淺析草原承包經營權流轉問題

劉利珍　張樹軍

【摘要】草原承包經營制度的落實，在實踐中已初見成效，充分調動了牧民的積極性，促進了畜牧業的高速發展。目前流轉已成為一種普遍現象，現行法律的規定卻凸顯出一定的局限性。因而亟待建立合理有效的草原流轉制度、規范形態多樣的流轉行為，促進草原資源的可持續發展，為草原承包經營權的進一步落實奠定基礎。

【關鍵詞】草原承包經營權 流轉 價值 措施

【中圖分類號】DF4 【文獻標識碼】A

改革開放以來，廣大牧區草場經歷了“草蓄雙承包”（初步劃定草原界限）—“草原承包經營權”（完善草原承包責任制，草原承包到戶）—草牧場“雙權一制”（即所有權、使用權和承包經營責任制）的歷程，從而把草原的承包經營權徹底交給牧民，調動牧民的積極性，促進畜牧業的高速發展。但因種種原因，如一家一戶的生產經營方式的局限性、牧民自身條件的改變等，草原的承包經營權流轉便悄然而起，最初這種流轉是自發的、個別的，且流轉方式僅限于轉包，但隨著牧區經濟的市場化發展，流轉也逐步向成片化、規?；?、形式多樣化發展。因牧民對草原價值認識不夠，自我保護意識不強，不遵循規定而隨意流轉現象頻頻發生，最終流轉無序、承包混亂，草原糾紛越來越多。因而建立合理有效的草原流轉制度、規范流轉行為成為當務之急。2003年頒布的《草原法》順應了這一要求，使草原承包經營權的流轉有法可依。

草原承包經營權流轉的法律規定

明確流轉的原則。我國《草原法》第十五條第一款規定：“草原承包經營權受法律保護，可以按照自愿、有償的原則依法轉讓?！辫b于此，內蒙古自治區和青海省都在《流轉辦法》中進行了相應規定，使流轉行為有章可循?？梢?，在我國，草原承包經營權的流轉堅持依法、自愿及有償原則。

規定受讓人條件?！恫菰ā返谑鍡l第二款規定：“草原承包經營權轉讓的受讓方必須具有從事畜牧業生產的能力，并應當履行保護、建設和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務?！睂嶋H上，對受讓人進行確定也是實現草原資源可持續發展的必然要求。

限制流轉的期限?！段餀喾ā返谝话俣鶙l規定草地的承包期為30至50年?！恫菰ā返谑鍡l第三款規定承包方與受讓方在轉讓合同中約定的轉讓期限，不得超過原承包合同剩余的期限。上述法律都對草原承包經營權的流轉有明確的期限規定，且對轉讓設定了“發包方同意”的條件。

保證集體經濟組織的優先權?！恫菰ā芬幎?，草原的承包期屆滿，原承包經營者在同等條件下享有優先承包權。同時規定，草原承包經營權流轉中，本集體經濟組織的成員享有優先原則。如此規定，保障了本集體組織的優先權。

規定流轉的方式?！恫菰ā返谑鍡l明確規定了草原承包經營權流轉采取轉讓的方式（實踐中顯現出一定的不足，已無法滿足復雜的社會流轉形式）?，F階段，集體草原的承包者主要是本集體經濟組織內的農牧民，為保障其利益，有必要對轉讓加以嚴格限制，更有利于承包經營權的落實和牧區經濟的持續發展，如：承包方有穩定的收入來源，以免其遇到風險時，失去賴以生存發展的草原承包經營權，最終成為社會的不穩定因素；受讓方必須具有從事畜牧業生產的能力；草原承包經營權轉讓應當經發包方同意，并變更原草原承包合同；規定轉讓的期限不得超過原承包合同的剩余年限等。隨著流轉的日趨頻繁，流轉的方式也逐步多樣化，如轉包、租賃、互換、抵押、入股都成為必要的形式，相應的法律法規也有待于逐步完善。

