農村公共產品供給新路徑：協同供給機制

景小紅，趙秋成

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

農村公共產品供給問題是實現“兩個一百年”奮斗目標及實現“中國夢”的關鍵環節，也是擴需求及惠民生的大事。2015年3月第十二屆全國人民代表大會第三次會議的政府工作報告指出，應增加公共產品和服務的供給。[1]但是公共產品供給上的問題也不是一時就能解決的，尤其在農村公共產品供給上的矛盾更是突出。目前學術界對于其供給的路徑選擇則主要集中在政府部門與市場組織的二元供給主體上，雖也有學者提出引入第三方組織，但也只是停留在理論層面，沒有上升到具體的實踐應用中。而協同供給機制的建立既可以有效地彌補農村公共產品供給路徑在理論上的不足，又可以有效地配置并均衡各責任主體之間的關系與權力，以更好地實現農村公共產品供給的最優化。

一、農村公共產品供給的路徑

農村公共產品供給問題的解決可以使農民的積極性得到很好的提高，可以為深化改革及經濟穩健發展提供堅強的后盾。我們知道，農村公共產品主要是用來滿足農民需要的，包括農民在從事農業生產時所必須的農業機械、農技工具及水利灌溉等，也包括了農民對一些生活性公共產品的需要，如村莊周圍的治安、村莊道路建設和維護，以及村莊路燈的配備等，甚至還包括關系農民生命的農村養老、醫療和農村子女的教育等。所以說農村公共產品是被農民這個大群體共同消費的一種具有“三農”服務性質且以政府提供為主，市場及第三方組織等其他社會主體提供為輔的，用于滿足農村經濟發展、生產需要及農民基本生活所必需的一類社會產品或服務。這里的第三方組織既包括農村之外的民間社團協會組織，也包括農村內部的一些農村合作社或農民自治組織等。

若農村公共產品的供給問題得不到很好地解決，會使農民不斷地否定自己的社會地位并最終放棄務農甚至遠離農村。在尋找解決這些問題的道路上，朱漢平結合公共財政與公共選擇這兩種路徑來論述其供給的合理性；[2]馬學陽、涂圣偉指出應該打造一個由政府主導、市場輔助、第三部門協同的多元化供給格局；[3]段紅平、王波主要從第三部門的角色出發提出了其應該與政府形成合作制約、與市場形成合作競爭的關系，并最終實現政府主導，市場與第三部門相競爭的供給模式；[4]張輝則主要從效率角度出發，評述了美國和日本這兩個資本主義國家農村公共產品的供給狀況，并有針對性地提出了我國農村公共產品的供給應該采取政府主導、非營利等社會組織積極參與的方式。[5]可見，學者們的研究大都是對現有二元主體供給路徑的探討，在其多元主體的選擇上雖也有研究，也只是停留在概念層面上，尤其是對于形成政府主導、市場與第三方組織合作競爭的提法，在目前的農村環境下其實踐應用性并不強。因此，加強培育其他主體的供給能力，構建多元化的協同供給機制已迫在眉睫。

總之，加強對農村經濟產品供給路徑的研究，解決農村公共產品的供給問題，不僅可以保證農民積極地務農，為國家工業及服務業的發展奠定良好的基礎，而且在目前老齡化嚴重加劇的時代下，可以有效地回籠城市中的農村人口，消除農村的空心化，以此來緩解城市居民巨大的環境壓力和就業壓力，而且有助于滿足農民需求使農民認可自己的社會地位并提升其幸福感，以更好地實現“兩個一百年”。

