突發事件應急管理機制研究

黃宏純

【摘要】文章闡明了突發事件應急管理機制的內涵及構成要素，科學分析了地緣政治格局變遷對突發事件應急管理機制建設提出的新要求，并在分析目前我國突發事件應急管理機制建設現狀的基礎上，提出了構建基于地緣政治格局變遷的突發事件應急管理機制體系的建議，為預防和減少突發事件及其造成的損失提供借鑒。

【關鍵詞】地緣政治格局 突發事件 應急管理 機制 研究

【中圖分類號】D631 【文獻標識碼】A

近年來，隨著突發事件發生日益復雜化、頻繁化及國際化，世界各主要國家不斷加強對突發事件應急管理機制研究，提升應急管理能力。美國一直深入開展應急管理預警、決策、應急救援處置研究；①德國、日本等主要發達國家也加強突發事件應急管理機制研究，建立了較完善的緊急事態專業處置機構、應急管理信息系統、應急平臺體系②。而在國內，有關突發事件應急管理機制研究成果也較多，郭濟、高小平、沈榮華對國內大城市應急管理體制、應急機制開展系統研究；③薛克勛深入研究突發事件應急管理機制構建；④清華大學薛瀾教授對突發事件應急管理體制、應急決策機制、應急管理組織體系構建進行系統研究；⑤鄒勇杰、陳奕平對上海應急管理組織體系、應急管理機制、應急管理預案進行研究；⑥宋英華教授提出了TEM全面應急管理的“六全”管理模式。⑦國內外高度重視對突發事件應急管理機制的研究及推廣應用，不斷豐富并深化了突發事件應急管理機制建設領域的研究。

當前，世界地緣政治格局已由一單極化向多極化轉變，國際權勢的“多極化”和“均衡化”的基本態勢將持續⑧。以中國、印度為代表的新興國家，因經濟社會不斷發展，綜合國力顯著增強，國際影響力不斷擴大；而美國、日本、西歐為代表的主導力量由于多年陷入經濟低迷狀態，加之受到2008年國際金融危機沖擊，國際影響力不斷減弱，造成世界地緣政治格局已由以美國為單極向美國、中國、日本、西歐多極并存的格局，并且由于南非、土耳其、印尼等一批地區重要力量興起，形成了以美國、日本、西歐為代表的主導力量和以中國、印度為代表的新興力量的均衡發展。⑨近年來，為了制約以中國、印度為代表的新興國家的經濟擴張，美國在亞洲主導推動TPP協議（跨太平洋伙伴關系協議，也被稱作“經濟北約”）簽訂，在歐洲主導推動TTIP 協議（跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定）簽訂，力圖重構并主導世界經濟發展格局，消弱區域經濟合作，打擊地區大國或區域大國對地區地緣政治、經濟的影響，力圖繼續謀求國際主導地位。而中、印等新興國家則利用經濟發展優勢乘勢推進制度創新，加快發展新興產業，力爭盡快實現經濟結構轉型升級，從而利用經濟影響力謀求更大的國際話語權。因此，今后5年內，國際力量多極化、均衡化的步伐有所加快，主導力量與新興力量的競合博弈更加激烈，世界地緣政治格局將日益復雜化，各種潛在矛盾將會容易演變為沖突事件。世界地緣政治格局復雜多樣變遷，各種政治力量的復雜利益博弈，催生了誘發突發事件的敏感、復雜、廣泛關聯的各種傳統和非傳統因素，造成了日益復雜化及國際化突發事件頻繁發生，對各國安全和社會穩定的影響日益顯現。世界地緣政治格局復雜動態變遷對加強應急管理工作，建立健全應急管理機制，提高國家突發事件處置能力和保障國家安全提出了新的要求。為此，本文探討構建基于地緣政治格局變遷下的突發事件應急管理機制體系，以期進一步提升應急管理能力，確保高效應對突發事件，預防和減少突發事件及其造成的損失。

突發事件應急管理機制概述

突發事件應急管理機制的內涵。突發事件應急管理機制是為了有效應對突發事件而建立的將應急預警、響應、決策與處置、保障等功能于一體的應急體系和工作機制，它包括應急監測預警機制、全面聯動響應機制、應急資源保障機制、應急信息管理與決策機制和應急評測監督機制等。

突發事件應急管理機制要素構成。 通過上述突發事件應急管理機制內涵分析，本文認為突發事件應急管理機制是由應急預警、響應、保障、決策和監督五大子機制系統所組成的一個完整的突發事件應急管理機制系統。

