終身教育立法中關乎理論和實踐的一個重要問題是立法適用范圍問題?！杜_灣終身學習法》第三條規定：“終身學習機構指提供學習活動之學校、機關、機構及團體”;第七條規定：“終身學習機構提供學習之內容，依其層級，應重視學前教育、國民教育、中等教育、高等教育之銜接;依其性質，應加強正規教育與非正規教育之統整”;第八條規定：“各級各類學校在學習活動中應培養學生終身學習之理念、態度、能力及方法，并建立其終身學習之習慣”。而大陸的五部終身教育促進條例都在第二條作出如下相似規定：本條例適用于本行政區域內現代國民教育體系之外有組織的終身教育活動。由此可見，兩岸終身教育立法的適用范圍存在很大差異，《臺灣終身學習法》適用于包括國民教育體系在內的各級各類教育，而大陸五部條例則只適用于國民教育體系以外的教育活動，作為終身教育重要組成部分的國民教育體系被排除在外。

臺灣終身教育立法對終身教育和終身學習的理解符合概念應有之內涵，只有建立以國民教育體系為主體的完備的終身教育體系，學習社會才能真正實現。大陸將國民教育體系排除在終身教育立法之外固然受諸多因素影響，但根本上反映出對“終身教育”內涵的認識存在問題。20世紀80年代終身教育思想傳入我國大陸后，“終身教育”一直作為涵蓋所有教育的范疇存在，這種認識符合保羅·朗格讓對終身教育的定義。但十六屆二中全會公報中“構建現代國民教育體系和終身教育體系”的表述卻導致學界對于終身教育內涵的爭論。雖然爭論的最終結論逐漸統一為終身教育涵蓋國民教育體系，但政府卻一直堅持十六屆二中全會公報的觀點，直至《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》，這種觀點仍在沿用。規劃綱要提出了“現代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成”的戰略目標，并在發展任務中將構建終身教育體系放在繼續教育條目下，這明確表明終身教育體系是不包含國民教育體系的。

2.終身教育概念界定方面的差異

如前所述，法律適用范圍問題反映出對“終身教育”的理解，也反映出目前理論研究與終身教育實踐對“終身教育”內涵存在的分歧。因此，終身教育法律應結合本法律適用范圍和基本理念對相關概念進行界定，這既是保證該法律準確實施的關鍵，也是避免更大爭論的前提。

《臺灣終身學習法》第三條對終身學習、終身學習機構、正規教育、非正規教育、社區大學、回流教育、學習型組織、帶薪學習制度等概念進行了明確界定，保證了該法律條文的清晰性和可操作性。而大陸的五部終身教育促進條例并未對“終身教育”及相關概念進行界定，這很容易在實踐中產生誤解和多種解釋，導致法律執行困難，這在大陸終身教育實踐中已有所顯現。目前大陸各地的終身教育實踐，存在理論研究與實踐脫節、實踐缺乏理論指導、終身教育理解簡單化的傾向，而作為理論研究與實踐操作中間環節的政策法律又沒能發揮應有的中介功能，沒有反映終身教育理論研究的成熟觀點，無法有效指導和約束終身教育實踐，不能不說是目前大陸終身教育立法的一個重要問題。

3.終身學習法和終身教育法的區別

終身教育和終身學習是兩個緊密聯系而有所區別的概念，本文前面的論述一直將二者合二為一使用，但細究起來，它們的區別還是很大的。終身教育和終身學習是一個事物的兩個方面，終身教育是站在教育及其提供者的角度，為人們提供能夠隨時隨地學習的教育制度和教育機會;而終身學習則是站在個體的角度，表示一個人在其生命過程中所從事的各種學習活動以及進行這種學習活動的意識和能力。而反映在立法方面，命名為“終身教育法”還是“終身學習法”，體現的是立法者的立場和角度。這一點上，兩岸終身教育立法存在差異。

臺灣終身教育立法最終選擇命名為《終身學習法》，其立法宗旨、目標都定位于促進個體的終身學習，政府和社會的工作是盡可能提供終身學習機會。而大陸目前的五部終身教育法規都命名為“終身教育促進條例”，是站在政府和教育的角度，以建立終身教育體系為主要目標。兩種選擇反映出兩岸不同的立法理念?！杜_灣終身學習法》的立法著眼點是學習型社會的細胞——學習型個人，它從推動學習者終身學習的角度出發，圍繞造就終身學習者提供一系列服務項目。這從一個側面反映出《臺灣終身學習法》的立法起點較高，屬于全面法。[12]而大陸方面，福建省在制訂《終身教育促進條例》時也曾對用“終身教育”還是用“終身學習”進行過爭論。最終選用“終身教育”，是因為立法者認為“發展終身教育、推動終身學習由政府來抓比較有優勢、有力度，應當以各級政府為主導加以推動”[13]?？梢?，大陸終身教育立法的著眼點是終身教育的平臺——終身教育體系，它側重于促進和規范各級政府、機構發展終身教育的責任和義務，是促進法而不是全面法。