二、農村公共產品供給的焦點問題

我國農村公共產品供給的焦點問題，主要集中在公共產品供給責任人的權責范圍不清和執行力不強、供給受益人參與性不高及供給結構的失衡。

首先體現在主要供給責任人身上，即政府的職責劃分不清與執行力不強。我國政府正在不斷地向服務型政府轉變，那么嚴格劃分其權責范圍并增強其執行力是其在轉型過程中必須要做到的。這就要求政府必須把人民的利益放在首位并在自己的崗位上有所作為，但在農村公共產品供給中并沒有明確地界定與劃分上級及地方政府的權責關系，加上分稅制改革中政府的事權下沉與財權上移，[6]使上級任務落到了地方基層政府那里，如農村水利工程等項目的開展等，而財政緊缺但責任重大的地方政府，此時便接不住如此沉重的擔子，或者為了做出成果而舉借外債。例如廣東省各級政府在2011年上半年的時候，舉債就已經超過了3000億元，嚴重超出了地方政府的償還能力。[7]

其次體現在其他供給責任人和受益人身上。作為供給責任人的一些其他社會主體，包括市場組織和第三方組織等，由于自身力量的不足及其合法性地位的不被認可，在農村公共產品的供給中也大都是有心無力并處于一種圍觀狀態。關于供給受益人方面，由于農村參與供給的積極性不足使得政府在供給時偏離其最初的目標，讓之前的矛盾也變得更加尖銳。

最后體現在供給結構失衡上。這里所說的供給結構的問題。主要是指農村公共產品供給的供大于求與供不應求同時存在。供大于求主要源于政府出于對自身權力的追求提供一些農民暫時用不上的產品，如部分政府忽視長期效應，偏向于提供短期見效的農村公共產品，如村容整潔、電網覆蓋、戲院修建等這些“面子工程”。農村公共產品則供不應求，主要體現在供給總量的不足上。國家一直以來都比較注重工業和服務業的發展，對沿海等發達地區的政策支持也比較多，而對積貧積弱且少有工業和地方經濟支撐的西北地區始終是投資與支持不足。雖然目前在量上有所增加，但并沒有實質性地提升，而且在現有財政支出項目中，農村公共產品的供給大都集中在糧食直補、病蟲害防治等生產性公共產品上，對生活性質的公共產品卻很少提供。例如目前西北某些地區鹽堿地的農民飲水安全問題還沒有解決，邊遠山區的溜索改橋問題也始終沒有落實。

產生上述問題的原因，一是源于我國幾千年以來積淀下來的官本位思想及人們對政府權力的懼怕而引起的不敢挑戰權威的心理。官本位的思想造成農民對于政府的愚忠甚至是崇拜，覺得政府就是百姓的天，政府的決策就是絕對正確的。而且即便是政府做錯了事情，農民也會覺得這是更高層政府的失誤，與基層政府關系不大，即便有些思想覺悟比較高的農民意識到是政府決策的失誤，也會出于對政府權力的懼怕而不敢去挑戰權威，更不敢揭露這些不正之風。二是我國在農村公共產品供給時是根據自己的愛好和需求設定供給方案的，這種供給機制的不合理加上相關激勵機制與民意收集制度的缺乏，使政府在供給中擁有絕對的優越感，并在沒有其他機構制約與競爭的條件下追求自身的權力而不愿意考慮降低成本。改革開放后，國家政策在城市與沿海地區的偏向使得城市與農村、東部與西部的差距越來越大。相對而言，目前我國的城市居民享受著高品質的教育、便利的交通、愜意的生活與工作環境，而農民卻面臨著基礎公共產品供給的嚴重不足，如教育的落后，飲水安全的危機，醫療衛生資源的欠缺等。東西部差距也很明顯，東部沿海地區的農村早已實現了城鎮化，并逐步向智能化社區發展，而西部欠發達地區的農村卻依然停留在八九十年代的水平。

