“城中村”包容性治理路徑探析

李小靜++賀彩英++張百霞++高曉春++魯艷平

摘要：當前河北省“城中村”改造和治理已經基本規范，但由于深刻的制度原因，河北省“城中村”還存在著種種發展困境及治理難題，這些難題背后的主要原因在于政府治理過程中面臨的一些問題，也從一定程度上說明了當前河北省在社會發展和治理方面不具有足夠的包容性。因此，構建包容性治理制度，成為解決“城中村”問題的關鍵所在。

關鍵詞：城中村；包容性；治理路徑

中圖分類號：D67

文獻標識碼：A

文章編號：1001-0475（2015）12-0043-02

一、“城中村”治理創新的理論探索——包容性治理

包容性治理是指各種利益相關者能參與、影響治理主體結構和決策過程，公平分享政策結果、治理收益和社會資源，各種利益相關者的權益能得到尊重和保障的公共治理。具體而言，包容性治理首先體現在治理主體的包容性，即一方面，需要政府在制定經濟、社會發展政策時要考慮不同的利益主體，并且要以實現社會發展、促進公共利益為主體，實現社會公平正義為目標，注重協調好不同利益主體之間的關系。另一方面，各級政府要進一步下放職權，管好自己該管的問題，將自己管不了也管不好的問題回歸社會，走一條放權讓利的道路，政府要避免因自身利益而壟斷政策的制定和推行，拒絕和排斥其他利益相關者的加入。對“城中村”基層政府來說，包容社會力量參與的治理既可以實現政府的核心凝聚力，引導多元社會力量參與治理，擴大政府影響力，又可以使基層政府從不必要的社會事務抽身。其次包容性治理是指治理過程的包容性?；鶎诱谥卫磉^程中應該實行博采眾議式的管理方式。一方面要為全體社會成員提供同等的政治行為機會，比如采取科學、全面的民意調查、深度訪談、公民代表大會等方法，給基層群眾充分的話語權，以獲取社會治理決策過程中所需要的相關信息。另一方面，要建立起有效的政治參與和利益表達機制，鼓勵公民參與、采集社會反應信息并及時反饋到決策層。對于基層政府而言，要推進以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為基本內容的基層民主政治建設，建立和完善各種暢通、便于公民參與民意表達的渠道。具體而言，在“城中村”治理中應充分聽取村民意見，要確保村民的知情權、參與權、表達權和監督權，這樣才能獲得廣大村民的理解和支持。再次，治理結果和收益的包容性。包容性治理強調的是在治理過程中實現各種利益相關者都能公平享受發展成果或者依據公開合理的標準申請社會資源。從河北“城中村”問題及治理現狀中我們可以感受到在“城中村”改造中，村民的“不公正感”強烈，“城中村”領導干部腐敗現象沒有效遏制，基層政府公信力低。而要就解決上述問題，最重要的就是要實現治理結果的包容性。最后，包容性治理要關注社會弱勢群體的利益。在“城中村”改造中，特別要重視農民及外來務工人員這些弱勢群體的利益問題，通過采取積極有效的措施平衡治理中強勢利益和弱勢利益之間的關系。

二、探索“城中村”包容性治理路徑

（一）明確“城中村”治理參與者各自主體地位和職權責范圍

“城中村”作為城鎮化的產物和前沿，同時也是進一步發展的重點區域，是一個多元利益主體追求利益最大化的過程，主要包括城市主管街道、城中村社區居委會、城中村村委會、村民、外來流動暫住人口。要實現“城中村”治理有效有序，就必須要明確以上主體的地位、職責、權利、義務和利益等。城市主管街道，是政府一級行政部門，具有有效法律地位，是“城中村”治理的主導部門，要清楚認識自身職責，做好城中村治理過程中各方工作的領導和協調，以民為本、為民服務，不要越權干預各方工作，明確自身利益，不以權謀私，做好政務公開透明?！俺侵写濉鄙鐓^居委會，是群眾性自治組織，是否可以通過法律法規賦予一定權利地位，建立健全社區自治、參與、財政等社區治理制度，優化社區治理的權力運作，做好民主決策的落實機制和有效程序，做好居務公開透明?！俺侵写濉贝逦瘯?，具有一定的法律地位，是農村事務的主要管理機構，對于村委會，要做好轉型工作，向社區居委會和股份經濟合作社的角色轉變，逐漸分化原有權利職能，實現村務公開透明?！俺侵写濉惫煞萁洕献魃?，它是“城中村”集體所有資產的主要經營者，有保證村集體資產增值保值的義務，要做好經營創收工作，為村集體、村民謀福利，做好企務公開透明，利益分配公平公正。村民，要落實村民的主人翁地位，保障村民的利益最大化。外來流動暫住人口，這部分群體的地位往往比“城中村”村民的地位更低一些，因為生活方式、文化傳統、素質教育等程度不同，會與當地人文生活產生沖突，甚至受到當地原住民的歧視和不尊重，所以政府要對這群人的這些需求給予保障，可以聯合當地高校進行一些公益講座等，通過提高其知識文化素養，使其受到社會認可，適應城市生活工作。在明確各方主體后，通過協同合作，開闊思路，有效進行“城中村”治理工作。