在突發事件應急管理機制體系中，應急監測預警機制是突發事件應急管理機制實施的前提基礎；應急資源保障機制是突發事件應急管理機制正常運行的保障力量；應急信息管理與決策機制是突發事件應急管理機制的核心部分，信息管理與決策機制決定著突發事件應急管理機制運行的方向和運行質量；全面聯動響應機制是突發事件應急管理機制正常運行的程序依據和工作流程；應急評測監督機制是突發事件應急管理機制正常運行的關鍵部分，是持續改進和完善突發事件應急管理機制運行效果的監督力量。

地緣政治格局變遷對突發事件應急管理機制建設提出的新要求

地緣政治格局變遷對突發事件應急管理機制體系的全過程控制管理提出了新要求。隨著經濟社會全球化進程不斷加快，當前世界地緣政治格局已由單極化向多極化轉變，全球地緣政治布局將出現板塊化趨向，各種政治力量的復雜博弈催生了各種誘發突發事件的敏感、復雜、廣泛關聯的因素，動態地緣政治布局博弈微小變化誘發了日益復雜、國際化的突發事件，并導致突發事件危害迅速蔓延，造成巨大的國際損失，這就要求突發事件應急管理機制體系實施全過程控制管理，從監測預警、應急響應至應急決策、應急保障實施動態化全過程控制管理，并且重點加強對突發事件實施動態監測、風險評估和全過程預警管理，并編制科學的預案，通過評估及時發現問題，發出災害預警并做好相應預警處理工作，最大限度地預防或減少突發事件發生造成的各種社會損失。

地緣政治格局變遷對突發事件應急管理機制體系運行的多角色協同提出了更高要求。當前，一級地緣政治格局發生了根本性變化，多極化地緣政治格局正在構建和形成之中，各種政治力量正在激烈的博弈之中，促使突發事件發生的因素已實現了國際化，這對應急管理體系建設和應急管理機制體系運行提出了更高要求，從而要求世界各國加強合作，構建科學的突發事件應急管理機制體系的運行機制，實現多角色協同，不斷增強整體應急管理能力，共同應對日益復雜性、國際化的突發事件。

地緣政治格局變遷對突發事件應急管理機制體系功能的整體優化提出了更高要求。在世界地緣政治格局發生結構性變化，正處于多元化前夕的過渡時期的復雜多變的國際政治環境下，誘導突發事件發生的因素日益復雜性和國際化，使得突發事件的危害程度加大、影響范圍波及國際化，造成巨大的災害損失，這就對突發事件應急管理機制體系建設的整體優化提出了更高要求，要求各國在構建突發事件應急管理機制體系時，要充分整合應急預警、響應、保障、決策和監督五大功能，實現應急管理機制體系功能的整體優化，確保有效的應對日益復雜性、國際化的突發事件。

地緣政治格局變遷對突發事件應急管理機制體系的系統性提出了更嚴要求。在世界地緣政治格局向多極化轉變的復雜動態博弈過程中，突發事件發生的敏感性日益增強，危害的擴散速度不斷加快，并且由于當今信息傳遞渠道的多樣化發展，使得突發事件發生的實際危害擴散速度和造成民眾恐慌心態危害的擴散速度日益加快，這對應急管理機制體系建設的系統性提出了更嚴要求，要求各國在構建突發事件應急管理機制體系時，加強應急管理平臺間的信息互通、安全、共享、聯動及會商，建立綜合協調、靈活高效、科學準確的全系統應急信息管理與決策機制，科學應對日益國際化、危害擴大化的突發事件。

當前我國突發事件應急管理機制建設現狀

近年來，我國各級政府高度重視突發事件應急管理機制建設，取得了一定的成果。目前，突發事件應急管理機制的體系結構基本形成，有效地提升了應急管理能力。但由于歷史經驗及現實狀況的原因，加之地緣政治格局變遷對我國社會發展造成的各種影響，我國突發事件應急管理機制仍然存在諸多問題。主要是應急監測預警機制落后，應急預警的信息報告與發布體系不科學；全面聯動響應機制不科學，缺乏協調機制；應急信息管理與決策有效機制未形成，應急信息管理與決策機制組織體系不完善，綜合協調能力不強，缺乏持續性，同時，由于國家行政管理體制還不科學，部門之間職責交叉、權能交叉現象比較突出；應急動用法律保障體系不完善，應急預案不科學，社會應急動員保障體系不健全，應急評測監督制度不完善，過程監督不全面、及時、有效，綜合效果評價不科學。

地緣政治格局變遷下的突發事件應急機制“五面錐”綜合體模型的構建

圖1：突發事件全面應急管理機制“五面錐”綜合體模型圖

針對當前應急管理機制體系存在的諸多問題，為了在地緣政治格局變遷中把握主動權，提升突發事件應急管理綜合能力，維護國家安全和社會穩定發展，要綜合運用多種管理與控制理論方法，構建由全過程監測預警機制、全面聯動響應機制、全方位應急資源保障機制、全系統應急信息管理與決策機制、全手段應急評測監督機制五部分有機構成的基于地緣政治格局變遷下的突發事件全面應急管理機制體系（如圖1所示）。

