關于我國環保NGO發展的制度建議

李雨思

[摘要]為了我國環保NGO能夠獲得長遠發展，必須改善環保NGO所處的法律環境，加強環保NGO的管理制度，密切與政府的聯系，使其能夠有法可依，健康穩定發展。

[關鍵詞]環保NGO；政府；法律體系；管理；制度建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607170

NGO中文譯為非政府組織，是政府與企業之外不以利益最大化為目的的第三領域，具有非營利性、非政府性、志愿公益性等特點。環保NGO以環境保護為目標，在可持續發展中發揮重要作用，同時與各級政府共同構成保護環境的完整組織系統，并開展各種各樣的活動以提高民眾的環保意識和緩解嚴峻的生態環境危機。相比西方環保NGO發展較為成熟的國家，我國環保NGO的發展仍處于初級階段。

1我國NGO相關法律法規

根據司法部中英文法律法規數據庫資料，在 1949—1978年的30年間，所有提及社會團體、協會、工會、婦聯、黨派、共青團等非政府組織的規范性文件，包括法律及有關問題的決定，中央、國務院行政法規及文件、司法解釋及文件和部委規章及文件在內，總共有250件左右。而在所有這些提及非政府組織的規范性文件中，只有1950年的《社會團體登記暫行辦法》和1952年的《懲治貪污條例》第十五條的規定。改革開放以后，隨著經濟制度的轉型，眾多的半政府性質的組織轉變為非政府組織，為滿足社會發展的需要，實現對非政府組織的有效規范和管理，我國有關非政府組織的立法逐漸加強，從作為國家根本大法的《憲法》到國家的民刑事基本法 ——《民法通則》和《刑法》都有了真正涉及規范非政府組織權利義務及責任的規定。如《憲法》第五條和第三十五條就既規定了人們組成非政府組織的權利，又規定了非政府組織必須遵守憲法和法律的義務。而《民法通則》和《刑法》則分別由有關條款規定了非政府組織主體資格及財產權利和犯罪時的刑事責任問題。同時，國家重新制定了《工會法》《村民委員會組織法》和《紅十字會法》，并將《城市居民委員會組織條例》上升為《城市居民委員會組織法》。在非專門性法律方面，國家除了在《律師法》《注冊會計師法》《消費者權益保護法》等法律中專章規定作為非政府組織的行業協會外，在《拍賣法》 《農業法》《仲裁法》《婦女權益保障法》《殘疾人保障法》等法中也有有關非政府組織的條款。在行政法規和政府規章方面，既有有關非政府組織的綜合性規范，如國務院制定的《宗教事務條例》《基金會管理條例》，也有較為全面的程序性規范，如國務院制定的《社會團體登記管理條例》《事業單位登記管理暫行條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《外國商會管理暫行規定》以及民政部制定的《民辦非企業單位登記暫行辦法》等。

2我國環保NGO在發展中存在的問題

在政府合作方面，首先是立法制度的不健全。目前大部分關于NGO的立法僅存在于一般性和特別性的法規之中，如《工會法》，行政法規中的《社會團體登記管理條例》等，沒有完整的NGO組織的基本法對NGO組織的權利義務進行明確、具體的規定。其次，對政府依賴性過強。我國“官辦”的環保NGO大多工作流程官僚化，偏離了環保NGO的根本目的，由政府從中參與指導工作，資金上嚴重依賴政府的財政資助，并壓制了部分草根環保NGO的發展，無法獨立解決所面臨的發展問題。最后，登記注冊門檻過高。由于受計劃經濟的影響和專門性實體法的缺失，我國《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等登記程序方面的法律法規仍然具有濃厚的上下級領導層面上的管理色彩，不能適應市場經濟轉型的需要。這些法律法規規定了環保NGO的雙重管理體制，導致我國環保NGO在資金和政府關系上困難重重，合法登記注冊難以進行。

從環保NGO自身的角度來說，首先是NGO能力不足，缺乏資金。我國的環保NGO在環境領域內的規模和影響力上遠遠比不了國外環保NGO，獨立承擔社會責任的能力有待提高。環保NGO 籌措資金困難重重，環保NGO收入的大部分都來自政府的撥款和補貼，但政府的資金一般都流向有官方背景的NGO，導致大部分草根NGO難以獲得更多的資助。同時還存在著組織內部管理水平低下的問題：很多環保NGO的組織機構不完整，由于關于NGO法律制度的不健全，大多數環保NGO也就沒有在治理文件中規定組織內部權力配置條款。許多環保NGO內部結構松散，難以合理利用社會公共資源參與環保工作。

3對我國環保NGO的制度建議

31立法方面

311制定一部統一的《非政府組織基本法》

目前，我國關于非政府組織的立法規定尚未形成完整的體系。環保NGO迫切需要以法律形式規定自身的權利義務。我國政府應根據NGO組織的實際情況，逐步完善法律法規體系，發揮環保NGO密切基層群眾的優勢，積極參與環?；顒?，共同推動我國環保事業的發展。

312淡化NGO組織登記程序的管理色彩

政府應該降低注冊的門檻，簡化登記手續，提供良好的法律秩序，在對環保NGO的管理上加強注冊管理，明確環保NGO的注冊條件和注冊流程，淡化行政機關對環保NGO根深蒂固的上下級領導管理意識。

32社會方面

321加強宣傳力度

環保NGO應保持自身的權利與義務相一致，加強環保NGO內部的資金來源和決策行動的透明度，通過各種社會宣傳方式，提升環保NGO在社會上的影響力，保證其參與環?；顒拥姆e極性和合法性，從而提高環保NGO在社會上的認可度。

322建立社會監督機制

環保NGO應該提高公民對其的認可，了解環保NGO的活動范圍和權利義務，接受社會公眾的監督和建議，積極地參與環保NGO的環?；顒?，將環保意識深入到基層人民群眾中去。同時發揮媒體對環保NGO的輿論監督作用，滿足公眾對良好生態環境的需求。

323自身方面

首先應完善環保NGO的治理結構，建立責任機制，完善自律機制；其次政府主管部門應依法對非政府組織進行登記和管理；再次要完善非政府組織工作人員的職業培訓機制，制定組織細則，編制年度工作報告，資金籌措及使用說明，保證其內部組織的健康與活力；最后要加強非政府組織人員的職業道德教育，強化行業道德意識，并通過制定規范細化職業道德標準，進而對從業人員實行有效的道德約束和管理，防止腐敗及各種不正之風。

總之，我國環保NGO的狀況不太樂觀，在立法上還存在著多方面的問題。面對中國社會的轉型和增長的環境壓力，環保NGO面臨著嚴峻挑戰。我國環保NGO要想進一步發展壯大，必須積極采取措施解決這些問題，這樣才能有利于我國NGO的健康穩定的發展。

參考文獻：

[1]江瑩，郭華試論環保NGO的發展方向[J].河北大學學報，2006，7（3）

[2]常中豪論我國環保NGO參與環境保護制度的完善[D].福州：福州大學，2010

[3]鄒鋒我國環境保護中的公眾參與研究[D].蘇州：蘇州大學，2008