然而，因《草原法》只規定了流轉的基本框架而缺乏可操作性，使得流轉中存在一系列問題無法得到合理的解決，草原用途改變，矛盾日益凸顯，牧民合法權益屢遭侵害，反之這些問題阻礙了草原承包經營權的流轉，不利于牧區經濟的發展和社會的穩定，更不利于牧區的生態環境保護，嚴重阻卻了畜牧業的規?；?、專業化發展。因此，完善草原承包經營權的流轉問題成為首要之舉。

草原承包經營權流轉的價值

有利于草原資源的優化配置。草原承包經營制的貫徹實施為草原進行規?；洜I奠定了基礎。2003年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》明確規定了土地承包經營權的流轉方式為轉包、出租、互換、轉讓等，2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出“農戶在承包期內可依法、自愿、有償流轉土地承包經營權，完善流轉辦法，逐步發展適度規模經營”，這些都為草原承包經營權的流轉指明了方向，進一步推動了草原的規?；洜I。通過流轉，使草原從績效低下的承包人手中流轉到績效較高的承包人手中，進而推動草場的規?；洜I，實現資源的優化利用，促進草原經濟的高效發展。

有利于促進畜牧業經濟的發展。毋庸置疑，草原承包經營權的可流轉性，使得牧民在承包經營草原后，可放心地對草原進行大量資金投入，如引進技術、設備及人才等。即便出現特殊情況，如牧民進城務工、家庭人口結構變化（生老病死及人口的遷入遷出等）而放棄經營草原時，仍可通過流轉獲得相應收入，排除了承包者的后顧之憂，也提高了畜牧業的產業化發展；同時，通過流轉使草原資源集中于經營績效高的承包者手中，有利于提高畜牧業經營水平和整體效益，促進廣大牧民增收，進一步推動畜牧業經濟的發展。

有利于保護草原生態環境，促進草原的可持續發展。通過流轉，承包經營權人不僅在自己經營草原期間內享有投資利益，在特殊情形下也可以通過轉讓價格收回投資，保障了其利益的穩定性，激勵其進行長期投資經營的積極性，從而在一定程度上避免損害生態的那種短期的、掠奪式的經營行為，增加了草原生態環境保護的投入，促進了草原的可持續發展，進而推動農牧業經濟的良性循環。

草原承包經營權流轉的現存問題

法律規定原則化，欠缺可操作性。我國法律雖然對草原承包經營權流轉作出了規定，但因缺乏具體設計，不能發揮應有的規范作用，而立法在一定程度上表現出的滯后性又無法適應多樣化的流轉行為，不能進行及時、合理的調整和規范；在某種程度上還會阻礙草原承包經營權流轉的有序進行，調控功能失去了價值空間。如：堅持草場用途不變原則；流轉草場必須當年實現圍欄化經營；堅持有利于草原保護和建設的原則；以及草場承包經營權流轉以后，則第三方不得再次流轉；嚴格執行草蓄平衡的相關規定，嚴禁超載放牧等等，可見上述規定都相對原則，實行草原承包經營的流轉本身就是為了便于草原的建設和保護，而當出現承包后的草原改變用途、違反經營原則及私下任意流轉現象時，并沒有得到有效的制止。在草蓄平衡下進行流轉且作出種種規定，雖然減輕了草場的壓力，提升了草場的再生能力，但不利于草場的高效整合、利用，更不利于那些貧困戶、無畜戶草場的及時流轉。

流轉主體范圍的封閉性?！恫菰ā返谑鍡l作出明確規定：草原承包經營權轉讓應當經發包方同意。因而往往會出現一些不當情形，使得流轉無法正常進行，如：承租方需要進行流轉時得不到發包方的同意，或為此設定一系列的條件使得承租方擔心退出草場的成本太高而不敢輕易離開草場，最終阻礙資源的優化配置。而對于以家庭承包和聯戶承包取得的承包經營權，法律又規定只能在集體經濟組織內部進行流轉，流轉的主體范圍受到嚴格的限制，其結果必然是阻卻了一部分經濟組織和個人進入草場從事生產經營，特別是那些擁有大量資金和先進技術、設備、管理經驗等現代化技術手段的組織。毋庸置疑，最終結果必然是減緩牧業的市場化和集約化經營進展，挫傷牧戶的生產積極性，阻礙草場的規?；洜I。