構建基于過程控制的全過程監測預警機制。建立全過程監測預警機制就是要對可能發生的各種突發事件以及事件發生的全過程有一個充分的估計，提前做好應急準備，選擇一個最佳應對方案，最大限度地減少損失。要從突發事件的演變規律入手，研究運用過程控制方法，建立多層次、多環節監測預警控制模型，實現對危險源不間斷評估，以及突發事件的全過程動態監測以達到超前預警、及時干預和控制損失的全過程管理目的；要編制科學的應急預案，通過評估及時發現問題，改善應急管理全過程監測預警機制。

構建基于多角色協同的全面聯動響應機制。要運用多角色協同理論建立包括基于分類分級的協同響應、基于多部門跨層級的垂直聯動協同指揮和基于多方合作的綜合協同響應在內的全面響應模型，以打破原有應急指揮條塊分割和各自為政的傳統響應機制，綜合利用各方應急力量聯合行動以實現快捷高效的應急響應。

構建基于整體優化的全方位應急資源保障機制。突發事件應急資源保障機制并不僅僅是大量救援物資的儲備，而是通過物資儲備、財政預算、與相關部門簽訂協議等方式為突發事件應急管理提供各種保障。要建立由人力、財力、物力、信息等方面保障所形成的全方位應急資源保障機制。要引入多目標尋優法，研究建立應急物資、物流、通信和醫療救護等資源整合的優化方法及模型，為政府應急資源儲備、調配及輸送等提供科學決策工具和依據，以實現對突發事件的全面高效保障目標。

構建基于綜合集成的全系統應急信息管理與決策機制。要建立以突發事件的全流程信息管理為基礎，以危機的信息通訊為途徑，以突發事件管理機制為平臺，再綜合其他相關要素而形成全面整合的政府突發事件信息管理系統，根據突發事件應急管理信息，應急管理決策者要在相當有限的時間里和相當有限的資源約束下做出重大決策和快速反應；要加強各部門應急管理平臺間的信息互通、安全、共享、聯動及會商，運用綜合集成研討廳方法，建立人—機—網結合的多功能應急信息管理與決策模型，解決信息發布、指揮平臺、信息管理、資源信息數據庫、共享數據庫等不同接口間的標準化銜接問題，以實現綜合協調、靈活高效、科學準確的全系統應急信息管理與決策。

構建基于績效激勵的全手段應急評測監督機制。要引入績效評估、績效管理的具體方法，研究建立應急評測方法體系來研究配套的績效監督制度，以綜合運用行政、法律、經濟和技術等手段對應急管理實施有效監督，實現全面應急機制的持續改進和完善。

結語

突發事件全面應急管理機制“五面錐”綜合體系代表著一類新理念，代表著一項基本的制度安排，代表著一種整合流程，代表著一套科學的方法。

當前，國際地緣政治格局正處于“多極化”和“均衡化”的動態演化過程，激烈的政治博弈促發了突發事件發生日益頻繁化和復雜化，對突發事件應急管理機制體系建設提出了更高的新要求。為此，全面科學分析國際地緣政治格局變遷對應急管理機制體系建設的影響，加強應急管理機制“五面錐”綜合體系建設，進一步增強各國應急管理能力，有效應對國際化突發事件已為各國政府的當務之急。

（作者為武漢理工大學管理學院工商管理專業博士后、廣西財經學院管理科學與工程學院教師、經濟師；本文系武漢理工大學博士后專項經費資助）

【注釋】

①宋英華等：“‘十一五期間湖北省突發事件應急體系建設規劃”，2006年。

②莊越：《安全事故應急管理》，北京：中國經濟出版社，2009年。

③郭濟，高小平，沈榮華：《中央和大城市政府應急機制建設》，北京：中國人民大學出版社，2005年。

④薛克勛：《中國大中城市政府緊急事件響應機制研究》，北京：中國社會科學出版社，2005年。

⑤薛瀾，張強等：《危機管理：轉型期中國面臨的挑戰》，北京：清華大學出版社，2003年。

⑥鄒勇杰，陳奕平：“從‘911事件看美國的應急救援行動”，《上海市民防信息中心》，2009年第6期。

⑦宋英華：《突發公共事件應急管理導論》，北京：中國經濟出版社，2009年。

⑧林利民：“世界地緣政治新變局與中國的戰略選擇”，《現代國際關系》，2010年第4期。

⑨楊潔勉：“當前國際戰略態勢和國際形勢特點”，《國際展望》，2009年第11期。

責編 /張蕾