三、大陸終身教育立法之改進

通過比較可以看出，臺灣終身教育立法在很多方面走在了大陸前面，其經驗值得借鑒。大陸終身教育立法應該在以下方面作出努力。

（一）加快中央層面立法進程

大陸終身教育立法尚處于起步階段，中央層面的立法遲遲未見進展，地方立法也只有五部，這與中央提出的構建終身教育體系、建設學習型社會目標極不相稱。目前中央終身教育立法存在的主要問題包括：（1）政策文件多，法律法規少。20世紀90年代以來，中央政府出臺了大量終身教育政策性文件，但在終身教育立法問題上卻相對滯后，這種傾向于依靠政策而不是法律的做法很難實現終身教育的健康發展。（2）相關法律多，直接立法少。中央政府已經頒布實施的各種教育法律，幾乎都對終身教育的地位與建立終身教育體系予以認可，但終身教育直接立法工作卻相對緩慢。（3）中央立法滯后于地方。終身教育是一個完整的體系，其縱橫延伸的覆蓋性及其不可分割的體系屬性，決定了立法定位理應屬于國家教育基本法的范疇。但大陸終身教育立法明顯體現出由下而上的發展趨勢。中央立法的缺失，不僅使終身教育發展失去了法律保障，也使終身教育地方立法缺乏上位法的指導授權。在國家終身教育法出臺前，制定相應的地方性法規，顯然存在缺乏上位法指導與授權的先天不足。

大陸中央層面的終身教育立法應作出以下努力：第一，加快中央層面終身教育立法進程。目前大陸已初步具備終身教育立法的思想基礎、社會基礎和立法實踐基礎，加上大陸終身教育實踐不斷深入對終身教育立法的要求，中央層面的終身教育立法勢在必行。第二，體現中央層面法律的全局性和指導性。大陸經濟、社會、教育發展的不均衡性以及終身教育的多樣性，決定了中央終身教育法律應是體現基本制度和方向的法律，宜寬不宜細，為各地方終身教育立法留下一定空間;應從全局高度出發，全面調整和規范終身教育活動及其社會關系。終身教育法律的制定和實施，不僅限于教育部門，還涉及政府其他部門以及社會團體，終身教育法律應對此作出規范。

（二）地方立法應突出特色

地方終身教育立法應突出本地特色，是由終身教育發展的區域差異和多樣性決定的。大陸終身教育體系構建和學習型社會建設面臨區域經濟和教育發展極大差異的嚴峻挑戰，在未來相當長的時間內，這些差異都將對終身教育發展產生影響。因此，大陸終身教育體系構建將不會齊頭并進，終身教育的區域非均衡發展和梯度推進將是必然趨勢。同時，“由于經濟社會發展階段和區域差異、人民生活水平與質量的差異，我國在構建終身學習體系的類別形式、教育內容和人才培養方式等方面，呈現更加多樣化的格局，這也是我國終身學習體系建設的重要特色”[14]。

可以斷言，隨著各地終身教育的深入發展，各地政府對終身教育立法問題將更加重視，地方終身教育發展的法制時代必將來臨。目前，繼福建、上海、河北、太原和寧波之后，江蘇、云南、湖北等省以及武漢等城市都提出了終身教育立法計劃。這些地方立法應更加重視特色性原則，提高立法的適切性，既要立足自身，考慮本地區社會、經濟、文化和教育發展實際，又要放眼世界，汲取國外和國內其他地方終身教育立法的成功經驗，使本地區終身教育立法既體現終身教育發展的共性特征，又充分體現本地區終身教育發展的特色。

（三）擴大法律適用范圍

目前大陸的五部地方終身教育法規都將國民教育體系排除在外，存在立法適用范圍縮小問題。究其原因，一是對“終身教育”概念理解的偏差，二是受現實條件制約不得已而為之。但無論怎樣，這種縮小立法適用范圍的做法都難以滿足終身教育的發展需要。因為隨著終身教育理念的深入人心，國民教育體系的終身化趨勢將愈加明顯，終身教育立法必須預見到這種趨勢，通過擴大適用范圍引領國民教育體系中各級各類教育的終身化，這一點在中央立法層面尤為重要。

擴大終身教育立法適用范圍，需要解決終身教育立法屬于“大教育法”還是“小教育法”問題。如果基于“終身教育是包括各級各類教育”的“大教育”概念進行立法，就等于在現行《教育法》之外再立一部《教育法》，這樣還不如按照終身教育理念修訂現行《教育法》;如果基于“非國民教育系列”的“小教育”概念進行終身教育立法，則會帶來立法概念不清的問題。[15]鑒于目前大陸教育發展狀況，一步到位修改現有教育法，使之成為體現終身教育理念的“大教育法”還不成熟，但在教育法之外的終身教育立法中，不能因條件所限而縮小適用范圍，而應按照終身教育的學術本義明確立法適用范圍，至于何時能真正實現所有教育形式的終身化，則是后續發展問題，不影響立法的存在。更何況，在部分發達地區，教育發展已經為各級各類教育的終身化提供了現實基礎。例如《上海市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》就別具一格，以終身教育理念作為未來十年上海市教育發展的核心指導思想。其序言開宗明義，指出教育是“為了每一個學生的終身發展”，為此，各級各類教育都應秉承這一理念。[16]上海市終身教育發展戰略所透射出的“終身教育是涵蓋各級各類教育的教育體系”這一理念，說明其終身教育政策已開始回歸“終身教育”的應有之義。雖然這一理念沒有體現在2011年的《上海市終身教育促進條例》中，但已經為后續的立法修訂奠定了基礎。

綜上所述，兩岸終身教育立法存在一定的相同之處，但臺灣終身教育實踐和立法發展較早，很多經驗值得大陸借鑒。當然，大陸終身教育發展面臨的環境要比臺灣復雜得多，絕非一部終身教育法律就能規范得了，必須是中央立法和地方立法互相配合，才能有效推進終身教育發展。因此，大陸終身教育立法不僅需要中央層面積極推進，更要重視地方立法的重要意義。各地區發展的不平衡性決定了終身教育體系將是由不同層次的區域終身教育體系構成的金字塔系統，必須通過地方終身教育立法，才能保證這一體系的特色化和多樣化特征。因此，大陸未來的終身教育法律體系將是以中央終身教育法律為宏觀指導、以多樣化和特色化的地方終身教育法律為主體的法律系統。

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