三、協同供給機制的建立與運行

對于上述所提到的農村公共產品供給焦點問題的解決，學術界提出了公共選擇、公共財政及市場化的路徑，但是這三種路徑的單獨使用或者是簡單的兩兩組合均已不能解決目前的問題。首先，對于公共財政路徑的摒棄是因為該路徑主張政府應該免費提供公共產品并主動改革其基層的財政體制。我們知道，政府很難短期就改好自己的體制，大改就是換血，政府經不起這么大的折騰，而且改革的成本是巨大的。此外，政府有時也會失靈，再加上分稅制使基層政府不能擁有對等的事權與財權而不得不將責任推給一些農民自治組織[8]或其他機構，這就出現了基層政府掌握實權卻沒有實力的尷尬。其次，把政府作為經濟人考慮的公共選擇路徑則倡導政府扮演“守夜人”角色，放松對民間組織的不當管制，通過培育和發展農村自治組織來提供部分農村公共產品。但鑒于農村自治組織布局分散、財力薄弱與人員規模有限，使其又不能完全依靠自己來提供公共產品，所以此時市場化路徑又顯得不可或缺。例如對于市場性農村公共產品可采取類似于市場產品的供給方式，由政府限定價格范圍或通過政府購買的方式低價提供給農民，如水電費?？v然市場化路徑在一定程度上效率比較高，但很難保證供給的公平性，所以要解決農村公共產品的供給問題就必須把這三種路徑整合在一起并協調好它們的關系，而多元主體協同機制的建立，能夠均衡與配置各主體之間的關系與權力，可以很好地解決這些問題。

由公共選擇理論可知，政府作為“經濟人”在農村公共產品的供給中，出于對自身權力最大化考慮往往會犧牲人民的部分利益，且伴隨著經濟周期變動，政府與市場組織無法實現最優供給，可見第三方組織的引入在一定程度上可以彌補政府失靈與市場失靈造成的供給缺位。多元化協同供給機制，是一個需要多方力量相互協調與制約的循環供給系統，其多種供給主體的有機配置與組合可以更好地滿足農民需求。

依據公共產品供給主體的不同，各主體之間的職責權力配置如圖1所示。

圖1協同供給機制下各主體間的職責權力配置

其一，協同供給機制下的政府。政府在供給中的權威性地位不僅可以保證供給的合法性和正規性，同時要逐步地減少對市場和第三方組織參與公共產品供給的過分限制。多元主體協同供給機制倡導政府應積極地培育市場主體和第三方組織的供給能力，以保證供給的有效性。在培育市場組織和第三方組織供給能力時，政府應做到三點：一是從思想上要重視，以對待合作伙伴的態度給予認可與鼓勵；二是應在實際行動中給予市場組織和第三方組織支持與幫助，表現在不同類型的公共產品可由不同主體提供；三是應該在政策上給予其合法性以保證供給的持續性，例如對提供農村服務性公共產品的企業可給予一定的免稅優惠或榮譽嘉獎等。目前成都市的部分地區在提供農村公共產品時就采用了政府、市場與社會相互協作的一種供給模式。[9]

其二，協同供給機制下的市場組織。市場組織的參與可以保證農村公共產品供給的靈活性和效率性。對政府供給起補充作用，可滿足農民不同性質、不同層次的需求。對于一些略有競爭性并且差異化比較明顯的農村準公共產品可以由市場組織來提供，在欠發達的中西部地區可引入PPP模式，如用合同外包或特許經營的方式讓市場力量提供一些農村的體育設施、鄉村道路及村容整改等。在多元主體協同供給機制下，市場組織在供給具有市場性和特色性公共產品時，應做好農村公共產品的生產加工、質量管理與價格控制，避免高價低能產品帶給公眾利益與健康方面的損失。

其三，協同機制下的第三方組織。第三方組織在協同供給機制能有效地保證整個供給系統的協調性。對市場組織的供給起補充作用，又可以積極地配合政府供給。對一些農村文化娛樂、興趣培訓、燈會廟會文化傳承及農村母嬰心理教育等精神性公共產品，可由村莊農村合作社或農民合作組織等第三方組織來提供。但鑒于目前第三方組織存在著規模不大、資金來源渠道窄、人員隊伍不足等問題，政府部門和市場組織應給予一定的扶持與鼓勵。例如對第三方組織提供的一些公共產品或服務，可通過政府購買等方式來給予一定的資金支持，可實現在保證供給有效性的同時還可以提升政府效能。當然第三方組織也應該從自身特點出發，不斷更新組織的理念與方法，積極配合，并補充政府供給和市場供給的不足。

