建設“海洋強國”需要南海戰略

祁懷高

南海是中國海洋強國戰略布局的關鍵海域，推進“21世紀海上絲綢之路”的必經路徑。中國新一屆政府采取了巡航執法、三沙設市、島礁建設等一系列有力舉措，向國際社會展示了維護南海領土主權和海洋權益的堅定意志。

除中國外的五個南海聲索國可以分為三派，其中菲律賓、越南是一派，對華立場強硬。圖為2015年11月亞太經合組織（APEC）馬尼拉會議期間的越南國家主席張晉創（左二）和菲律賓總統阿基諾（右二）。

但與此同時，南海海域相關聲索國圍繞海洋資源爭奪、島礁主權、海域劃界和通道安全的爭端進一步加劇。中國南海領土主權和海洋權益的維護面臨錯綜復雜的形勢，呈現出三個新特征：一是司法化，少數聲索國開始嘗試用國際司法手段來處理南海爭端。2015年10月29日，應菲律賓單方面要求建立的南海仲裁案仲裁庭就管轄權和可受理性問題作出裁決，宣稱對菲律賓提出的15項請求中的七項具有管轄權。二是東盟內部相關聲索國出現“聯合制華”趨勢。面對中國這個共同的“對手”，菲律賓、越南擱置相互之間的南海爭議握手言和，相互配合對華施壓。三是國際化。菲律賓、越南積極借助美國、日本等域外國家掣肘中國，試圖獲得域外國家軍事上和道義上的支持。美國借口維護南海航行自由加大介入南海問題的力度，開始派軍艦軍機對南海進行常態化的巡航，甚至進入中國南沙島礁12海里水域內航行。日本首相安倍晉三多次表態支持美軍艦船在南海島礁附近航行，日本防衛省2016年度計劃首次讓日本海上自衛隊艦船在面向南海的越南南部金蘭灣?？?。

在中國大力建設“海洋強國”和南海安全問題凸顯的背景下，中國政府的南海戰略需要有新的思考。

如何在斷續線法律性質問題上爭回主動

中國政府對于南海斷續線的聲索依據主要是“歷史性權利”?！皻v史性權利”是國家通過一個歷史鞏固過程取得對某一陸地或海域的某些權利，包括歷史性所有權和歷史性主權權利。但從國際法角度來看，對斷續線內海域主張的歷史性權利并不具有明顯的持續性和排他性，因此作用有限。目前中國面臨的困境是，對斷續線“歷史性權利”的闡述非常模糊，一直沒能具體說明自己在南海都擁有哪些歷史性權利。更大的挑戰是，中國法律也沒有賦予斷續線明確的法律身份和地位。

筆者認為，在斷續線的“國界線說”、“島嶼歸屬線說”、“歷史性水域線說”、“歷史性權利線說”四種解釋中，“島嶼歸屬線說”的事實、法理依據最充分?！皪u嶼歸屬線說”主張南海諸島主權屬于中國的情況下，按照《聯合國海洋法公約》來劃定中國在南海海域的領海、專屬經濟區以及大陸架。這既符合斷續線出現、發展的歷程，也有利于保護中國在南海海域中的權益。筆者建議，如果劃定的專屬經濟區沒有夠到斷續線，可再輔以聲明斷續線內的“歷史性權利”。在“歷史性權利”線內，中國享有海洋漁業資源、海底油氣資源、礦產資源的開發利用優先權。筆者認為，“島嶼歸屬線”的法律性質加上“歷史性權利”的官方解釋，能夠讓南海其他聲索國理性認識中國的主權和權益主張，有利于中國爭得斷續線的國際法律制度解釋主動權。

積極倡導建立南海聲索國機制

南海爭端與其讓海牙“南海仲裁案仲裁庭”這樣的“外人”來解決，不如在南海區域內由聲索國自己解決。中國可以考慮倡導設立區域性的爭端解決機制，其中積極倡導南海聲索國機制是可行的辦法。這意味著中國處理南海爭端的政策要做出大的調整，需要考慮接受一旦可能的南海區域爭端機制仲裁的政策。中國倡導建立的南海聲索國機制成員包括中國、越南、菲律賓、馬來西亞、文萊、印度尼西亞六國，在這一機制下著重解決四個問題。

一是談判方式。目前中國堅持雙邊而菲律賓堅持多邊為主。筆者認為，談判方式可以多些彈性，在堅持原則的前提下，雙邊與多邊都是可以考慮的?！半p邊與多邊談判并行”的策略務實可行。五國（中、越、菲、馬、文）框架下談判解決島嶼主權爭端，六國（中、越、菲、馬、文、印尼）框架下談判解決海域劃界。

二是海洋資源權的聲索要求需有更明晰表述。海洋資源權包括海洋漁業資源、海底油氣資源、礦產資源的開發利用權。筆者認為，在南海聲索國機制下，中國有必要把所主張的“歷史性權利”轉化為可操作的海洋資源權要求，讓其他五個聲索國明確知道中國要什么。