（二）既要發揮黨政職能，又要注重村民自治

對“城中村”包容性治理，要擺脫完全依賴政府的傳統權威和權力，同時也不能過于依賴市場協調機制，而應該傾向于多元主體之間的信任與合作，注重政府與村民的合作，實現自上而下的管理和自下而上的參與的結合，鼓勵治理主體的多樣性，加強基層政府與非政府組織及社區組織、群眾的合作。鑒于我國強勢政府的歷史傳統和“城中村”公民社會遠未成熟的現狀，地方政府在“城中村”包容性治理過程中依然占據主導地位，但包容性治理語境下的政府主導建立于服務型政府基礎之上，同時培育多方治理力量，培育公民社會和社區中介組織，加強基層政府與非政府組織及社區組織、失地村民的合作，逐步促進“城中村”治理主體的多元化。因此，要不斷完善“城中村”居民自治組織，建立居民小組，以利于自主管理、自主服務。同時還要強化社區綜合管理職能，各級政府及職能部門要按照“小政府、大社會”，“小社區、大服務”的改革思路將適合社區承擔的公益性、社會性、群眾性的職能下放給社區，賦予“城中村”社區綜合管理職能。

（三）尊重農民權益，實現“城中村”發展成果共享

包容性治理就是還政于民，使公共利益最大化的社會管理過程，在這一過程中，地方政府要重構自身治理方式，在科學發展觀的指導下，堅持“以人為本”的包容性治理理念，充分尊重農民的主體地位和意愿，以解決他們的后顧之憂為目的。對于“城中村”的“農民”，他們依靠出租房經濟，收入和生活水平并不低，不但沒有轉戶城市的愿望，反而以出租房屋作為生活收入的重要來源。對此，各級政府要充分考慮農民的意愿和顧慮，改變“城中村”改造中政府主導或強制力推動城鎮化進程的現狀，在各種利益的博弈中，政府和開發商要把城中村改造過程中村民應得的正當利益給予農民，完善社會保障并且要統籌解決好農民的實際利益問題，在城中村改造的過程中，要充分考慮“村民”的生活來源，盡量保證農民在改造后依然可以有兩套及以上的房子，便于居住與出租，保證他們的收入來源，以調動村民改造搬遷的積極性；此外，包容性治理還要關注農民工、外來務工人員等貧困群體及弱勢群體的利益訴求，加大廉租房建設的力度和管理，推動城市外來流動人口服務和管理體制創新，保障他們的各項勞動權益及公平享受城市的公共產品和服務，只有外來人口有權益，城市才更加包容。

（四）規范失地農民的利益補償，平衡各方利益分配

在“城中村”改造過程中，農民的土地補償要求越來越高，《土地管理辦法》中規定，土地的征地補償為被征收耕地前三年內平均產值的6倍至10倍，安置補償為耕地被征前三年平均畝產值的4倍至6倍，且這兩項之和最高不超過平均畝產值的30倍。但現實中“城中村”和城郊村的征地拆遷補償許多已經達到驚人的水平，巨額的補償往往使失地農民一夜暴富，許多人過上脫離勞動的寄生生活，其中因揮霍賭博再度致貧的現象也時有發生?？梢?，讓人以身外之物一夜暴富，既損害了社會利益也未必真正有益于當事人。更有太多的人違建搶建，謊報拆遷損失，騙取巨額補償資金，造成極大的社會不公平。因此，沿著法治軌道，規范失地農民的補償，遏制在快速城市化過程中發生的土地擁有者對勞動為生者、原住民地移居民的財富剝奪。此外，目前“城中村”土地收益分配過多考慮了失地農民及村集體的土地收益權利，而忽視了政府作為社會整體利益的代表應享有的收益權。因此，按照包容性治理的要求，必須規范土地收益分配機制，綜合考慮社會各方面利益。

（五）加強基層文化建設，實現城鄉文化雙向融和

在以往的“城中村”治理中，過于注重“經濟效益”和“社會穩定”，忽視了農村的鄉土文化與城市文化的雙向融合在“城中村”治理中的重要作用。城鄉文化雙向融合是指城市文化和鄉村文化接觸、融化、吸收、調合而趨于一體的過程，是城市和鄉村互相吸收先進和健康的文化、摒棄落后和病態的文化的一種雙向演進，它通過城鄉之間的文化交流與互動，發揮城鄉之間各自的文化潛能，優化文化資源配置，構建整體文化框架，形成共同的文化取向和核心價值，提升文化競爭力。對此，城中村”在實現“鄉村”向“城市”的轉型中，要科學與合理地調整“城”與“鄉”的關系，具體而言，既要注意保留、建設和發揚光大“城中村”的文化之根，引導傳統文化適應現代都市文化發展的需要，也要注重開發“城中村”已有的民俗文化和群眾藝術，將文化的傳承與文化的創新相結合，當然主要的是市民文化向村民文化的影響和輻射，是現代文明改造傳統文化。但是，這個過程不能成為文化歧視的過程，更不能成為文化侵略的過程。因此，要取消對“城中村”居民的政策性歧視，從制度上保證村落文化與都市文化在平等的基礎上交流、融合、共建。