流轉市場的不規范性。當前我國草原承包經營權的流轉價格主要依據草場等級、利用潛力等確定，雖然在一定程度上考慮了發展前景，但主要還是在一種相對靜止的狀態下進行的價格定制，往往呈現價格偏低現象。特別是在草場市場需求日益加大的情形下，實際的草場流轉價格已高于甚至遠遠高于原定價格，因而未能合理體現市場規則。

我國立法規定草原承包經營權通過轉讓進行流轉，實踐證明這已無法適應前牧區市場流通渠道多樣化、拓寬化的趨勢。一般而言，通過轉讓形式整合草場后，承租戶的放牧會傾向于租來的草場，而自家的草場會進行休牧保護。在草場出租屆滿收回后，出租戶也會因種種原因（牲畜被出售、寄養等而沒有基礎母畜）難以恢復自家的牧場經營，而擴大經營規模更是無從談及了。同時，在草場發生轉讓后，原有的用以確定四界的鐵絲網需重修，勢必造成一些基礎設施在一定程度上的廢棄，形成資源的極大浪費。

由于欠缺立法的具體規定，草原承包經營權私下流轉頻發，而且多數流轉采用口頭協議，缺乏雙方權利義務的具體規定，使得受讓方在草原的保護、利用上短期行為較多，超強度放牧利用加劇了草原生態的惡化。同時，私下流轉多因信任關系而發生在熟人或親戚之間，在牧民逐步認識到草場亦是一種資本的前提下，當轉讓草場有利可圖時，雙方的信任關系會在利益驅使下遭到破壞，進而對承租方的約束變小，承租方往往會在承包方不知情下為追求利益而變更牧場使用證，從而引發一系列民事糾紛；而承包方會在約定期滿前將草場收回而再次以高價轉讓。這些都會因缺乏流轉合同的約束而導致對牧場的掠奪性經營，破壞草場地生態環境、影響其可持續發展，增加和諧社會的交易成本?！恫菰ā愤M一步規定：轉讓期限不得超過原承包合同剩余的期限。如此規定，影響承租方對草場的預期投資，還會加劇過度放牧行為。

程序不完備，監管不力。草原承包經營權流轉立法不足，使得管理無章可循，加之普遍缺少對草原流轉情況的全面調查了解。因此，在既無法律依據又無現狀了解的情況下，草原流轉合同勢必缺乏必要的監督和管理，出現流轉的隨意性、無序性。也因此無法準確掌握流轉的面積、形式、期限、參與主體、流轉草原的用途等情況。因此引發的一系列問題，如：私下流轉引起的糾紛處理、監控流轉后草場被利用程度等，這些行為都會增加監管費用。雖然政府作出規定，要求合同期滿后牧民所使用的草場須達到一定的物質要求，但同時對草場地評價和監督成本太高，亦使得這一工作流于形式。同時，集體草場流向決策缺乏牧民參與，“反租倒包”現象時有發生。地方主管部門未經牧民同意進行權錢交易，將本地牧民的草場出租給外來人開發、利用。

完善草原承包經營權流轉問題的有效措施

細化法律條文，克服原則化。事實證明，在對草原資源承包經營權及流轉問題進行法律規定時，應盡可能地使法律條文細化而便于實踐的貫徹執行，盡可能地做到有的放矢，遵從立法原則，發揮出本身的價值，有效解決實踐中存在的問題，起到法律應有的調控作用。如前所述，我國法律對草原承包經營權的流轉規定因缺乏具體設計而不能發揮應有的規范作用，因此有必要進行相應的細化，使實踐有章可循。如當承包后的草場用途發生變化、流轉草場當年未實現圍欄經營、草場承包經營權流轉后發生再次流轉、超載放牧等種種現象發生時，應作出相應的規定，同時體現法律的威懾作用，使草原的保護和建設落到實處。另外，在牧區市場化進程中，除轉讓外，還會出現入股、出租、互轉及轉包等流轉方式。相對于納入法律調整范圍的流轉行為而言，非法定方式便無法得到法律的規制，使當事人的權益無法得以保護，同時受讓人也會相應規避法定義務。