三是軍用航空器的空中通行以及軍用船只的海上、水下航行自由問題需要談判厘清。軍用船只在他國領海和專屬經濟區“無害通過”是國際慣例。軍事航行的權利是包括中國在內的南海聲索國以及域外大國的爭議所在。對南海的軍事使用缺乏各方認可的規則，既是中美分歧的根本之所在，也是所有沿岸國（不論是否為聲索國）與使用國之間的一大原則性課題。在目前南海各聲索國的專屬經濟區主張相互重疊的情況下，大家就軍事航行和軍事使用達成各方認可的規則非常必要。

四是規劃南海爭端解決路線圖。解決南海爭端是長期復雜的事情，但仍需設定路線圖，促使所有爭端方都朝著一個清晰的目標邁進。路線圖可設立短、中、長期目標，短期是管控危機，中期是建立互信，長期是談判解決爭端。

仔細研究南海聲索國的立場差異，采取有針對性的應對措施

除中國外的五個南海聲索國可以分為三派：菲律賓、越南是一派，對華立場強硬;馬來西亞、文萊是一派，相對理性平和;印尼比較超脫。

菲、越雖都對華強硬，但仍可區別對待。由于菲律賓是南海爭端司法化和國際化的主要推手，且竭力借助美菲同盟，因此中國對之應采取堅定的底線政策。對越，考慮到中越兩國關系的特殊性，應推動雙方認真落實兩黨兩國領導人共識，從維護友好關系大局的戰略高度，通過談判協商，妥善解決南海爭端。南沙爭端是中越兩國間最后一個歷史遺留問題，中越在解決陸地邊界劃界和北部灣劃界上有著很好的協商合作經驗，要借鑒。

馬、文兩國比較低調，“悶聲發大財”，油氣開采和捕魚都在進行。雖然兩國進入斷續線內的油氣田是少數，但問題是，如果在同一個油氣區塊內，可能存在吸管效應，把斷續線內的油氣資源吸走。所以，中國應采取積極開采石油的方式，獲取實利。中國在公開發聲抗議的時候，也要避免把這兩個國家推向“敵對面”?？紤]到印尼是東盟的頭號大國，中國應維護與印尼關系大局。

如何以法律手段強化在南海的主權存在

南海島礁和海域涉及中國的主權、安全、發展利益，中國要搶占影響和制定南海法律制度的主導權。除了在設施修建、軍備建設、行政管轄、資源開采等方面加強自身在南海地區的存在外，中國也要善于運用法律手段和法治思維。中國在應對菲律賓單方面請求建立的“南海仲裁案仲裁庭”做出的管轄權和可受理性裁決時，要善用法律手段回擊挑釁和抹黑。要在更為廣闊的國際舞臺上與菲展開法律輿論戰，充分論證中方所堅持的仲裁庭無管轄權的主張，并揭露菲方的濫訴本質。要將護漁和巡航維權行動形成法律制度堅持下去，力求實現全海域、全天候的不間斷執法，并在執法力量組成上、執法對象和執法形式上實現突破。

培育國民理性法治的國家海洋國土觀

海洋國土與大陸國土在法律地位上是有差異的。大陸國土不論是高山和平原，其法律地位是沒有差別的。海洋國土具有“液態波動性”和“歸屬模糊性”特質。在法律地位上，海洋國土大體可分為國家享有全部排他性主權的領海和受國際法、國際慣例限制的國家管轄海域兩種類型。就國家而言，對海洋不同組成部分所擁有的利用權和管轄權是有明顯差別的。

中國與八個海上鄰國都存在爭端，包括島嶼主權的歸屬爭議、專屬經濟區的劃界、海上漁業糾紛等。這八個海上鄰國都提出對自己有利的聲索依據，理由包括：歷史事實、國際海洋法公約、“發現”、“有效占領”無主地、地理臨近、專屬經濟區范圍內，固有領土論。1998年6月公布的《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》提出，“中國與海岸相鄰或者相向國家關于專屬經濟區和大陸架的主張重疊的，在國際法的基礎上按照公平原則以協議劃定界限?！笨梢赃@樣理解，在中國與相關國家聲索主張重疊的海域，雙方需要從兩國關系總體利益出發，尋求一個公平合理、雙方都能接受的解決方案。

劃界協議的談判過程，總是一個有取有予的過程。中國學者要對中國邊海事務進行理性思考并傳播真實的聲音，中國國民要用法治的思維理解海洋國土不同組成部分的法律地位的差異性。對于中國政府未來的南海務實談判，中國國民要有合理預期。在此問題上，中國政府的作為如何才能得到中國公眾和輿論的接受，同時又不沖擊民族自尊和國家自豪感，也需要在談判前、談判中仔細掂量。

總之，我們要從國際法、國際機制、國際關系、國內主權四者互動的視角對中國南海戰略做深入細致的研究。在國際法層面，建議中國政府盡快澄清斷續線的法律性質。在國際機制層面，建議中國政府積極倡導建立南海聲索國機制，采取雙邊與多邊談判并行的務實策略，把中方“歷史性權利”轉化為可操作的海洋資源權要求。在國際關系層面，建議走出南海問題國際研究的粗線條議論傳統，深入仔細研究南海聲索國的立場差異，采取有針對性的應對措施。在國內主權層面，建議中國政府多用法律手段強化在南海島礁的主權存在，培養國民理性法治的海洋國土觀。

（作者為復旦大學國際問題研究院副教授）