論公民社會在社會政策過程中的主體地位

萬志紅　朱建華　馬利多

摘要：社會政策過程包含政策制定、執行、評估和終結四個過程，政府作為政策過程中的主導發揮著重要作用，然而，社會政策從形成到終結是一個非常復雜的過程，涉及到多方利益的協調，僅僅由政府作為唯一主體進行決策是不夠也是不合理的，社會政策的制定和參與主體還包括非政府組織和民眾，如何讓社會政策有效發揮其作用，離不開公民社會的參與，本文就公民社會的特征論述了其在社會政策過程中的主體地位。

關鍵詞：政策過程；社會政策；公民社會；公民權利

社會政策的目的是解決社會問題，增進全社會的福祉。宏觀社會政策是建構社會福利制度的指導思想和原則，而微觀社會政策則是社會服務實施的行動路線和具體措施，無論是宏觀的還是微觀的社會政策均與公民社會生活息息相關。社會政策過程與其他公共政策過程一致，包含政策制定、執行、評估和終結四個過程，在我國目前的大多數情況下，社會政策過程由政府主導，然而，一項政策的形成關乎到各個團體之間的利益，僅僅由政府方面做出決策，往往無法有效協調各方面的利益沖突。毫無疑問，多元主體決策的社會政策參與模式是最為合理也是最為有效的，本文主要論證的就是公民社會在政策的制定、執行和評估中都占有重要地位。

公民社會或市民社會是在特定的歷史條件下，人與人，人與組織，組織與組織之間相互作用而構成的社會關系的總和，是圍繞共同的價值、利益和目標上的非強制性形成的行為集體。其具有廣泛的價值含義，它既不屬于政府，也不屬于營利性的私營經濟組織。公民社會既不是完全的“公域”，也不是完全的“私域”，它是獨立于市場和國家體系之外的，具有公共性、多元性、開放性、民間性和共識性的公共領域，它包括了那些為了社會的特定需要，為了公眾的利益而行動的組織，諸如指慈善團體、非政府組織（NGO）、社區組織、專業協會、工會、家庭等等，構成公民社會的這些社會組織具有非市場性和非政府性。公民社會和市民社會往往會作為同義語來進行使用，公民與市民存在差異可能會導致對公民社會定義的不準確，下面我將對二者之間的區別來作一些說明。

公民與市民的區別在于，市民的概念包含于公民概念之中，市民所處的范圍和領域較之公民相對狹小，主要是指那些生活在城市區域的公民，他們關心的更多的是如何保障自身權利的實現，在某種意義上有短視性，他們理所當然更關心自己所處的小環境，小區域的福利。而公民則是一個法律上的概念，只要擁有一國國籍的居民都屬于該國的公民，公民更注重責任自由，這一論題具有哲學意義。那么，作為公民應當承擔什么樣的責任，公民是否能夠自由的選擇承擔或不承擔，這一直存在爭議。自由與責任之爭百年來從未停歇，在我國的甚至是世界的公民自由語境下，值得一提的是，公民的責任自由必須與國家的發展目標相一致，公民與國家需要共進退，國強則民強，注有目標一致才能實現價值一致，否則就會導致國家發展進程變得非常緩慢，甚至停滯不前，這樣的自由最終也將破壞公民的茲有。無論是市民講的權利自由，還是關于公民的責任自由，正如權利與責任一樣，二者無法完全分離獨立出現，權利的自由離不開責任，承擔責任的同時也必然享受相應的權利。因而筆者在此處將公民社會與市民社會作為同一價值概念來進行解釋，在該語境中二者不做嚴格區分。

那么，在社會政策過程中公民社會是如何體現其主體地位的？筆者認為可以從以下幾個方面進行解析：

首先，從社會政策的規模上來說，社會政策有宏觀政策和微觀政策之分，宏觀政策的制定公民社會或許無法直接參與，但公民社會作為政策發生作用的主體，政策制定者不能忽視政策出臺后公民社會的反映，因而，早在政策制定前，公民社會就作為政策對象被列入政策前評估中。另外暢通的表達機制將會給公民社會以間接參與政策概念化過程中，公民社會往往會形成一種共同意愿的聚集，這種聚集通過合理合法的表達途徑發出聲音，將會在很大程度上影響政策制定者的決定。

其次，公民社會既可以是社會政策的參與者，也可以是社會政策的推動者和組織實施者。在中-微觀社會政策，也就是那些明確而具體的政策領域和服務領域中，公民社會主要是起到參與制定與組織實施的作用，這些具體行動方案，引入公民社會的參與制定、推動與執行，對提高政策實施效率、降低實施阻力具有良好幫助。在中-宏觀社會政策中，公民社會是主要的參與者，一項社會政策的產生與公民、社會密不可分，公民社會就是其中非常重要的一個部分，政策是否適合，好不好，公民社會作為受眾之一擁有發言權，只有在政策過程中重視社會各個部分訴求與反饋，重視政策的回應性，才能成就一個好的、群眾擁護的政策。

第三，從社會政策的目標來說，在很多情況下，社會政策目標與公民社會期待達成的目標具有統一性，合理的考慮公民社會所追求的或者是公民社會需要的價值，根據其訴求進行政策制定，往往可以獲得事半功倍的效果。眾人拾柴火焰高，只有利益雙方達成一致的目標，行為方式才會趨同，那么實現政策目標的速度、方向和進度才可控，這也是政策制定和實施者所追求的效果。

第四，從公民社會的特點來說，公民社會既不是純私人組織，也不是純營利性組織，其處于一個相對與政府等公共組織更貼近百姓，相比私企更具有公共性的地位。社會政策往往與社會福利不分家，福利與國民生活息息相關，那么就不得不關心社會到底需要什么樣的福利政策，確定哪一個才是迫切需要解決的社會問題，公民社會在看待社會政策上具有民間的特色，又不僅僅追求利益，在某種意義上有助于其提出第三方立場的相對中立的政策建議，準確的表達出集體偏好，以便形成有效的社會政策，這就是公民社會在社會政策過程中的優勢。

最后，眾所周知，一項社會政策的出臺關系到各方的利益，稍有不慎就會為政策的推行帶來巨大的阻力和干擾，因而，社會政策的參與主體不可偏廢，不能由其中任何一方獨攬大權容易造成獨裁，也不能過分的分散權力而造成相互沖突意見不一帶來的低效率。社會政策過程的參與主體多元化有利于良好社會政策的產生，一項好的社會政策不僅應當為受眾提供有效的服務、有效解決某個社會問題，還應當得到群眾的理解和維護，公民社會在社會政策過程中發揮的作用不可或缺，在政策實施講求回應性，強調公民權利和責任自由的今天，其主體地位需要得到更多重視。

參考文獻：

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