多元化協同供給機制的建立與運行，光靠自身的循環系統遠遠不夠，還必須有一系列的配套措施，供給責任人，即政府、市場組織、第三方組織及供給受益人方面也要積極配合。

一方面，明確各級政府的權責關系并積極作為。明確供給責任人的權責關系，實現權責匹配及事權與財權對等,這是建立協同供給機制的前提。地方與上級政府是公共產品的主要供給責任人，明確界定二者的責任與權力可以避免相互扯皮并能為農民群眾提供精確而有效的服務。表現在：上級政府應明確自身的權責范圍，尤其是省級政府應及時地公布自己的權力清單與責任清單，在此前提下，以法律或行政法規的形式明確地方政府的權責范圍及其在供給中的權力與義務；地方政府也要接得住上級政府委派下來的任務，應根據本地實際和農民意愿，列出急需的農村公共產品清單，請專家設定權重并進行審核與可行性分析后上報給上級政府申請相應的財政資金；此外，還應該逐步打破分稅制的弊病，實現財權與事權的對稱。

另一方面，保障農民的需求表達，鼓勵農民積極參與。對于供給主要受益人的農民而言，應該逐步地摒棄官本位的思想并積極主動地去表達自己的看法和建議，勇于挑戰權威并維護自己的合法權利。當然最有效的辦法是建立健全農民的意愿表達機制。日本在這一點上做得比較好，例如在農村基礎設施建設項目中讓農民自己去選擇，項目批準后要查看具體的項目計劃并進行表決，在大多數人表示贊同后政府才可以購買該種公共產品。[10]日本的方式值得我國發達農村地區借鑒，但對于中西部地區欠發達的農村，更適合以制度的形式推進，如建立民意收集制度和信息公開制度，能很好地保障農民需求的表達，上級政府可在公共產品覆蓋區隨機挑選一定數額的農民進行潛伏式監督，或建立農村法人代表，及時有效地匯報農村公共產品供給的項目進展情況，并完善責任追究機制，把好質量關。

總之，多元主體協同供給機制的建立，強調各供給主體通過制約與協作實現其關系與權力的均衡。該機制下的政府應積極培育市場主體和第三方組織的供給能力，并做好制度約束與過程監督，以保證供給的合法性與正規性；市場組織與第三方組織應積極配合與補充并不斷地壯大自身力量，以保證供給的效率性與協調性。在各主體的相互協作與制約下， 協同供給機制的建立與運行將更有效地配置并均衡各主體之間的關系與權力，并形成一個良好的供給循環系統，以更好地實現農村公共產品供給的最優化。

[1] 第十二屆全國人民代表大會第三次會議關于政府工作報告的決議[R].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報,2015，(2).

[2] 朱漢平.農村公共產品的供給路徑:現狀分析與選擇取向——基于公共財政與公共選擇的分析視角[J].江淮論壇,三農專題,2011，(4).

[3] 馬學陽,途圣偉.完善農村公共產品供給機制的思考[J].宏觀經濟管理:三農問題,2015，(4).

[4] 段紅平,王波.淺析農村公共物品的提供主體[J].法制與社會:城鄉建設,2015，(1).

[5] 張輝.農村公共產品供給效率國外經驗借鑒和啟示[J].現代商貿工業:國際貿易,2015，(1).

[6] 張菊梅.鄉鎮政府在農村公共服務供給中的困境與出路[J].社會科學家,2013，(7).

[7] 盧軼.廣東地方債3000多億風險可控 個別超警戒[N].南方日報,2011- 06- 28(A19).

[8] 張等文,呼連焦.城鄉二元結構下農村公共產品的供給困境與化解[J].理論與現代化,2014，(3).

[9] 張曉磊.農村公共產品的供給模式與思路[J].揚州大學學報:人文社會科學版,2015，(1).

[10] 劉穎.我國農村公共產品供給問題研究[J].新西部,和諧社會建設,2014，(29).