完善流轉的主體制度。草原承包經營權流轉的主體包括兩方面：轉讓主體與受讓主體。我國現有立法對此都作出了相應規定并加以嚴格限制。然而在實踐中，草原承包經營權的流轉問題會更加復雜，不再局限于本集體組織的內部流轉。鑒于此，需在草原承包經營權流轉中，進一步確定轉讓主體、放寬對受讓主體的限制，這對草原承包經營權的流轉將起到極大的推動作用?！秲让晒抛灾螀^草原承包經營權流轉辦法》對轉讓主體資格進行了細化，既遵循了原則規定又進行了有益的探索。該辦法規定了提倡草原承包經營權進行流轉的具體情形：無牲畜或者牲畜較少的；已不從事畜牧業生產的；喪失勞動能力的；已不在當地經常居住的；因其他原因不能正常使用草原的。如此規定，保障了承包人的權益，實現了草原資源的利用價值。對于受讓主體，法律規定的以家庭承包和聯戶承包取得的承包經營權則只能在集體經濟組織內部流轉，實踐中逐步體現出一定的弊端，阻礙草場的規?；洜I。因此，應當適當放寬限制，建立有效的草場使用權市場準入機制，規定標準來限制草原承包經營權流轉主體的資格。

規范流轉市場?！恫菰ā穼Σ菰邪洜I權的流轉僅規定了“轉讓”方式，這顯然無法適應當前普遍存在的流轉行為，阻礙了草原承包經營權人的權利實現，必然要求增加流轉形式。如《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》規定的流轉形式有：轉讓、轉包、合作及符合法律、法規和國家規定的其他形式。這些都是實踐證明的可行的流轉方式，在一定程度上可以有效解決因擴大養畜規模而帶來的缺草場、缺勞動力問題。除了上述形式外，還應當增加抵押方式，允許草原承包經營權在對抵押權人的資格予以限制下設定抵押。同時，我們應該認識到，草原承包經營權流轉須“經發包方同意”的規定勢必將發包方的協助作為實現財產利益的條件，而實踐中，因流轉原因、類型及受讓人條件的不同，流轉勢必呈現不同的形態，絕非發包方主觀決定的，立法機關應為此制定統一標準。

建立健全流轉程序，加大監管力度。要使草原承包經營權的流轉規范、健康、有序進行，則必須加強監督管理，建立一套完善的管理制度。理順管理體制，建立健全監管措施和辦法，進一步明確審批權限，合理規范流轉程序和流轉行為，維護流轉雙方合法權益。建立流轉合同登記備案制度，使流轉雙方按照法定程序簽訂合同。另外，定期對流轉的草原進行質量評估（測定其產草量和載畜量），依據評估的結果進行監督。發生流轉后，對因管理不善、掠奪性經營等種種不合理、不合法行為造成的草場退化、沙化和破壞化等情形，要求嚴格按照法律法規加以處罰，并依法終止流轉合同。

總之，草原承包經營權的貫徹落實，使廣大牧民得到實惠，權利得到一定程度的實現與保障。然而，在牧區經濟市場化、市場主體多樣化過程中，草原承包經營權的流轉已成為一種普遍現象。為適應不斷變化的牧區市場，法律對流轉問題進行了相應規定。但由于主客觀因素，如現行法律的局限性、牧民意識水平不高、執法力度不夠等，出現了流轉無序、承包混亂、草原糾紛頻發等現象，因而亟待建立合理有效的草原流轉制度、規范形態多樣的流轉行為，為草原承包經營權的落實奠定基礎。

（作者分別為內蒙古廣播電視大學文法學院副教授，內蒙古大學教授；本文系內蒙古廣播電視大學項目和內蒙古自治區教育廳項目階段性研究成果，項目編號：IMRTVU-GSR1504、NJSY14220）

責編 /許國榮（實習）